Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 07.06.1989, Az.: BVerwG 5 C 3.86

I.

Der 1951 geborene Kläger war, nachdem er im April 1982 eine Ausbildung zum Lehrer abgeschlossen hatte, arbeitslos. Er bezog zunächst Arbeitslosenhilfe; mit ihr bestritt er den Lebensunterhalt für sich und seine Familienangehörigen. Vom 22. September 1982 an unterzog er sich einer vom Arbeitsamt geförderten, auf ein Jahr angelegten Umschulungsmaßnahme zum EDV-Organisator. Infolgedessen wurde die Leistung von Arbeitslosenhilfe eingestellt. Unterhaltsgeld erhielt der Kläger jedoch nicht, da er nicht alle Voraussetzungen für dessen Gewährung erfüllte. Daher beantragte er bei dem Sozialamt der Beklagten am 23. September 1982, Hilfe zum Lebensunterhalt zu gewähren. Die Beklagte lehnte das mit der Begründung ab, der Kläger habe nach § 26 Satz 1 BSHG keinen Anspruch auf diese Hilfe, weil er eine Ausbildung im Rahmen des Arbeitsförderungsgesetzes erhalte, die dem Grunde nach förderungsfähig sei; auch liege ein besonderer Härtefall nicht vor.

Auf die schließlich erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht die Beklagte verpflichtet, dem Kläger für die Zeit seiner am 22. September 1982 begonnenen Umschulung, längstens aber bis zum Erlaß des Widerspruchsbescheides (16. Dezember 1983), Hilfe zum Lebensunterhalt als Zuschuß zu gewähren. Es hat ausführt: § 26 Satz 1 BSHG stehe dem Anspruch des Klägers nicht entgegen, weil die berufliche Bildungsmaßnahme des Klägers von dem Regelungsgehalt dieser Vorschrift nicht erfaßt werde. Im Arbeitsförderungsgesetz werde innerhalb der Förderung der beruflichen Bildung nach beruflicher Ausbildung, Fortbildung und Umschulung unterschieden. Nur die erstere werde durch den Ausschlußtatbestand des § 26 Satz 1 BSHG erfaßt. Vom Anspruch auf die Hilfe zum Lebensunterhalt sei der Kläger auch nicht nach § 25 BSHG ausgeschlossen. Mit Rücksicht auf die Teilnahme an der Umschulungsmaßnahme sei es ihm nicht zuzumuten gewesen, eine anderweite Arbeit aufzunehmen. Schließlich stehe der Grundsatz des Nachrangs der Sozialhilfe dem Bezug der Hilfe zum Lebensunterhalt nicht entgegen, etwa mit der Begründung, daß der Kläger weiterhin Arbeitslosenhilfe bezöge, hätte er die Umschulungsmaßnahme nicht begonnen; denn dem Kläger sei es darum gegangen, sich mittels der Umschulung selbst zu helfen und für die weitere Zukunft von der Sozialhilfe unabhängig zu werden. Das entspreche dem in § 1 Abs. 2 Satz 2 BSHG ausgedrückten Leitgedanken des Sozialhilferechts.

Mit der unter Übergehung der Berufungsinstanz eingelegten Revision erstrebt die Beklagte weiterhin die Abweisung der Klage. Sie tritt vor allem der Auffassung des Verwaltungsgerichts zur Auslegung des in § 26 Satz 1 BSHG verwendeten Begriffs "Ausbildung" entgegen. Sie meint, daß hierzu auch die berufliche Umschulung gehöre; das ergebe nicht nur der Wortsinn, sondern auch der Sinn und Zweck der Ausschlußvorschrift, namentlich bei einem Vergleich mit der Ausbildung nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz. Hilfe zum Lebensunterhalt könne dem Kläger - so führt die Beklagte weiter aus - auch nicht nach § 26 Satz 2 BSHG gewährt werden, weil kein besonderer Härtefall vorliege; es handele sich um einen Fall zunehmender Akademikerarbeitslosigkeit, die besonders Lehrer betreffe. Abhilfe in diesen Fällen habe der Gesetzgeber zu schaffen.

