Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 10.08.1978, Az.: BVerwG 2 C 20.75

I.

Im Rahmen einer in den Jahren 1966/67 durch die Beklagte bei insgesamt 10 000 Dienstposten der Besoldungsordnung A durchgeführten analytischen Dienstpostenbewertung wurde auch der Dienstposten des Klägers - dieser war damals noch Technischer Oberinspektor (Besoldungsgruppe A 10) - bewertet, und zwar zunächst mit 35 und nach Widerspruch des Klägers mit 37 Punkten. Nach der vom Senat der Beklagten im Anschluß an die Bewertung verfügten "Umsetzung der Ergebnisse der Dienstpostenbewertung in den Stellenplan" waren Dienstposten mit 26 bis 39 Punkten den Besoldungsgruppen A 8 a, A 9/A 10 zuzuordnen.

Den gegen diese Bewertung eingelegten erneuten Widerspruch des Klägers wies die Beklagte als unzulässig mit der Begründung zurück, daß weder die Bewertung des Dienstposten noch die Mitteilung hiervon an den Kläger einen Verwaltungsakt darstelle und der Kläger durch die Bewertung auch nicht in seinen Rechten verletzt sei.

Der Kläger hat daraufhin mit dem Ziel einer Anhebung der Bewertung seines Dienstpostens auf mindestens 40 Punkte Klage erhoben. Nachdem die Beklagte dem Kläger in der mündlichen Verhandlung erster Instanz am 18. September 1970 mitgeteilt hatte, daß sein Dienstposten nunmehr mit 41 Punkten bewertet werde und der Kläger in der Folgezeit zum Technischen Amtmann befördert worden war, hat er nach Durchführung eines erneuten und durch Widerspruchsbescheid vom 21. November 1972 abgeschlossenen Widerspruchsverfahrens mit Zustimmung der Beklagten seinen Klageantrag geändert und nunmehr beantragt,

Das Verwaltungsgericht Hamburg hat die Klage durch das dem Kläger am 9. Juli 1973 zugestellte Urteil abgewiesen mit der Begründung, daß der Kläger durch die Dienstpostenbewertung nicht in seinen Rechten verletzt sei und daher dahingestellt bleiben könne, ob die Bewertung richtliniengemäß erfolgt sei.

Die Berufung des Klägers, in welcher er seinen Antrag dahin geändert hat, daß er statt einer "Verpflichtung" der Beklagten deren "Verurteilung" begehrt, hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht durch auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 5. Dezember 1974 ergangenes Urteil mit der Maßgabe zurückgewiesen daß die Klage auch mit dem neugefaßten Antrag abgewiesen wird. Das Berufungsurteil beruht im wesentlichen auf folgenden Erwägungen:

Die Leistungsklage sei zulässig. Diese sei aber unbegründet, da der Kläger auch im Falle einer nicht richtliniengemäß vorgenommenen Dienstpostenbewertung nicht in seinen Rechten beeinträchtigt werde.

Die Beklagte habe die Dienstpostenbewertung "objektiv" durchgeführt; nur der Dienstposten als solcher, nicht jedoch sein jeweiliger Inhaber sei beurteilt worden. Organisationsmaßnahmen dieser Art könnten nur in besonderen Fällen in Rechte eines einzelnen eingreifen, wenn nämlich Umstände vorlägen, die ihm ein "Recht" auf eine besondere Gestaltung der Verwaltung verliehen. Anderenfalls reiche der natürliche Einfluß, den jede Organisationsmaßnahme auf einen bestimmten Kreis von Betroffenen ausübe, nicht aus, um eine Rechtsbeeinträchtigung zu bejahen.

