I.

Der Kläger ist Inhaber einer Detektei. Mit Schreiben vom 3. Januar 1973 beantragte er beim Bundeskriminalamt die Zulassung einer Ausnahme von dem Verbot, Schlagringe und Stahlruten zu besitzen und zu führen. Das Bundeskriminalamt lehnte den Antrag durch Bescheid vom 18. Mai 1973 mit der Begründung ab, eine Ausnahme könne nicht zugelassen werden, weil öffentliche Interessen einer Vermehrung verbotener Gegenstände entgegenständen. Aufgrund der hiergegen erhobenen Klage verpflichtete das Verwaltungsgericht die Beklagte, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden. Im übrigen wies es die Klage ab und erlegte die Kosten des Verfahrens der Beklagten auf. Das Berufungsgericht hielt unter Aufstellung neuer Kriterien für die Zulassung einer Ausnahme an einem Bescheidungsurteil fest, änderte aber die Entscheidung dahin ab, daß die Kosten des Verfahrens von den Beteiligten je zur Hälfte zu tragen sind. Das Berufungsurteil beruht im wesentlichen auf folgenden Gründen:

Maßgebend für die gerichtliche Entscheidung sei das Waffengesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 8. März 1976 (BGBl. I S. 432) - WaffG 76 -. Die Zulässigkeit der Ausnahmegenehmigung richte sich nach § 37 Abs. 3 WaffG 76, der verfassungsgemäß Inhalt und Schranken des Eigentums bestimme. Die Ausübung des Ermessens bei der Entscheidung über die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung beziehe sich auf die Frage, ob eine Ausnahme zuzulassen sei, sowie darauf, ob und wie sie durch Auflagen einzuschränken sei. Da die Beklagte Ermessenserwägungen in bezug auf etwaige Auflagen bisher nicht angestellt habe, müsse sie den Antrag des Klägers erneut bescheiden und habe hierbei folgendes zu beachten:

Eine Ausnahme dürfe nur zugelassen werden, wenn ein öffentliches Interesse nicht zwingend entgegenstehe. Bei der Feststellung des Vorliegens der tatbestandlichen Voraussetzungen sei grundsätzlich ein strenger Maßstab anzulegen. Ausnahmen dürften nur in atypischen Fällen zugelassen werden, nämlich dann, wenn der Schutzzweck des Gesetzes im konkreten Fall nicht zutreffe. Einer Ausnahmegenehmigung zum Verbleib des Gegenstandes im Geltungsbereich des Waffengesetzes stünden öffentliche Interessen nur ausnahmsweise nicht entgegen. Der sogenannte Altbestand von Waffen genieße verfassungsrechtlichen Eigentumsschutz. Dieser müsse bei der Beurteilung der Frage, ob der Zulassung einer Ausnahme öffentliche Interessen entgegenstünden und bei der Ausübung des Ermessens vorrangig berücksichtigt werden. Beim Altbestand sei das öffentliche Interesse anders zu werten als bei Waffen, die erst nach Inkrafttreten des § 37 Abs. 1 WaffG 72 erworben worden seien. Eine andere Beurteilung laufe auf eine unzulässige Enteignung hinaus, da das Waffengesetz Art und Ausmaß der Entschädigung nicht regele.

Dem Kläger könnten demnach nur solche Beschränkungen auferlegt werden, die der mit dem gesetzlichen Verbot bezweckte Schutz der Allgemeinheit unumgänglich fordere. Der Kläger müsse seine Waffen grundsätzlich weiterhin besitzen dürfen, ohne daß diese der Einziehung nach § 37 Abs. 5 WaffG 76 unterlägen. Die Waffen bildeten zwar eine potentielle Gefahr; diese aktualisiere sich aber nicht, wenn die Waffen nicht benutzt würden, nicht in die Hände von Dritten, insbesondere Rechtsbrechern gelangten und der Kläger zuverlässig sei. Abgesehen von den Fällen des § 37 Abs. 2 WaffG 76 habe der Gesetzgeber mit dem Verbot jedenfalls den Gebrauch dieser Gegenstände generell unterbinden wollen. Nach dem Schutzzweck des Verbots erschienen die Auflagen gerechtfertigt, die Gegenstände nicht zu gebrauchen und auch nicht außerhalb des befriedeten Besitztums des Klägers zu führen, weil hiermit die Gefahr des Abhandenkommens verbunden sei.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Sie rügt die Verletzung materiellen Rechts, Nach ihrer Meinung verletzen die Ausführungen im angefochtenen Urteil über den Eigentumsschutz des sogenannten Altbestandes die Grenzen zwischen gesetzlicher Bestimmung des Inhalts des Eigentums und Enteignung und führen deshalb zu einer ebenfalls unzutreffenden, vermeintlich verfassungskonformen Auslegung von § 37 Abs. 3 WaffG 76.

Die Beklagte beantragt,

Der Kläger beantragt,

Er verteidigt das Berufungsurteil.

II.

Die Revision ist begründet.