Der Kläger tritt der Revision entgegen. Er macht sich die Auffassung des Verwaltungsgerichts zu eigen. Er betont, daß mit "Ausbildung" eine meist in jugendlichem Alter zu durchlaufende Erstausbildung gemeint sei. Er weist auf die nachträglich unternommenen, aber gescheiterten Bemühungen hin, in § 26 Satz 1 BSHG die Maßnahmen der Fortbildung und Umschulung besonders aufzuführen.

Der sich am Verfahren beteiligende Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht tritt der Ansicht des Verwaltungsgerichts bei; denn die gebotene enge Auslegung des § 26 BSHG als einer leistungsausschließenden Regelung lasse es mit Rücksicht auf die Eigenheiten des Arbeitsförderungsgesetzes nicht zu, eine Umschulung als Ausbildung zu begreifen. Die Befürchtungen der Beklagten, daß die Träger der Sozialhilfe selbst sinnlose Umschulungsmaßnahmen finanzieren müßten, brauchten nicht einzutreten, weil die Verpflichtung zur Prüfung, ob der Hilfesuchende gehalten sei, seine Hilfebedürftigkeit durch eigene Arbeit zu beheben, unverändert bestehe.

II.

Die nach § 134 Abs. 1 VwGO zulässige Revision ist unbegründet, so daß sie zurückzuweisen ist (§ 144 Abs. 2 VwGO). Das Urteil des Verwaltungsgerichts verletzt nicht Bundesrecht. Das Verwaltungsgericht hat insbesondere § 26 Satz 1 BSHG, neu eingefügt durch Artikel 21 Nr. 8 des Zweiten Gesetzes zur Verbesserung der Haushaltsstruktur (2. Haushaltsstrukturgesetz - 2. HStruktG) vom 22. Dezember 1981 (BGBl. I S. 1523 <1533>), zutreffend ausgelegt.

Nach den tatsächlichen, das Bundesverwaltungsgericht bindenden Feststellungen im angefochtenen Urteil (vgl. § 137 Abs. 2 und § 134 Abs. 3 Satz 1 VwGO) ist bei der Entscheidung über die Revision davon auszugehen, daß der Kläger während der Zeit der Teilnahme an der Umschulungsmaßnahme seinen notwendigen Lebensunterhalt weder aus Einkommen noch aus Vermögen bestreiten konnte (vgl. § 11 Abs. 1 Satz 1 BSHG). Von dem sich hieraus ergebenden Anspruch auf die Hilfe zum Lebensunterhalt war der Kläger weder aus Gründen des Nachrangs der Sozialhilfe (s. § 2 Abs. 1 BSHG) - nachfolgend 1. - noch nach § 25 Abs. 1 BSHG - nachfolgend 2. - noch nach § 26 Satz 1 BSHG - nachfolgend 3. - ausgeschlossen.

1.

