I.

Die Klägerin ist die Witwe des im Jahre 1961 verstorbenen Arztes Dr. med. Graugel aus Wickede, der auf dem neuen Teil des katholischen Friedhofs in Wickede in einer Familiengruft kirchlich beerdigt worden ist. Eigentümerin des Friedhofsgeländes und Anstaltsträgerin ist die beklagte Kirchengemeinde. Der Friedhof ist 1864 eingerichtet und im Jahre 1953 durch Ankauf von Gelände der politischen Gemeinde vergrößert worden. In Wickede gibt es noch einen evangelischen Friedhof. Einen kommunalen Friedhof besaß Wickede damals nicht, die politische Gemeinde hatte jedoch hierfür bereits Gelände erworben. Auf dem Friedhof der Beklagten sind auch konfessionslose und evangelische Ortseinwohner bestattet worden.

Im Frühjahr 1962 ließ die Klägerin ohne Genehmigung des Kirchenvorstandes auf dem Grab ihres verstorbenen Ehemannes ein von dem Steinmetz Zurzak in Werl angefertigtes Grabmal aufstellen. Es zeigt die figürliche Darstellung einer trauernden Frau in Größe von 1,40 m vor einer mit den persönlichen Daten des Verstorbenen beschrifteten Steinplatte in Höhe von 1 m. Mit Schreiben vom 14. Februar 1962 teilte der Vorsitzende des Kirchenvorstandes der Beklagten der Klägerin mit, der Kirchenvorstand habe festgestellt, daß das Grabmal gegen die Friedhofsordnung verstoße. Die Klägerin wurde aufgefordert, die Bronzestatue zu entfernen, damit der einheitliche Gesamtcharakter des Friedhofs gewahrt bleibe. Es wurde ihr nahegelegt, ihrem verstorbenen Mann auch auf dem Grabstein eine Ehrung zu erweisen, die über das Diesseits auf Christus hinausweise. Die Klägerin erwiderte am 5. April 1962, sie habe den Steinmetz beauftragt, auf dem bereits vorhandenen Denkmal zwischen der Figur und der Beschriftung ein Bronzekreuz in der Größe von ca. 70 × 40 cm anzubringen, was inzwischen geschehen ist. Durch Schreiben vom 6. August 1962 wurde der Steinmetz Zurzak ebenfalls zur Beseitigung der Statue aufgefordert. Es wurde ihm dazu eine Frist bis zum 5. September 1962 gesetzt. Nach Ablauf der Frist wurde ihm eine Ersatzvornahme angedroht, die jedoch infolge Beschluß des Verwaltungsgerichts in Arnsberg vom 21. September 1962 - 2 L 14/62 - nicht ausgeführt worden ist. Durch Bescheid vom 26. Oktober 1962 teilte die Beklagte der Klägerin mit, der Kirchenvorstand habe durch Beschluß vom 25. Oktober 1962 den Widerspruch der Klägerin gegen die Bescheide vom 14. Februar und 6. August 1962 zurückgewiesen. Gleichzeitig wurde der zwischenzeitlich gestellte Antrag auf nachträgliche Genehmigung der Errichtung des Grabmals mit der Begründung abgelehnt, daß das Denkmal die nach der Friedhofsordnung höchstzulässige Größe überschreite und im übrigen der Zweckbestimmung des Friedhofs nicht entspreche.

Mit der Klage hat die Klägerin beantragt,

Das Verwaltungsgericht gab dem Klagantrag zu 1) statt, wies im übrigen die Klage ab. Das Berufungsgericht wies die Berufung der Beklagten und die Anschlußberufung der Klägerin zurück. In der Begründung ist ausgeführt, der Verwaltungsrechtsweg sei gegeben. Die Beklagte könne sich für die von ihr getroffene Maßnahme nicht auf ihre Friedhofsordnungen vom 25. Oktober 1932 und 18. August 1954 berufen, da diese Friedhofsordnungen im Gegensatz zu § 15 Abs. 1 Nr. 5 des preuß. Gesetzes über die Verwaltung des katholischen Kirchenvermögens vom 24. Juli 1924 (GS. S. 585) nicht vom Regierungspräsidenten genehmigt worden seien. Die Klägerin habe sich dieser Friedhofsordnung auch nicht unterworfen, da sie sie nicht gekannt habe. Die Beklagte könne sich schließlich nicht auf ihre Anstaltsgewalt berufen. Zwar könne sie auf dieser Grundlage gegen einen friedhofswidrigen Zustand einschreiten, ein solcher Fall sei hier aber schon deshalb nicht gegeben, weil das von der Klägerin aufgestellte Grabmal weder störend noch verunstaltend sei und weil die Beklagte auf dem älteren Teil des Friedhofs Grabmäler mit ähnlichen Figuren nicht beanstandet habe. Auch wenn die Friedhofsordnung gültig sein sollte, könnten die angefochtenen Bescheide keinen Bestand haben, weil der Klägerin trotz des hier vorliegenden besonderen Gewaltverhältnisses der Schutz des Art. 2 GG zur Seite stehe. Da die Friedhofsordnungen ungültig seien und die Klägerin zur Belassung des Grabmals einer Genehmigung der Beklagten nicht bedürfe, sei die Verpflichtungsklage der Klägerin mit Recht abgewiesen worden.