Das Berufungsurteil verletzt § 37 des Waffengesetzes in der Fassung der Bekannmachung vom 8. März 1976 (BGBl. I S. 432 - WaffG 76 -). Dem Kläger darf wegen entgegenstehender öffentlicher Interessen eine Ausnahmegenehmigung nach § 37 Abs. 3 WaffG 76 nicht erteilt werden; die auf Erteilung einer derartigen Ausnahmegenehmigung gerichtete Klage muß daher abgewiesen werden.

Nach § 37 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 WaffG 76 ist es verboten, die tatsächliche Gewalt über Schlagringe und Stahlruten auszuüben. Von diesem Verbot kann das Bundeskriminalamt nach § 37 Abs. 3 WaffG 76 Ausnahmen zulassen, wenn öffentliche Interessen nicht entgegenstehen, insbesondere wenn die verbotenen Gegenstände zur Ausfuhr oder zum sonstigen Verbringen aus dem Geltungsbereich des Gesetzes bestimmt sind.

§ 37 WaffG ist im Sinne der Terminologie des Bundesverfassungsgerichts ein repressives Verbot mit Befreiungsvorbehalt, durch das der Besitz der vom Verbot erfaßten Gegenstände "prinzipiell verhindert werden soll" (BVerfGE 38, 348 [BVerfG 04.02.1975 - 2 BvL 5/74] [367]) und bei dem für den Bürger erkennbar ist, daß "er in aller Regel mit einer Genehmigung nicht wird rechnen können" (BVerfGE a.a.O.). Das Gesetz will den Besitz der in § 37 Abs. 1 WaffG aufgeführten Gegenstände grundsätzlich verbieten und Ausnahmen nur in atypischen Fällen zulassen, in denen aufgrund besonderer Umstände öffentliche Interessen der Ausübung tatsächlicher Gewalt über einen verbotenen Gegenstand nicht entgegenstehen. Beispielhaft wird in § 37 Abs. 3 WaffG als derartige Ausnahmesituation, die Bestimmung verbotener Gegenstände zur Ausfuhr oder zum sonstigen Verbringen aus dem Geltungsbereich des Gesetzes erwähnt. Dies macht deutlich, daß eine Ausnahmegenehmigung zum Verbleib des Gegenstandes im Geltungsbereich des Gesetzes nur ganz ausnahmsweise öffentlichen Interessen nicht widerspricht.

Ob öffentliche Interessen einer Ausnahmegenehmigung nicht entgegenstehen, ist eine gerichtlicher Nachprüfung unterliegende Rechtsfrage, von deren Bejahung die im Berufungsurteil dem Ermessensbereich zugeordnete Genehmigungstätigkeit des Bundeskriminalamtes abhängt.

Der Kläger will die tatsächliche Gewalt über die streitbefangenen Gegenstände im Inland ausüben. Besondere Gründe, die zu der Annahme Veranlassung geben, öffentliche Interessen ständen der Genehmigung nach § 37 Abs. 3 WaffG ausnahmsweise nicht entgegen, sind nicht ersichtlich. Dies hat das Bundeskriminalamt zutreffend erkannt. Für das Bescheidungsurteil der Vorinstanz ist kein Raum. Zu Unrecht meint demgegenüber das Berufungsgericht, beim "sogenannten Altbestand" seien "die zu beachtenden öffentlichen Interessen" im Hinblick auf den Eigentumsschutz des Art. 14 GG "anders zu werten als bei Waffen, die nach dem Inkrafttreten des gesetzlichen Verbotes, erworben" seien, und folgert daraus den Anspruch eines zuverlässigen Antragstellers, eine Ausnahmegenehmigung zum Besitz des verbotenen Gegenstandes zu erhalten. Diesen Erwägungen des Berufungsgerichts kann nicht gefolgt werden.