Auch eine mittelbare Rechtsbeeinträchtigung scheide im Falle des Klägers aus. Diese könne weder in einer Schädigung des Ansehens des Dienstposteninhabers liegen, da dieser gerade nicht beurteilt worden sei, noch darin, daß ein bestimmter Dienstposten gegenüber einem gleichwertigen ungünstiger, also gleichheitswidrig, bewertet werde. Die bloße Ungleichheit bedeute als solche noch keine Rechtsbeeinträchtigung, da dem Dienstposteninhaber kein Anspruch auf Gleichbehandlung zustehe. Auch eine mögliche Beeinträchtigung von Beförderungschancen begründe - jedenfalls für die in Hamburg durchgeführte Art der Dienstpostenbewertung - keinen Eingriff in die Rechtssphäre des Dienstposteninhabers, denn dessen Chance, bei einer Höherbewertung auf dem Dienstposten befördert zu werden, stelle nur eine rechtlich nicht faßbare Zukunftserwartung dar. Der Verwirklichung dieser Chance hätten bei der in Hamburg durchgeführten Dienstpostenbewertung Hindernisse erheblicher Art entgegengestanden. Die etwaige Höherbewertung des Dienstpostens habe als solche noch keine besoldungsrechtliche Anhebung bedeutet. Zwar hätte die vom Kläger erstrebte höhere Punktzahl zur Folge gehabt, daß der von ihm innegehabte Dienstposten nach dem vom Senat der Beklagten später herausgegebenen Raster im Stellenplan einer höheren Besoldungsgruppe zugeteilt worden wäre. Bei der Vielzahl der gegen die Dienstpostenbewertung erhobenen Einwendungen wäre der Raster aber möglicherweise ganz anders ausgefallen, wenn alle diese Einwendungen oder auch nur ein erheblicher Teil davon sich als begründet erwiesen hätten.

Selbst wenn man aber unterstelle, daß der Dienstposten des Klägers im Falle einer Höherbewertung in den Entwurf des Stellenplans mit einer höheren Besoldungsgruppe aufgenommen worden wäre, hätten sich daraus noch nicht ohne weiteres auch haushaltsrechtlich entsprechende Folgerungen ergeben. Der Senat der Beklagten habe nicht in allen Fällen, in denen die Bewertung der Dienstposten eine Höherstufung möglich gemacht hatte, entsprechende Anhebungen bei der Bürgerschaft beantragt. Insgesamt seien im ersten Durchgang nur 2 546 Anhebungen vorgeschlagen worden; nach Angabe der Beklagten habe man im ersten Durchgang in 175 Fällen von einem Antrag auf Höherstufung abgesehen. Der Kläger bestreite zwar diese Behauptung mit dem Hinweis, daß die Beklagte in einem anderen Rechtsstreit nur von 30 solchen Fällen gesprochen habe. Auch dann, wenn nur in 30 Fällen trotz Höherbewertung ein Antrag auf Anhebung unterblieben sein sollte, habe die Beklagte aber nicht "automatisch" in allen Fällen eine Stellenanhebung beantragt; übrigens sei die Bürgerschaft auch nicht an die Anträge des Senats gebunden gewesen, wenn sie ihnen auch in allen Fällen gefolgt sei.

Entscheidend falle letztlich ins Gewicht, daß selbst bei Zuerkennung einer höheren Planstelle als Folge der Höherbewertung des Dienstposten der Kläger keinesfalls einen Anspruch darauf erworben hätte, auf diesem Dienstposten befördert zu werden. Einem Beamten stehe weder ein Recht auf Beförderung noch ein "Recht am Amt" zu. Vielmehr hätte die Beklagte ihn auch umsetzen können, wie sie dies in Hamburg in ca. 600 Fällen bei Inhabern höher bewerteter Dienstposten getan habe.

Der Kläger hat mit der vom Berufungsgericht gegen dieses Urteil zugelassenen Revision zunächst beantragt,

In der mündlichen Verhandlung vor dem Senat hat der inzwischen zum Technischen Amtsrat beförderte Kläger den Revisionsantrag geändert und beantragt,

Die Revision rügt die Verletzung formellen und materiellen Rechts.

Die Beklagte beantragt Zurückweisung der Revision.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Verfahrens wird auf die Streitakten verwiesen.

II.

Die Revision kann keinen Erfolg haben.

Der Kläger hat den ursprünglich gestellten Klageantrag in einen Feststellungsantrag geändert, und zwar angesichts des Umstandes, daß er inzwischen - übrigens nach übereinstimmendem Parteivortrag auf einem anderen Dienstposten - zum Technischen Amtsrat befördert worden ist und damit einen Dienstposten erlangt hat, der nach den Verwaltungsvorschriften der Beklagten ("Umsetzung der Ergebnisse der neuen Dienstpostenbewertung in den Stellenplan" vom 7. März 1967 - Mitt.Vw. 1967 S. 89 -) dem von dem Kläger erstrebten Bereich, nämlich der Besoldungsgruppe A 12 zugeordnet ist. Damit hat der Kläger der veränderten Sachlage verfahrensrechtlich zutreffend Rechnung getragen (vgl. BVerwGE 41, 253 [259]).