Gegen dieses Urteil legte die Beklagte Revision ein und beantragte,

In der Begründung rügte sie die Verletzung der Art. 2, 3, 19 und 140 GG und des § 40 VwGO.

Die Klägerin beantragte,

weil das Berufungsurteil zutreffend sei.

Der Oberbundesanwalt beteiligte sich am Verfahren und führte aus, daß der Verwaltungsrechtsweg gegeben sei.

II.

Die Revision hatte keinen Erfolg.

Die Beklagte greift das angefochtene Urteil unter drei Gesichtspunkten an: Sie bestreitet die Zuständigkeit der staatlichen Gerichte für den vorliegenden Streitfall, rügt, daß ihre Friedhofsordnungen nicht als gültig angesehen worden sind und wendet sich dagegen, daß das Berufungsgericht die Beanstandung des Grabmals wegen des vermeintlich fehlenden christlichen Charakters nicht gebilligt habe.

1.

Mit Recht hat das Berufungsgericht im vorliegenden Falle eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit angenommen und sowohl die Gerichtsbarkeit des Staates wie den Rechtsweg zu den Verwaltungsgerichten bejaht. Friedhöfe - einschließlich der kirchlichen - sind öffentliche Sachen (Gaedke Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 2. Aufl. S. 23 ff.; Bachof, Archiv des öffentlichen Rechts Band 78, 82 [83]). Die an den Friedhöfen bestehenden Nutzungsverhältnisse sind öffentliche Rechtsverhältnisse, soweit nicht ausnahmsweise eine privatrechtliche Ausgestaltung anzunehmen ist, wofür im vorliegenden Fall kein Anhalt besteht.

Die Beklagte beruft sich dem gegenüber darauf, daß ihre Maßnahme eine innerkirchliche sei und daß deshalb der Verwaltungsrechtsweg nicht gegeben sei. Nun hat zwar das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 18, 385 [387]) entschieden, die von der Verfassung anerkannte Eigenständigkeit und Unabhängigkeit der kirchlichen Gewalt würde geschmälert werden, wenn der Staat seinen Gerichten das Recht einräumen würde, innerkirchliche Maßnahmen, die im staatlichen Zuständigkeitsbereich keine unmittelbaren Rechtswirkungen entfalten, auf ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz zu prüfen. Im vorliegenden Fall handelt es sich aber nicht um eine innerkirchliche Maßnahme. Nicht jede Maßnahme einer kirchlichen Stelle, gerichtet an ein Kirchenmitglied und religiös begründet, ist deshalb nur eine innerkirchliche. Hierzu rechnet man vielmehr Angelegenheiten der kirchlichen Lehre und Verkündigung, der Kirchenorganisation, der Kirchenzucht und andere nach außen, insbesondere im staatlichen Bereich nicht wirksame Maßnahmen. Tritt eine solche Außenwirkung ein, gerät etwa die religiöse Lehre (der Zeugen Jehovas über die Pflichten ihrer Mitglieder gegenüber dem Staat) in Widerspruch zu staatlichen Bestimmungen (über die Leistungen des zivilen Ersatzdienstes), so sind die staatlichen Gerichte zur Entscheidung berufen und haben Verfassung und Gesetz anzuwenden (Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. März 1966 - VII C 21.63 - NJW 1966 S. 1474, MDR 1966 S. 871). Im vorliegenden Fall handelt es sich jedoch nicht um eine solche innerkirchliche Angelegenheit, sondern um die Benutzung eines kirchlichen Friedhofs, mithin um eine Angelegenheit des Begräbniswesens. Diese Materie wird den sogenannten gemeinschaftlichen Aufgaben zugerechnet, die von Staat und Kirche in Anspruch genommen werden und gemeinsam zu erfüllen sind (Hesse, Der Rechtsschutz durch staatliche Gerichte im kirchlichen Bereich, S. 155; Mikat in Külz-Naumann, Staatsbürger und Staatsgewalt, Band II S. 315 [337]). Dem ist beizutreten. Während im Mittelalter das Begräbniswesen als eine Aufgabe der Kirche angesehen worden ist, hat die geschichtliche Entwicklung in der Neuzeit dazu geführt, daß der Staat - die Länder - in zunehmendem Maße das Bestattungswesen als staatliche Aufgabe behandelt, unter Einbeziehung der kirchlichen Friedhöfe durch staatliche Vorschriften geregelt und diese Aufgabe den bürgerlichen Gemeinden zur Erfüllung zugewiesen haben (vgl. Gaedke, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 2. Aufl. S. 11). Diese Entwicklung ist in den einzelnen Ländern unterschiedlich verlaufen. Sie schließt die Möglichkeit ein, einen kirchlichen Friedhof zu einem allgemeinen zugänglichen öffentlichen zu machen und der Friedhofsverwaltung die Erfüllung staatlicher Aufgaben zu übertragen. Wenn das Berufungsgericht den Friedhof der beklagten Kirchengemeinde als einen solchen öffentlichen angesehen hat, so entspricht dies preußischem und nordrhein-westfälischem Landesrecht, steht mit Bundesrecht nicht im Widerspruch und kann deshalb nicht beanstandet werden. Diese Entwicklung führte zu dem Ergebnis, daß die an einem solchen Friedhof entstehenden Nutzungsverhältnisse als öffentlich-rechtliche Rechtsverhältnisse anzusehen sind und daß beim Streit über die Rechte und Pflichten der Friedhofsbenutzer die Verwaltungsgerichte angerufen werden können.