Beizupflichten ist dem Verwaltungsgericht zunächst darin, daß die Beklagte den Kläger nicht auf die Selbsthilfe in Gestalt des Einsatzes der Arbeitskraft zur Beschaffung des Lebensunterhalts (s. § 18 Abs. 1 BSHG) verweisen durfte. Durch die Teilnahme an der Maßnahme der Umschulung hatte der Kläger seine Arbeitskraft eingesetzt. Da er hierdurch Einkommen nicht erzielt hatte, kann nur gefragt werden, ob er sie "falsch" eingesetzt hatte mit der Folge, daß dies ihm sozialhilferechtlich zum Nachteil gereichen mußte. Das war nicht der Fall; denn dem Kläger stand ein "sonstiger wichtiger Grund" (s. § 18 Abs. 3 Satz 1 BSHG) zur Seite, seine Arbeitskraft so - wie geschehen - einzusetzen. Aus der damaligen Sicht - auf sie kommt es an - sprachen alle Umstände dafür, an der vom Arbeitsamt durchgeführten - also sinnvollen - Maßnahme der Umschulung teilzunehmen. Der Kläger hatte über längere Zeit hinweg keine Anstellung in dem Beruf erhalten, zu dem er sich ausgebildet hatte. Das beruhte auf der allgemein bekannten Arbeitslosigkeit einer Vielzahl von Lehrern. Er selbst trachtete daher danach, künftig eine andere berufliche Tätigkeit ausüben zu können, die ihm ein Einkommen ermöglichen würde, mit dem er den Lebensunterhalt für sich (und seine Familienangehörigen) bestreiten konnte. Er handelte also so, wie es nach § 1 Abs. 2 Satz 2 BSHG von einem Hilfesuchenden gerade erwartet wird. Dazu läßt sich mit dem Verwaltungsgericht ergänzend auf § 25 Abs. 2 Nr. 3 BSHG hinweisen. In einem Umkehrschluß läßt sich argumentieren: Gerade die Teilnahme an einer Maßnahme zur beruflichen Ausbildung, Fortbildung oder Umschulung sichert den Anspruch auf die uneingeschränkte Hilfe zum Lebensunterhalt.

Eine andere Beurteilung ist nicht aus dem Grunde geboten, daß der Kläger für die Zeit der Teilnahme an der Maßnahme der Umschulung das in einem solchen Fall regelmäßig zu gewährende Unterhaltsgeld deshalb nicht erhalten konnte, weil er - wie nicht umstritten ist - die hierfür in § 46 Abs. 1 des Arbeitsförderungsgesetzes (AFG) bestimmten besonderen Voraussetzungen nicht erfüllte. Dadurch wurde das "Gebot" zur Selbsthilfe nicht berührt.

Aus alledem folgt zugleich, daß die Leistung des Trägers einer anderen Sozialleistung (hier: Arbeitslosenhilfe), die gegenüber der Hilfe zum Lebensunterhalt vorrangig gewesen wäre, nicht in Betracht zu ziehen ist. Die Arbeitslosenhilfe wurde dem Kläger gerade deshalb nicht gewährt, weil er an der Maßnahme zur Umschulung teilnahm, infolgedessen der Arbeitsvermittlung nicht mehr zur Verfügung stand und damit eine der Voraussetzungen für den Bezug von Arbeitslosenhilfe nicht mehr erfüllte (s. § 134 Abs. 1 Nr. 1 AFG).

2.

Daß der Kläger nach § 25 Abs. 1 BSHG vom Rechtsanspruch auf die Hilfe zum Lebensunterhalt hätte ausgeschlossen sein können, hat die Beklagte - zu Recht - selbst zu keiner Zeit erwogen.

3.

Auch darin ist der Ansicht des Verwaltungsgerichts zu folgen, daß der Kläger nicht nach § 26 Satz 1 BSHG vom Anspruch auf die Hilfe zum Lebensunterhalt ausgeschlossen war. Mit Rücksicht auf den dem Rechtsstreit zugrundeliegenden Sachverhalt einerseits und einschränkender Rechtsprechung von Oberverwaltungsgerichten zur Auslegung dieser Vorschrift andererseits (s. den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein vom 1. August 1983 - 4 B 127/83 - <FEVS 33, 152> und den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen vom 11. April 1985 - 8 B 2460/84 - <FEVS 35, 34>) ist die Entscheidung allerdings nur für eine Fallgestaltung erforderlich, bei der es um eine "echte" Umschulung geht, nicht aber für eine solche, bei der diese Umschulung möglicherweise den Charakter einer ersten Berufsausbildung hat. Eine solche besaß der Kläger in der Gestalt der Ausbildung zum Lehrer, als er begann, sich umschulen zu lassen.