Für den nunmehr gestellten Feststellungsantrag muß dem Kläger das allgemeine Rechtsschutzbedürfnis und auch das berechtigte Interesse an der baldigen Feststellung (§ 43 Abs. 1 VwGO) zuerkannt werden. Denn der Kläger macht geltend, daß die Beklagte es in Verletzung der ihr ihm gegenüber obliegenden Fürsorgepflicht unterlassen habe, den damals von ihm innegehabten Dienstposten richtliniengemäß zu bewerten, und daß er beabsichtige, gegenüber der Beklagten den Schaden geltend zu machen, der ihm dadurch angesichts der erst später erfolgten Beförderung zum Amtsrat entstanden sei (vgl. BVerwGE 41, 253 [259 f.]; ferner das Urteil des Senats vom 11. April 1972 - BVerwG 2 C 5.69 - [DokBer. A 72, 8706]).

Der Feststellungsantrag ist aber unbegründet, weil die Beklagte durch diese Bewertung nicht die ihr gegenüber dem Kläger obliegende Fürsorgepflicht verletzt hat, und zwar unabhängig davon, ob die von dem Kläger beanstandete Bewertung des damals von ihm innegehabten Dienstpostens mit weniger als 49, nämlich mit nur 41 Punkten, den Bewertungsrichtlinien entsprach oder nicht. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Der 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat zwar zu der in den Jahren 1965 und 1966 im Lande Hessen erfolgten Dienstpostenbewertungsaktion die Auffassung vertreten, daß eine nach den dort erlassenen Richtlinien gebotene Höherbewertung im räumlichen und zeitlichen Geltungsbereich dieser Richtlinien dem jeweiligen Inhaber des Dienstpostens grundsätzlich eine rechtlich nicht zu ignorierende und folglich auch vom Dienstherrn zu beachtende und zu sichernde Position vermittelte (vgl. insbesondere BVerwGE 36, 192 [213 ff.]). Dabei war entscheidend die Erwägung, daß die dortigen Richtlinien zwar ihrem Wesen nach unmittelbar allein auf die Bewertung der einzelnen Dienstposten gerichtet waren, also weder - gegebenenfalls - auf eine entsprechende Stellenhebung, noch um so weniger auf eine Beförderung des derzeitigen Stelleninhabers, daß aber gleichwohl diesem Stelleninhaber angesichts der - ihrerseits am allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) orientierten - Fürsorgepflicht des Dienstherrn ein Anspruch auf Korrektur einer richtlinienwidrig zu niedrigen Bewertung seines Dienstpostens nicht abgesprochen werden könne (a.a.O. S. 217). Diesen Anspruch hat der 6. Senat einmal aus den dort getroffenen tatrichterlichen Feststellungen abgeleitet, daß in Hessen sowohl eine nach den dortigen Richtlinien ermittelte Bewertung eines Dienstpostens mit der Punktzahl einer höheren Besoldungsgruppe in nahezu allen Fällen "zu einer entsprechenden Höherstufung des Dienstpostens führte" als auch in der weit überwiegenden Mehrzahl der Fälle "einer Planstellenhebung die Beförderung des Dienstposteninhabers folgte" (a.a.O. S. 213, 216), und zum anderen daraus, daß diese zwar nur faktische und rechtlich nicht zwangsläufige Konsequenz durch einen "ungewöhnlichen, vielleicht sogar an der Grenze der Verfassungskonformität liegenden Rechtsetzungsakt des hessischen Landesgesetzgebers untermauert" (a.a.O. S. 213) war. Denn der Gesetzgeber hatte die Landesregierung ermächtigt, mit Zustimmung des Haushaltsausschusses Planstellen selbst umzuwandeln, und von dieser Ermächtigung war - abgesehen vom Bereich des Justizressorts - dergestalt Gebrauch gemacht worden, daß die Landesregierung eine der höheren Bewertung entsprechende Planstellenumwandlung - und zwar fast ausnahmslos - auch vornahm.