Dieses Ergebnis wird dadurch bestätigt, daß nach § 2 der preuß. Polizeiverordnung über das Leichenwesen vom 18. April 1933 (öS S. 149), nun § 4 der nordrhein-westfälischen Polizeiverordnung über das Leichenwesen vom 10. Dezember 1964 (GVBl. NRW S. 415) Bestattungszwang bestand und besteht und daß diese staatliche Pflicht zur Benutzung der vorhandenen Friedhöfe zwingt, da eine Ausnahmegenehmigung für eine private Begräbnisstätte unerreichbar ist (Gaedke a.a.O. S. 52). Es wäre mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG in einem solchen Fall nicht zu vereinbaren, der Klägerin Rechtsschutz nur zu gewähren, wenn sie diese staatliche Verpflichtung durch Benutzung eines Gemeindefriedhofs erfüllt, dagegen Rechtsschutz zu verweigern, wenn dies auf einem kirchlichen Friedhof geschieht.

2.

Die Beklagte wendet sich ferner dagegen, daß das Berufungsgericht ihre Friedhofsordnungen nicht als für die Klägerin rechtsverbindlich anerkannt hat. Das Berufungsgericht hat die Rechtsverbindlichkeit verneint, weil diese Ordnungen in Widerspruch zu § 15 Abs. 1 Nr. 3 des preuß. Gesetzes über die Verwaltung des katholischen Kirchenvermögens vom 24. Juli 1924 (GS S. 585) nicht vom Regierungspräsidenten genehmigt worden sei. Die Ausführungen des Berufungsgerichts zu diesem Gesetz und zu dem nordrhein-westfälischen Gesetz zur Bereinigung des geltenden preußischen Rechts vom 7. November 1961 (GVBl. NRW S. 325) betreffen nicht Bundesrecht. Nach § 137 Abs. 1 VwGO kann das Bundesverwaltungsgericht nur nachprüfen, ob Bundesrecht verletzt worden ist. Nach den Ausführungen der Beklagten rügt sie eine Verletzung des Art. 140 GG in Verbindung mit Art. 137 Abs. 3 Satz 1 WeimVerf, weil das Berufungsgericht nicht das Außerkrafttreten des Genehmigungsvorbehalts in dem Gesetz von 1924 angenommen habe. Sie rügt ferner eine Verletzung des Art. 3 GG, weil die Kirchengemeinden im Gegensatz zu der für die bürgerlichen Gemeinden geltenden Regelung ihre Friedhofsordnungen staatlich genehmigen lassen müßten. Diese Rügen sind jedoch nicht begründet.

a)

