Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 19.08.1988, Az.: BVerwG 4 C 16.86

I.

Die Klägerin betreibt den Flugplatz B. der erstmals 1936 genehmigt wurde. Nach dem Ende des zweiten Weltkrieges wurde das Rollfeld auf Anordnung der Alliierten umgepflügt und landwirtschaftlich genutzt. Ende des Jahres 1953 beantragte die Klägerin, das in ihrem Eigentum stehende Gelände des ehemaligen Flugplatzes B. als Start- und Landeplatz für Motorflugzeuge zuzulassen. Die Genehmigung wurde am 18. Juni 1955 erteilt, und zwar in der Weise, daß die frühere Genehmigung des Verkehrsflughafens mit gewissen Einschränkungen bestätigt wurde.

Mit Antrag vom 25. Februar 1981 begehrte die Klägerin bei der Beklagten die Einrichtung eines Flugverkehrskontrolldienstes auf deren Kosten. Zur Begründung führte sie aus, daß die Sicherheit und Regelmäßigkeit des Luftverkehrs in B. eine derartige Maßnahme erfordere. Der Flughafen Braunschweig habe ein hohes und weiter wachsendes Verkehrsaufkommen. Im Jahre 1980 habe es insgesamt 49.000 Flugbewegungen und rund 75.000 Fluggäste gegeben. Der Anteil der mehrmotorigen Flugzeuge sei mit rund 6.600 Flugbewegungen sehr hoch, insbesondere auch der Anteil der Strahlflugzeuge mit 2.579 Bewegungen. Für die Industrie des umliegenden Wirtschaftsraumes sei der Flughafen ein wichtiger Teil der Verkehrsinfrastruktur.

Mit Schreiben - ohne Rechtsmittelbelehrung - vom 13. April 1981 lehnte die Beklagte die Einrichtung und den Betrieb einer Flugverkehrskontrollstelle auf ihre Kosten ab, da ein verkehrspolitisches Interesse an der Einrichtung einer Flugsicherung nicht gegeben sei. Falls die Sicherheit am Flughafen B. ... gefährdet sei, habe das Land Niedersachsen durch geeignete Maßnahmen für ihre Wiederherstellung Sorge zu tragen. Sofern die Klägerin die Kosten der Errichtung und des Betriebes der begehrten Flugsicherungsstelle tragen wolle, würde sie eingerichtet werden.

Die Klage hatte keinen Erfolg. In der Berufungsinstanz hat die Klägerin zuletzt beantragt,

hilfsweise,

Das Berufungsgericht hat mit dem angefochtenen Urteil vom 13. Februar 1986 die Berufung der Klägerin zurückgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt:

Die Klage sei mit Haupt- und Hilfsantrag als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 2 VwGO oder jedenfalls als Leistungsklage zulässig. Die Berufung sei jedoch insgesamt nicht begründet. Die Beklagte habe ermessensfehlerfrei das Bedürfnis für eine Flugsicherung im Sinne des § 9 Abs. 4 des Gesetzes über die Bundesanstalt für Flugsicherung - BFSG - vom 23. März 1953 (BGBl. I S. 70), zuletzt geändert am 18. September 1980 (BGBl. I S. 1729), auf dem Flugplatz der Klägerin verneint und daher zu Recht die Einrichtung, Unterhaltung und den Betrieb der begehrten Flugsicherung auf ihre Kosten abgelehnt. Streitgegenstand sei nicht die Einrichtung der Flugsicherungsstelle, sondern allein, ob die Beklagte oder die Klägerin die Kosten der Flugsicherung trage. Die Beklagte wolle die Einrichtung der Flugsicherung auf Kosten der Klägerin ohnehin vornehmen.

Ob § 9 Abs. 4 BFSG unmittelbar anzuwenden sei, brauche nicht abschließend entschieden zu werden. Soweit der Gesetzgeber das Problem der genehmigten, aber durch alliierte Gesetze verbotenen Flugplätze nicht gesehen und somit auch nicht geregelt haben sollte, wäre § 9 Abs. 4 BFSG jedenfalls entsprechend anzuwenden, da eine Gesetzeslücke vorläge. Eine andere Betrachtungsweise ließe den Willen des Gesetzgebers unberücksichtigt, der dahin zum Ausdruck gekommen sei, daß die Beklagte die Kosten der Flugsicherung insoweit tragen solle, als diese bei Inkrafttreten des Gesetzes an bestimmten in Betrieb befindlichen Flughäfen vorhanden gewesen sei, und im übrigen nur bei den Flughäfen, bei denen ein Bedürfnis im Sinne des § 9 Abs. 4 BFSG bejaht worden sei. Demgegenüber würde die Rechtsansicht der Klägerin zu dem nicht hinnehmbaren Ergebnis führen, daß Flughäfen wie der in B. sofern sie nur nach dem Verbot durch die Alliierten ihren Betrieb wiederaufgenommen hätten, in jedem Fall eine Flugsicherung auf Kosten des Bundes erhalten müßten.