Von einem solchen fast zwangsläufigen und durch die Zielsetzung des Gesetzgebers selbst gedeckten Zusammenhang von Bewertung, Stellenhebung und Beförderung, einer "Automatik", wie sie nach der seinerzeitigen eigenartigen Sondersituation in Hessen gegeben war und die, wie in dem Beschluß des 6. Senats vom 12. Dezember 1977 - BVerwG 6 B 27.77 - (ZBR 1978, 199) ausdrücklich betont wird, ausnahmsweise einen auf die Fürsorgepflicht gestützten Anspruch auf "richtige" Dienstpostenbewertung rechtfertigte, kann aber nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts für die hier in Rede stehende hamburgische Bewertungsaktion der Jahre 1966 und 1967 entgegen der Meinung der Revision nicht gesprochen werden. Dabei ist vor allem auch zu berücksichtigen, daß, wie ebenfalls in dem Beschluß vom 12. Dezember 1977 - BVerwG 6 B 27.77 - unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unzweideutig zum Ausdruck gebracht wird, die Fürsorgepflicht gegenüber den Beamten weder die Richtigkeit der Dienstpostenbewertung noch die Garantie der Beförderungschancen, sondern allenfalls einen Anspruch auf Realisierung bereits konkret gegebener schutzwürdiger Beförderungsanwartschaften umfaßt und daß demzufolge ein Anspruch auf eine "richtige" Bewertung des Dienstpostens ausnahmsweise nur in bezug auf eine konkrete rechtlich nicht zu ignorierende Beförderungschance besteht.

Es kann dahingestellt bleiben, ob der Senat der Beklagten in 175 oder in 30 Fällen einen Antrag auf Höherbewertung, der in insgesamt 2 546 Fällen gestellt war, nicht gestellt hat. Selbst wenn man zugunsten des Klägers davon ausgeht, daß nur in 30 Fällen eine nach den Bewertungsgrundsätzen erfolgte günstigere Bewertung nicht zu einem entsprechenden Antrag auf Höherbewertung geführt hat und selbst wenn man zunächst einmal davon absieht, daß in allen Fällen der Gesetzgeber eingeschaltet werden mußte, so hat sich die "Automatik" doch keinesfalls bis zu der letztlich entscheidenden Beförderung des jeweiligen Dienstposteninhabers fortgesetzt. Denn das Berufungsgericht hat ferner festgestellt, daß in rund 600 Fällen - das sind rund 22,5 v.H. aller Fälle, in denen es zu einer besoldungsrechtlich relevanten Höherstufung gekommen ist - der derzeitige Dienstposteninhaber gerade nicht befördert, sondern auf einen anderen Dienstposten umgesetzt worden ist.

Dem kann die Revision nicht entgegenhalten, diese Umsetzungen seien auf besondere Verhältnisse zurückzuführen, die auf die übrigen Beamten und insbesondere auch auf den Kläger nicht zugetroffen hätten. Selbst wenn dies zugunsten der Revision unterstellt wird, so ändert das nichts an der Folgerung, daß die gesamte Bewertungsaktion nach ihrer Grundkonzeption eine an den Stellen und nicht auch an deren "zufälligen" Inhabern orientierte Aktion, also rein "objektiv" konzipiert war und somit keinerlei rechtlich relevanten Bezug zu der Rechtsstellung des jeweiligen Dienstposteninhabers haben sollte und hatte. Die Frage, ob durch die Bewertungsaktion eine hinreichend verläßliche und daher rechtlich faßbare Chance für den einzelnen Dienstposteninhaber eröffnet war, läßt sich nur generell beantworten; es kommt daher auch nicht darauf an, ob gerade der Kläger bei entsprechend höherer Bewertung seines damaligen Dienstpostens nicht umgesetzt, sondern tatsächlich auch befördert worden wäre.

Schon deshalb muß eine entscheidungserhebliche Gleichstellung der hamburgischen mit der hessischen Bewertungsaktion - d.h. eine Gleichstellung im Hinblick auf das Bestehen eines Anspruchs auf richtliniengemäße ("richtige") Bewertung - scheitern. Hinzu kommt, daß es in Hamburg an der Zielsetzung fehlt, die in Hessen dadurch entscheidend geprägt war, daß der Landesgesetzgeber die Landesregierung ermächtigt hatte, mit Zustimmung des Haushaltsausschusses die Planstellen entsprechend der jeweils erfolgten Höherbewertung selbst umzuwandeln. Auf die verfassungsrechtlichen Bedenken, denen eine solche Ermächtigung zumal angesichts des ureigensten und ältesten Rechts des Parlaments, nämlich des Budgetrechts, begegnen kann, braucht hier nicht eingegangen zu werden. Denn nach den Feststellungen im angefochtenen Urteil war der hamburgische Senat zu einer Planstellenumwandlung gerade nicht ermächtigt; es bedurfte in allen Fällen zur Ausbringung der höheren Planstelle der Zustimmung der Bürgerschaft. Hatte sich der hierzu berufene Gesetzgeber aber generell die Bewilligung der höheren Planstellen vorbehalten, so fehlt es nicht nur, wie dargelegt, an dem gebotenen Zusammenhang zwischen Stellenhebung und Beförderung des Stelleninhabers, sondern auch bereits an einem mit der hessischen Situation vergleichbaren Zusammenhang zwischen Bewertung und (gegebenenfalls) Stellenhebung. Daher kann auch deshalb von einer mit den hessischen Gegebenheiten vergleichbaren Situation und damit von einer rechtlich faßbaren, weil hinreichend verläßlichen Chance für den einzelnen Dienstposteninhaber, im Zuge der Bewertungsaktion letztlich gegebenenfalls auch befördert zu werden, in Hamburg nicht gesprochen werden.