Bereits oben unter 1. ist dargelegt, daß sowohl der Staat wie die Kirchen das Begräbniswesen als ihre Aufgabe in Anspruch nehmen. Wie bedeutsam der Staat seine Aufgaben auf diesem Gebiet ansieht, ergeben schon seine das Begräbniswesen betreffenden Vorschriften auf den Gebieten des Leichenwesens, des Gesundheitswesens, des Straf- und Prozeßrechts, des Personenstandswesens, des Verkehrsrechts, des Polizeirechts, des Sozialhilferechts, des Rechts der Feuerbestattung und der Kriegsgräberfürsorge, wie sie z.B. bei Gaedke a.a.O. S. 349 ff. abgedruckt sind. Hierzu kommen raumordnerische und planerische Gesichtspunkte (zu vergl. § 5 Abs. 2 Nr. 5 und § 9 Abs. 1 Nr. 3 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 [BGBl. I S. 341]). Bei einer so umfangreichen Beteiligung des Staates am Begräbniswesen kann nicht damit gerechnet werden, daß auch bei völliger Trennung von Staat und Kirche ein Zusammenwirken von Staat und Kirche bei der Anlegung und der Verwaltung kirchlicher Friedhöfe überflüssig geworden wäre, vielmehr wird auch in Zukunft ein solches Zusammenwirken unbedingt notwendig sein. Ob dieses Zusammenwirken der staatlichen und der kirchlichen Stellen bei einer Neuordnung durch Gesetz oder Vertrag als Einvernehmen, Zustimmung oder - wie bisher - als Genehmigung geregelt werden wird, ist hier von untergeordneter Bedeutung, Jedenfalls kann es vom Blickpunkt des Art. 140 GG her nicht beanstandet werden, daß wegen des notwendigen Zusammenwirkens von Staat und Kirchen die bisherigen Formen dieser Zusammenarbeit als fortbestehend angesehen worden sind.

b)

Auch die behauptete Verletzung des Art. 3 GG kann nicht festgestellt werden. Die bürgerlichen Gemeinden und die Kirchengemeinden können nicht - jedenfalls nicht ohne weiteres - verglichen werden, wie die Beklagte dies getan hat. Denn die bürgerlichen Gemeinden unterliegen auch in Selbstverwaltungsangelegenheiten der staatlichen Aufsicht, durch die auch ohne ausdrücklichen Genehmigungsvorbehalt für Friedhofsordnungen solche Ordnungen beanstandet werden können. Nach dem Wegfall der staatlichen Kirchenhoheit fehlt aber eine entsprechende Möglichkeit gegenüber den Kirchengemeinden. Für eine Übergangszeit bis zur Neuordnung der hier erörterten Fragen kann deshalb ein staatlicher Genehmigungsvorbehalt für kirchliche Friedhofsordnungen unter dem Gesichtspunkt des Art. 3 GG nicht beanstandet werden.

c)

Bei dieser Sachlage braucht auf die Ausführungen der Beklagten über die Veröffentlichung der Friedhofsordnungen nicht eingegangen zu werden. Da die Friedhofsordnungen der Beklagten schon wegen der fehlenden Genehmigungen unwirksam sind, kommt es auf eine Unwirksamkeit wegen nicht genügender Veröffentlichung nicht mehr an.

3.

Auch die übrigen Rügen der Beklagten können der Revision nicht zum Erfolg verhelfen. Das Berufungsgericht hat weder die Geltung einer rechtsverbindlichen Friehofsordnung noch eine Unterwerfung der Klägerin unter eine etwa Entwurf gebliebene Friedhofsordnung feststellen können. Es hat deshalb geprüft, ob die angefochtenen Maßnahmen aus dem Friedhofszweck abgeleitet werden können. Da es eine Friedhofswidrigkeit des beanstandeten Grabmals nicht hat feststellen können - nicht zuletzt, weil die Beklagte auf ihrem Friedhof ähnliche, ältere Grabmäler geduldet hat - kam das Berufungsgericht zur Aufhebung der angefochtenen Maßnahme.

Diese Ausführungen lassen eine Verletzung von Bundesrecht nicht erkennen. Mit Recht hat das Berufungsgericht im vorliegenden Fall bei der Zweckbestimmung des Friedhofs auch dessen sog. Simultan- oder Monopolcharakter, die Pflicht der Beklagten, auch der katholischen Kirche nicht angehörende Verstorbene aufzunehmen und ihnen ein ehrliches Begräbnis zu gewähren, berücksichtigt. Dieser Charakter kann nicht ohne Einfluß auf die Zweckbestimmung des Friedhofs sein und muß dazu führen, daß ein ehrliches Begräbnis einschließlich eines entsprechenden Grabmals auch für einen Verstorbenen möglich bleibt, der nicht der den Friedhof verwaltenden Kirche angehört. Mit der Meinung, das Berufungsgericht habe bei der Zweckbestimmung die Auffassungen der Beklagten ungeprüft übernehmen müssen, verkennt die Revision den Umfang der der Beklagten nach Landesrecht obliegenden Pflichten.

Nach alledem muß das angefochtene Urteil bestätigt werden, ohne daß es auf die Ausführungen der Beklagten zu den Hilfserwägungen des Berufungsgerichts für den Fall ankommen kann, daß die Friedhofsordnungen der Beklagten gültig sein sollten.

III.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.