Das Bedürfnis im Sinne des § 9 Abs. 4 BFSG sei nicht mit der Notwendigkeit der Schaffung einer Flugsicherungsanlage gleichzusetzen. Zwar sei das Gesetz über die Bundesanstalt für Flugsicherung ein Spezialgesetz des Polizei- und Ordnungsrechts und diene der Abwehr von Gefahren für die Sicherheit des Luftverkehrs sowie für die öffentliche Sicherheit und Ordnung durch die Luftfahrt. Indessen gehe es bei neu errichteten Anlagen nur darum, wer die Kosten der Maßnahme zur Gefahrenabwehr zu tragen habe. Danach sei es rechtlich bedenkenfrei, denjenigen mit den Kosten zu belasten, der die Gefahr - hier durch den Betrieb des Flughafens - herbeigeführt habe und auch den wirtschaftlichen Vorteil aus dem gefahrbehafteten Betrieb ziehe.

Das Bedürfnis im Sinne des § 9 Abs. 4 BFSG sei gleichzusetzen mit dem verkehrspolitischen Interesse. Ob ein Bedürfnis anzuerkennen sei, sei wegen der verkehrspolitischen Vorgabe vom Gericht nicht vollständig zu überprüfen, da der Beklagten ein Gestaltungsspielraum bei ihren konzeptionellen Entscheidungen eingeräumt worden sei. Die Beklagte habe durch Vorlage des Bundesverkehrswegeplans 1980 bzw. 1985 hinreichend dargetan, daß die Förderung des Regionalluftverkehrs nicht ihre Sache sei (vgl. Bundesverkehrswegeplan 1980 S. 6 und 1985 S. 28). Schließlich habe die Beklagte in diesem Zusammenhang auch zutreffend darauf hingewiesen, daß in unmittelbarer Nähe des Flughafens B. der internationale Verkehrsflughafen Hannover gelegen sei, durch den auch der Raum um B. für den internationalen Flugverkehr bedient werde. Auch von daher erscheine die Ermessensentscheidung, den Flughafen B. durch Einrichtung der begehrten Flugsicherung finanziell nicht zu fördern, fehlerfrei.

Mit ihrer vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Auslegung des § 9 Abs. 4 BFSG zugelassenen Revision rügt die Klägerin die Verletzung materiellen Rechts. Die Beklagte verteidigt das angefochtene Berufungsurteil.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Das Berufungsurteil verletzt kein revisibles Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO).

Mit ihrem Hauptantrag zielt die Klägerin unmittelbar auf die Einrichtung, Unterhaltung und das Betreiben einer Flugverkehrskontrollstelle durch die Beklagte ab, weil sie - die Klägerin - meint, daß die ministerielle Anerkennung des Flugsicherungsbedürfnisses hier nicht vorauszusetzen sei; dazu macht sie geltend, daß § 9 Abs. 4 des 1953 in Kraft getretenen Gesetzes über die Bundesanstalt für Flugsicherung - BFSG - vom 23. März 1953 (BGBl. I 70) für ihren bereits 1936 genehmigten Flughafen nicht gelte. Daran ist richtig, daß § 9 Abs. 4 BFSG eine ausdrückliche Regelung nur für den Fall trifft, daß eine "künftige" - d.h. nach Inkrafttreten des BFSG - luftverkehrsrechtliche Genehmigung erteilt wird. Diese Voraussetzung ist hier - entgegen der Auffassung der Klägerin - dadurch erfüllt, daß ihr 1955 eine luftverkehrsrechtliche Genehmigung erteilt worden ist. Dem steht nicht entgegen, daß der Flughafen Braunschweig mit dieser Genehmigung nicht erstmals genehmigt, sondern daß nur die Wiederaufnahme des Flugbetriebs erlaubt worden ist. Auch die Genehmigung der Wiederaufnahme des Flugverkehrs ist eine "künftige Genehmigung" im Sinne des § 9 Abs. 4 BFSG. Denn der Zweck der gesetzlichen Regelung, anläßlich der behördlichen Überprüfung des zur Genehmigung gestellten Flugbetriebes wegen des engen sachlichen Zusammenhangs auch eine Entscheidung des Bundesministers für Verkehr über das Flugsicherungsbedürfnis vorzusehen, gebietet es, dies auch bei Betriebsänderungen oder bei der Wiedereröffnung eines Flughafens durchzuführen.