Im Blick auf den allein einschlägigen Art. 14 GG wird die verfassungsrechtliche Zulässigkeit des in § 37 WaffG enthaltenen Verbotes mit Befreiungsvorbehalt grundsätzlich nicht von der Frage berührt, ob der betreffende Gegenstand vor oder nach dem Inkrafttreten des Waffengesetzes vom 19. September 1972 (BGBl. I S. 1797) - WaffG 72 - hergestellt worden ist und ob eine vor diesem Zeitpunkt hergestellte Waffe bereits nach den damaligen Bestimmungen verboten war. Einen angemessenen verfassungsrechtlichen Ansatz bietet nur die Frage, ob sich das in Rede stehende Verbot als eine gegen Art. 14 GG verstoßende Enteignung desjenigen darstellt, der bis zum Inkrafttreten dieses Verbots die tatsächliche Gewalt ausüben durfte. Diese Frage ist zu verneinen. § 58 WaffG 72 und § 58 WaffG 76 geben dem betreffenden Eigentümer die Möglichkeit, den Gegenstand wirtschaftlich zu verwerten. Der Eingriff in das Eigentum, der mit diesen - im Interesse des Gemeinwohls notwendigen - Maßnahmen verbunden ist, überschreitet in der Regel hinsichtlich seiner Schwere und hinsichtlich seiner Bedeutung für den Betroffenen nicht die Grenze der Sozialpflichtigkeit des Eigentums. Indes ist die gesetzliche Regelung differenziert genug, um besonderen Fallgruppen gerecht zu werden. Der betreffende Eigentümer kann - was ihm zuzumuten ist - durch einen Antrag auf Ausnahmegenehmigung nach § 37 Abs. 3 WaffG prüfen lassen, ob im Einzelfall im Verhältnis zu dem Regelungszweck die von ihm gesetzlich verlangte Maßnahme unter Berücksichtigung seiner grundrechtlich geschützten Eigentümerstellung nicht übermäßig belastend ist. Dadurch, daß das Gesetz eine auf den Einzelfall abgestellte Wertung der öffentlichen und privaten Interessen ermöglicht, stellt es eine strenge, auch den verfassungsrechtlichen Eigentumsschutz berücksichtigende Verhältnismäßigkeitsprüfung gerade auch in den Fällen sicher, in denen durch die Verbotsregelung Rechtspositionen von Eigentümern eingeschränkt werden, die ihnen bisher zustanden. Im Rahmen dieser Prüfung muß auch der gegebenenfalls vom Regelfall abweichende Verlust abgewogen werden, den der jeweilige Eigentümer durch die ihm auferlegten Maßnahmen erleidet, wobei zugleich die Frage, etwaiger Auflagen einzubeziehen ist, weil es denkbar ist, daß durch eine Auflage das öffentliche Interesse und das private Interesse in Einklang gebracht werden können. Diese Prüfung vollzieht sich - was im vorinstanzlichen Bescheidungsurteil offensichtlich verkannt wird - außerhalb des Ermessensbereichs des Bundeskriminalamt es und hat ausschließlich die vorrangige Beantwortung der Rechtsfrage zum Ziel, ob öffentliche Interessen einer Ausnahmegenehmigung nicht entgegenstehen. Diese Frage ist zu bejahen, wenn - gerade auch im Hinblick auf die frühere unangefochtene Eigentümerposition des Antragstellers - ein Verbot im konkreten Falle den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verletzen würde.

Anhaltspunkte dafür, daß aus vorgenannten Gründen ein atypischer Fall vorliegt und der Zulassung einer Ausnahme für den Kläger öffentliche Interessen nicht entgegenstehen, sind nicht ersichtlich. Daß bei unterstellter Zuverlässigkeit des Klägers schon das Verbot des Waffengebrauchs und der Waffenführung ausreicht, dem mit der Regelung des § 37 WaffG bezweckten Schutz der Allgemeinheit zu genügen, ist entgegen der im Berufungsurteil vertretenen Ansicht unzutreffend. Das Gesetz will schon der vom Besitz ausgehenden potentiellen Gefahr entgegenwirken und verbietet deshalb in verfassungsrechtlich bedenkenfreier Weise bereits die Innehabung der tatsächlichen Gewalt. Das Berufungsgericht ist nicht folgerichtig, wenn es in dieser Frage danach unterscheiden will, ob der Antragsteller die Waffe vor oder nach Inkrafttreten der Verbotsregelung erworben hat. Würde nämlich das bloße Gebrauchsverbot bei zuverlässigen Eigentümern zum Schütze der Allgemeinheit ausreichen, so würde sich aus Gründen der Wahrung des Verhältnismäßgkeitsprinzips das öffentliche Interesse am Verbot auf diesen Waffengebrauch ohne Rücksicht darauf beschränken, wann der Gegenstand erworben worden ist; denn zwischen den hier interessierenden Gruppen von Eigentümern kann zwar hinsichtlich der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne - Übermaßprinzip -, nicht aber hinsichtlich der Voraussetzungen der Geeignetheit und der Notwendigkeit vertretbar differenziert werden. Die Frage kann nur sein, ob im Hinblick auf dieses Übermaßprinzip dem Kläger durch §§ 58, 37 WaffG ein wirtschaftliches Opfer auferlegt wird, das bei Abwägung aller in Betracht kommender Umstände als übermäßig belastend angesehen werden muß, und ob deshalb dem vorliegenden Fall atypischer Charakter zukommt. Dabei ist in Rechnung zu stellen, daß einerseits angesichts der Eigenart der streitbefangenen Gegenstände der Kläger nur begrenzte Möglichkeiten einer wirtschaftlichen Verwertung hat, andererseits aber die betreffenden Gegenstände keinen besonders herausragenden Wert darstellen. Bei sachgerechter Beurteilung ist das Vorliegen eines unverhältnismäßigen wirtschaftlichen Verlustes zu verneinen, so daß im Falle des Klägers mangels Atypik die grundsätzlich für das Besitzverbot sprechenden öffentlichen Interessen auch nicht verdrängt werden.

Sind somit die Voraussetzungen der in § 37 Abs. 3 WaffG enthaltenen Normativbedingung nicht erfüllt, so muß der Klage der Erfolg versagt bleiben, ohne daß der vom Berufungsgericht erwünschten Ermessensbetätigung des Bundeskriminalamt es Raum gegeben ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.