Entgegen der Ansicht der Beklagten läßt sich aus der Verwendung des Wortes "Ausbildung" und dessen Inhalt (Sinn) im allgemeinen Sprachgebrauch nicht herleiten, auch eine Umschulung, wie sie hier in Frage steht, werde durch § 26 Satz 1 BSHG erfaßt; denn der Ausschluß vom Anspruch auf die Hilfe zum Lebensunterhalt soll nur für eine Ausbildung gelten, die entweder im Rahmen des Bundesausbildungsförderungsgesetzes oder im Rahmen des Arbeitsförderungsgesetzes dem Grunde nach förderungsfähig ist. Daher muß der Begriff "Ausbildung" aus der Sicht des einen oder des anderen Gesetzes interpretiert werden, wie es das Verwaltungsgericht auch getan hat.

Im Arbeitsförderungsgesetz werden aber berufliche Ausbildung (§§ 40 f.), berufliche Fortbildung (§§ 41 ff.) und berufliche Umschulung (§§ 47 f.) unterschieden und unter dem Oberbegriff "berufliche Bildung" zusammengefaßt. Daß es sich hierbei nicht um Stufen einer Ausbildung oder um eine mehrphasige Ausbildung, sondern um deutlich voneinander abgegrenzte Maßnahmen beruflicher Bildung handelt, die sich konzeptionell, begrifflich und inhaltlich unterscheiden, macht das eine ständige Rechtsprechung bestätigende Urteil des Bundessozialgerichts vom 27. Januar 1977 - 7/12/7 RAr 42/74 - (SozR 4100 § 40 AFG Nr. 12 = FEVS 26, 82) deutlich.

Eine Gliederung der Berufsbildung in Berufsausbildung, berufliche Fortbildung und berufliche Umschulung findet sich auch im Berufsbildungsgesetz vom 14. August 1969 (BGBl. I S. 1112). In dessen § 1 Abs. 2 bis 4 werden die Inhalte der drei Sparten der Berufsbildung beschrieben; die berufliche Umschulung soll zu einer anderen beruflichen Tätigkeit befähigen. Diese Unterscheidung war (und ist) schließlich dem Bundessozialhilfegesetz selbst nicht fremd; denn schon nach § 25 Abs. 2 BSHG in seiner ursprünglichen Fassung vom 30. Juni 1961 (BGBl. I S. 815) berechtigte die Weigerung des Hilfeempfängers, an einer Maßnahme zur beruflichen Ausbildung, Fortbildung oder Umschulung teilzunehmen, ohne für dieses Verhalten einen wichtigen Grund zu haben, den Träger der Sozialhilfe, die Hilfe zum Lebensunterhalt auf das zum Lebensunterhalt Unerläßliche einzuschränken. Hieran hat sich bis in die Gegenwart nichts geändert (s. § 25 Abs. 2 Nr. 3 BSHG). Ferner wurden und werden in § 40 Abs. 1 Nr. 4 und 5 BSHG als Maßnahme der Eingliederungshilfe die Ausbildung für einen angemessenen Beruf, die Fortbildung in einem früheren oder in einem diesem verwandten Beruf und die Umschulung für einen angemessenen Beruf oder eine sonstige angemessene Tätigkeit bezeichnet.