Im vorliegenden Fall war nach dem Verbot des Betriebes des Flugplatzes B. nach dem Ende des zweiten Weltkrieges durch Gesetz Nr. 24 der Allierten hohen Kommission (Abl. Nr. 18 vom 8. Mai 1950, S. 251) in Verbindung mit der dazu erlassenen Durchführungsverordnung Nr. 9 (Abl. Nr. 63 vom 29. August 1951, S. 1091) und der Umgestaltung des Rollfeldes vor der Wiederaufnahme des Flugverkehrs gemäß § 7 Abs. 1 des Luftverkehrsgesetzes in der Fassung vom 21. August 1936, RGBl. I S. 653 mit späteren Änderungen, in Verbindung mit § 32 Abs. 2 der Verordnung über Luftverkehr vom 21. August 1936, RGBl. I S. 659 <664> ebenfalls mit späteren Änderungen, beide gemäß Art. 123 Abs. 1, 124 GG i.V.m. Art. 73 Nr. 6 GG als Bundesrecht übergeleitet, eine neue Betriebsgenehmigung erforderlich, die der Klägerin 1955 - also nach Inkrafttreten des Gesetzes über die Bundesanstalt für Flugsicherung - erteilt worden ist. Das Bedürfnis für das Vorhandensein einer Flugsicherung (§ 9 Abs. 4 BFSG) ist dabei jedoch nicht anerkannt worden. Daraus folgt, daß die Klage mit dem unmittelbar auf Einrichtung, Unterhaltung und Betrieb einer Flugverkehrskontrollstelle gerichteten Hauptantrag nicht begründet ist, und das Berufungsgericht die Berufung insofern zu Recht zurückgewiesen hat.

Auch der auf Aufhebung des Bescheides des Bundesministers für Verkehr vom 13. April 1981 und den Erlaß eines Bescheidungsurteils gerichtete Hilfsantrag ist nicht begründet. Klarzustellen ist, daß es hierbei nicht um die konkret-gegenständliche Errichtung und Unterhaltung einer (ortsfesten) Anlage für den Flugsicherungsdienst geht; dies ist gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 1 BFSG Aufgabe der Klägerin. Nach ihrer Erklärung in der mündlichen Verhandlung geht es der Klägerin darum, nicht gemäß § 9 Abs. 4 BFSG alle Kosten der Flugsicherung tragen zu müssen, sondern nur diejenigen, die ihr gemäß der gesetzlichen Kostenverteilung nach § 9 Abs. 3 BFSG obliegen. Zu diesem Ziel führt im allgemeinen die Anerkennung des Bedürfnisses für das Vorhandensein einer Flugsicherung durch den Bundesminister für Verkehr anläßlich einer luftverkehrsrechtlichen Genehmigung (vgl. § 9 Abs. 4 BFSG, § 9 Abs. 1 Satz 2 LuftVG). Der Anerkennung eines solchen Bedürfnisses würde die organisationsrechtliche Entscheidung des Beklagten folgen müssen, eine Flugverkehrskontrollstelle auf dem Flughafengelände einzurichten. Mit der behördlichen Entscheidung im Jahre 1955 ist nicht abschließend und für alle Zeiten darüber befunden worden, ob von der Beklagten am Flughafen B. eine Flugsicherung in der begehrten Weise einzurichten ist. Die gesetzliche Regelung in § 9 Abs. 4 BFSG und § 9 Abs. 1 Satz 2 LuftVG besagt nur, daß von nun an anläßlich des Genehmigungsverfahrens über die Anerkennung eines Flugsicherungsbedürfnisses zu befinden ist und daß als Rechtsfolge der Nichtanerkennung den. Flughafenunternehmer alle Kosten der von ihm gleichwohl beantragten Flugsicherung treffen. Dadurch ist jedoch keineswegs ausgeschlossen, daß der Bundesminister für Verkehr unabhängig von einem Genehmigungsverfahren aus gegebenem Anlaß über die Anerkennung eines Flugsicherungsbedürfnisses und die Einrichtung einer Flugsicherungsstelle mit der Kostenfolge aus § 9 Abs. 3 BFSG entscheidet. Die dafür geltenden Maßstäbe und sachlichen Voraussetzungen einer positiven Entscheidung unterscheiden sich nicht wesentlich von denen, die bei der in § 9 Abs. 4 BFSG ins Auge gefaßten Standardsituation maßgeblich sind. Hier wie dort ist ausschlaggebend das "Bedürfnis" für das Vorhandensein einer Flugsicherung.

Die Weigerung des Beklagten, ein solches Bedürfnis im vorliegenden Fall anzuerkennen, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Es ist zwar in erster Linie Sache des Bundesministers für Verkehr, das Bedürfnis richtig - d.h., mit Hilfe von Kriterien, welche die Entscheidung sachlich rechtfertigen -, einzuschätzen.