Auch der Hinweis der Revision auf die Vorschriften der §§ 14 und 18 des Bundesbesoldungsgesetzes - BBesG - in der Fassung des 2. Besoldungs-Vereinheitlichungs- und Neuregelungsgesetzes vom 23. Mai 1975 (BGBl. I S. 1173) ist nicht geeignet, einen rechtserheblichen Zusammenhang zwischen der Dienstpostenbewertung und einer höheren Besoldung (und damit der diese voraussetzenden Beförderung) des jeweiligen Dienstposteninhabers darzutun. Abgesehen davon, daß diese Vorschriften erst im Jahre 1975 in Kraft getreten sind und daher für den vorliegenden Rechtsstreit keine entscheidende Bedeutung haben können, ist diesen Vorschriften ein rechtlicher Zusammenhang zwischen Dienstposten und Dienstposteninhaber und damit zwischen der Dienstpostenbewertung und der Rechtsstellung des jeweiligen Stelleninhabers nicht zu entnehmen. § 14 BBesG besagt hierzu überhaupt nichts. Der in § 18 BBesG zum Ausdruck gebrachte Grundsatz der funktionsgerechten Besoldung verknüpft zwar die Funktionen mit dem statusrechtlichen Amt (vgl. dazu Schwegmann-Summer, BBesG, § 18 Rz 4 ff.). Eine darüber hinausgehende Verknüpfung mit dem jeweiligen Dienstposteninhaber besteht aber nicht.

Auch mit dem Vorbringen, das Bewertungsverfahren der Beklagten habe auf die Ausbildung der damaligen Dienstposteninhaber abgestellt, kann die Revision keinen Erfolg haben. Abgesehen davon, daß es sich bei diesem Vortrag um neues und daher im Revisionsverfahren unbeachtliches tatsächliches Vorbringen handelt, würde auch eine etwaige Berücksichtigung der Ausbildung des jeweiligen Dienstposteninhabers deshalb am Ergebnis nichts ändern, weil die Ausbildung des Stelleninhabers allenfalls als Indiz für die Anforderungen des Dienstpostens in Betracht kommen könnte. Daher kommt es auch nicht darauf an, welche besondere Ausbildung gerade der Kläger aufzuweisen hatte; die in diesem Zusammenhang erhobene Aufklärungsrüge (Bl. 9 der Revisionsbegründung vom 16. Juli 1975) greift deshalb nicht durch.

War nach alledem die Beklagte nicht unter dem rechtlichen Gesichtspunkt der ihr gegenüber dem Kläger obliegenden Fürsorgepflicht gehalten, im Rahmen der in Rede stehenden Bewertungsaktion den Dienstposten des Klägers anders zu bewerten, so erweist sich der Feststellungsantrag als unbegründet, ohne Rücksicht darauf, ob die erfolgte Bewertung den Richtlinien entsprach oder nicht.

Zur Klarstellung weist der Senat noch auf folgendes hin: Das Berufungsgericht hat (S. 22 f. der Urteilsausfertigung) die Auffassung vertreten, es seien Ausnahmefälle denkbar, in denen der Inhaber eines Dienstpostens besonderer einmaliger Art, für den er allein die Qualifikation besitzt, einen Anspruch auf richtliniengemäße Bewertung seines Dienstpostens haben könnte. Diese Auffassung begegnet Bedenken. Auch bei fehlerhafter Bewertung eines solchen Dienstpostens ist der Dienstposteninhaber durch diese Bewertung als solche nicht in seinen Rechten verletzt, weil die hamburgische Bewertungsaktion generell und ihrem Wesen nach keinerlei rechtlich faßbaren Bezug zu dem jeweiligen Stelleninhaber hatte.

Die Revision muß daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückgewiesen werden.