All das galt also bereits, als erstmals im Jahre 1975 durch Artikel 22 Nr. 1 Buchstabe b des Gesetzes zur Verbesserung der Haushaltsstruktur vom 18. Dezember 1975 (BGBl. I S. 3091 <3104>) dem bis zum 31. Dezember 1981 geltenden § 31 BSHG der Absatz 4 des Inhalts angefügt wurde, daß Ausbildungshilfe u.a. dann nicht gewährt wird, wenn die Ausbildung im Rahmen des Arbeitsförderungsgesetzes dem Grunde nach förderungsfähig ist, und als mit Wirkung vom 1. Januar 1982 durch Artikel 21 Nrn. 8 und 10 2. HStruktG einerseits die §§ 31 ff. BSHG aufgehoben wurden und andererseits - gleichsam den aufgehobenen § 31 Abs. 4 BSHG ersetzend (s. dazu das Urteil des Senats vom 17. Januar 1985 - BVerwGE 71, 12 <16 f.>[BVerwG 17.01.1985 - 5 C 29/84]) - dem Bundessozialhilfegesetz der § 26 (neu) eingefügt wurde; beides mit dem Ziel, die Sozialhilfe (ursprünglich in der Gestalt der Ausbildungshilfe, später in der Gestalt der Hilfe zum Lebensunterhalt) von Kosten zu befreien, die mit der Finanzierung von Ausbildungen verbunden sind. Angesichts dessen hätte es einer ausdrücklichen und eindeutigen gesetzlichen Verlautbarung bedurft, nach der auch Personen, die sich im Rahmen des Arbeitsförderungsgesetzes einer dem Grunde nach förderungsfähigen Umschulung unterziehen, im Regelfall von der Leistung von Hilfe zum Lebensunterhalt ausgeschlossen sein sollen.

Der in dieser Richtung - allerdings unter der Bezeichnung "Klarstellung" - unternommene Versuch der Bundesregierung (s. BT-Drucks. 10/335, S. 36), nämlich § 26 Satz 1 BSHG dahin zu fassen, daß die Wörter "Auszubildende, deren Ausbildung" durch die Wörter "Personen, deren Ausbildung, Fortbildung oder Umschulung" ersetzt werden, ist jedoch gescheitert (s. BT-Drucks. 10/690, S. 85 und 10/691, S. 33). Dabei hat sich der Ausschuß für Jugend, Familie und Gesundheit für die Beibehaltung der bisherigen Fassung des Gesetzes ausgesprochen, um Personen, die an Fortbildungs- oder Umschulungsmaßnahmen teilnehmen, Hilfe zum Lebensunterhalt dann gewähren zu können, wenn die Leistungen nach dem Arbeitsförderungsgesetz im Einzelfall den notwendigen Lebensunterhalt nicht oder nicht in ausreichendem Maße decken.

Läßt sich hiernach schon vom Wortlaut des § 26 Satz 1 BSHG her "Ausbildung im Rahmen des Arbeitsförderungsgesetzes" nicht im Sinne der Auffassung der Beklagten auslegen, so darüber hinaus auch nicht vom Sinn und Zweck dieser Vorschrift her, insbesondere nicht aus Gründen der Gleichbehandlung von Auszubildenden, deren Ausbildung im Rahmen des Bundesausbildungsförderungsgesetzes (BAföG) dem Grunde nach förderungsfähig ist, und von Auszubildenden, deren Ausbildung im Rahmen des Arbeitsförderungsgesetzes dem Grunde nach förderungsfähig ist. Entgegen der von Schellhorn (in Schellhorn/Jirasek/Seipp, Kommentar zum Bundessozialhilfegesetz, 13. Auflage 1988, § 26 Rdnrn. 14 ff.) vertretenen Auffassung, auf die sich die Beklagte beruft, lassen sich die "weitere Ausbildung" im Sinne des § 7 Abs. 2 BAföG und die Umschulung nach § 47 AFG nicht ohne weiteres miteinander vergleichen und gleichsetzen, wie auch im Gutachten des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge vom 9. Juli 1987 (NDV 1987, 332) zu Recht ausgeführt wird.