Diese Entscheidung ergeht allerdings nicht im rechtsfreien Raum. Sie ist insbesondere dann rechtsfehlerhaft, wenn sie von sachfremden Erwägungen getragen oder aus anderen Gründen willkürlich ist. Soweit in den Entscheidungsprozeß (verkehrs-)planerische Elemente einfließen, kann ein rechtserheblicher Mangel auch darin liegen, daß der Beklagte abwägungserhebliche Belange nicht oder nicht hinreichend berücksichtigt hat. Ist nach den Umständen des Einzelfalles die Anerkennung eines solchen Bedürfnisses die einzig richtige Entscheidung, wäre die Beklagte nach dem Grundsatz der Ermessensreduzierung auf Null hierzu zu verpflichten.

Im vorliegenden Fall leidet die Entscheidung der Beklagten nicht etwa schon deshalb an einem rechtserheblichen Mangel, weil er nicht auf Sicherheitsbelange des Luftverkehrs am Flughafen B., sondern maßgeblich auf verkehrsplanerische Erwägungen abgestellt hat. Denn Sicherheitserwägungen sind hier deshalb nicht von Bedeutung, weil - wie auch das Berufungsgericht festgestellt hat - letztlich nicht um die Einrichtung der Flugverkehrskontrollstelle, sondern darum gestritten wird, wie die Kosten dafür zu verteilen sind. Daß die Flugsicherung trotz der gesetzlich geregelten Mitwirkung der Flughafenunternehmer vornehmlich Aufgabe des Bundes ist, besagt nicht, daß er eine Flugsicherungsstelle überall dort auf seine Kosten einrichten muß, wo sie begehrt wird und aus Sicherheitsgründen erforderlich wäre. Die Sicherheitsbelange sind nämlich auch dann hinreichend gewährleistet, wenn auf Antrag des Flughafenunternehmers - freilich auf dessen Kosten - eine Flugsicherungsstelle eingerichtet, unterhalten und betrieben wird (§ 9 Abs. 4 BFSG). Aus diesem Grunde besteht kein Zweifel, daß die Beklagte auch mit Rücksicht auf ihre finanziellen Mittel Schwerpunkte für den Luftverkehr und die dazu erforderliche Ausstattung der Flughäfen setzen darf. Flughäfen, die davon jedenfalls nicht willkürlich ausgenommen worden sind, müssen den Flugverkehr nach Art und Umfang so begrenzen, daß er auch ohne besondere Flugsicherungsstelle ungefährdet ist, oder auf insgesamt eigene Kosten die Flugsicherung einrichten. Der Flughafenunternehmer kann jedoch nicht durch die erweiterte Zulassung von Start- und Landevorgängen die Beklagte gleichsam dazu zwingen, mit Bundesmitteln (vgl. § 9 Abs. 3 BFSG) eine Flugsicherungsstelle einzurichten. Ob - unabhängig von der gegenwärtigen Rechtslage - Aufwendungen überhaupt durch Gebührenerhebungen auf Dritte abwälzbar sind, spielt dabei keine entscheidende Rolle.

Die rechtlich generell tragfähigen verkehrsplanerischen Gründe der Beklagten sind im vorliegenden Fall revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden. Daß die Beklagte den von der Flugsicherung zu erfassenden - zumeist überregionalen - Luftverkehr auf den nahe gelegenen Flughafen H. konzentrieren will, ist weder sachfremd noch gar willkürlich. Ob auch die vom Berufungsgericht angeführten Bundesverkehrswegepläne 1980 und 1985 diese Entscheidung bekräftigen, kann danach offenbleiben. Es ist ferner rechtlich nicht zu beanstanden, daß die Beklagte auf den schon 1953 mit einer Flugsicherung ausgestatteten Flughäfen ohne weiteres auch künftig mit Bundesmitteln Flugsicherung betreibt, bei anderen Flughäfen dagegen aus verkehrsplanerischen Erwägungen darauf verzichtet; denn es ist der Beklagten unbenommen, von dem Bestand der 1953 vorhandenen und mit einer Flugsicherungsstelle ausgestatteten Flughäfen auszugehen und die Frage der Erweiterung solcher Einrichtungen von verkehrsplanerischen Zielsetzungen abhängig zu machen.

Daraus folgt auch, daß ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 19 Abs. 3 GG nicht vorliegt, selbst wenn die Klägerin als juristische Person, hinter der Körperschaften des öffentlichen Rechts stehen, sich einschränkungslos hierauf berufen könnte (vgl. BVerfGE 75, 192 [BVerfG 14.04.1987 - 1 BvR 775/84] <195 ff.>[BVerfG 14.04.1987 - 1 BvR 775/84];  45, 63 <80>[BVerfG 25.05.1977 - 2 BvE 1/74]und 21, 362 <368>).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.