Siehe ferner aus der Rechtsprechung (außer den schon genannten Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein und des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen) den Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 18. Mai 1983 - 6 S 775/83 - (FEVS 33, 74), den Beschluß des Oberverwaltungsgerichts Berlin vom 22. Juni 1984 - 6 S 83/84 - (FEVS 35, 60) und den Beschluß des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 27. September 1984 - 9 TG 2292/84 -, mit dem dieses Gericht seine im Beschluß vom 23. März 1983 - IX TG 141/82 - (FEVS 32, 454) vertretene gegenteilige Auffassung aufgegeben hat; und aus dem Schrifttum: Giese (in Gottschick/Giese, Bundessozialhilfegesetz, Kommentar, 9. Auflage 1985, § 26 Rdnr. 4.2); Kasten/Rapsch, ZfS 1986, 73 ff. [AG Hanau 06.12.1985 - 33 C 1259/85]; Knorr, DöV 1983, 16 <18>; Krahmer, ZfSH/SGB 1984, 61 <63>; Mergler in Mergler/Zink, Bundessozialhilfegesetz, Loseblatt-Kommentar, Stand Juli 1988, § 26 Rdnr. 10 a; Oestreicher/Schelter/Kunz, Bundessozialhilfegesetz, Loseblatt-Kommentar, Stand 15. Dezember 1988, § 26 Rdnrn. 5 und 6; Schulte/Trenk-Hinterberger, Bundessozialhilfegesetz, 2. Auflage 1988, § 26 Erläuterung 4.

"Weitere Ausbildung" im Sinne des § 7 Abs. 2 BAföG und Umschulung unterscheiden sich ihrem Wesen nach. Anliegen jeder Ausbildungsförderung ist die Förderung einer der Neigung, Eignung und Leistung entsprechenden Ausbildung (§ 1 BAföG). Die Förderung hängt also nicht davon ab, ob der Auszubildende, selbst wenn er die Ausbildung mit Erfolg beendet und damit die Qualifikation für eine Berufsausübung erlangt, entsprechend nutzen will und kann. Die berufliche Bildung - und das gilt in besonderem Maße für die Umschulung, deren Zweck darin besteht, den Übergängen eine andere berufliche Tätigkeit zu ermöglichen (s. § 47 Abs. 1 AFG) - ist dagegen mit dem Blick auf die in § 2 AFG umschriebenen Ziele aller Maßnahmen nach diesem Gesetz an den Erfordernissen des Arbeitsmarktes orientiert, wie sich aus § 36 Nr. 3 AFG ergibt. Von demjenigen, der die Förderung in Anspruch nimmt, wird von vornherein erwartet, daß er beabsichtigt, eine die Beitragspflicht begründende Beschäftigung im Geltungsbereich des Gesetzes aufzunehmen oder fortzusetzen (Nummer 1 des § 36 AFG). Vor diesem Hintergrund erhält der das Sozialhilferecht prägende, in § 1 Abs. 2 Satz 2 BSHG ausgedrückte Grundsatz, daß die Sozialhilfe Hilfe zur Selbsthilfe ist, für das Verständnis des § 26 Satz 1 BSHG seine besondere Bedeutung.

Die von der Beklagten in anderem Zusammenhang geäußerte Befürchtung hinsichtlich nicht zu begrenzender Auswirkungen finanzieller Art zu Lasten der Träger der Sozialhilfe bei einer Förderung von Umschulungsmaßnahmen mittels Hilfe zum Lebensunterhalt erscheint unbegründet. Da es nur um die Gewährung von Hilfe zum Lebensunterhalt während der Teilnahme an einer von der Arbeitsverwaltung geförderten Maßnahme einer (hier nur in Betracht zu ziehenden) "echten" Umschulung gehen kann, schließt dies die Inanspruchnahme öffentlicher Mittel für eine sinnlose Umschulung aus. Eine sinnvolle Umschulung entspricht dagegen dem Grundsatz des § 1 Abs. 2 Satz 2 BSHG; sie kann gerade für die Zukunft zu einer Entlastung der Sozialhilfe führen.

Nach alledem kommt es darauf, ob in der Person des Klägers ein besonderer Härtefall vorgelegen hatte, aufgrund dessen nach dem Satz 2 des § 26 BSHG die Hilfe zum Lebensunterhalt mindestens hätte gewährt werden können, nicht an.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Gerichtskostenfreiheit auf § 188 Satz 2 VwGO.