Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 07.02.1980, Az.: BVerwG 5 C 73.79

I.

Die Eheleute R., Eltern zweier Kinder, nahmen im April 1975 die 1967 Geborene Klägerin als (zweites) Pflegekind auf. Das Jugendamt des Beklagten gewährte ein monatliches Pflegegeld in Höhe des Doppelten des Regelsatzes der Sozialhilfe, ferner Einzelleistungen. Den Pflegeeltern wurde ein Erziehungsbeitrag gezahlt. Auf das Pflegegeld rechnete der Beklagte den Pflegeeltern gewährtes Kindergeld mit einem Anteil von 90 DM monatlich an, weil dieses beim Kind als Einkommen anzusetzen und für die Deckung des notwendigen Lebensunterhalts des Kindes bestimmt sei. Halbwaisenrente, die der Klägerin nach dem Tode ihrer Mutter von der Landesversicherungsanstalt bewilligt worden war, vereinnahmte der Beklagte.

Das Verwaltungsgericht hat auf die von der Klägerin erhobene Klage den Beklagten zur Neubescheidung verpflichtet, damit er in entsprechender Anwendung des § 85 Nr. 1 BSHG unter Beachtung der allgemeinen Grundsätze des Jugendwohlfahrtsrechts in Ausübung pflichtmäßigen Ermessens entscheiden könne, ob er das anteilige Kindergeld im ganzen, nur zu einem Teil oder nicht anrechnen wolle. Auf die Berufung der Klägerin hat das Oberverwaltungsgericht den Beklagten verpflichtet, der Klägerin für die Zeit vom 1. März bis zum 31. Mai 1976 Pflegegeld nach dem Jugendwohlfahrtsgesetz ohne Abzug des auf die Klägerin entfallenden Kindergeldes (90 DM) zu gewähren. Es führte aus: Die Klägerin habe einen Anspruch darauf, daß das Pflegegeld ihr (für die Zeit, auf die sich die Bescheide des Beklagten erstreckten) ungekürzt gezahlt werde. Die Anrechnung des anteiligen Kindergeldes, das den Pflegeeltern zustehe, könne nur dann in Betracht gezogen werden, wenn und soweit es Einkommen der Klägerin selbst sei. Das könne zwar dann der Fall sein, wenn die Pflegeeltern das anteilige Kindergeld der Klägerin tatsächlich zuwendeten. Obwohl eine dahin gehende Vermutung durch die Erklärung der Prozeßbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung, "das auf die Klägerin entfallende Kindergeld werde der Klägerin zugewendet, indem es in den 'großen Topf' gegeben werde, aus dem der gesamte Lebensunterhalt der Familie bestritten werde, wobei alle Kinder gleich behandelt würden", bestätigt worden sei, sei die Anrechnung des Kindergeldes auf das Pflegegeld aus Rechtsgründen ausgeschlossen. Die Hilfe zur Erziehung, die die Sicherstellung des notwendigen Lebensunterhalts des Pflegekindes einschließe, sei Hilfe in besonderer Lebenslage. Den Einsatz von Einkommen der Klägerin könne der Beklagte daher nach den im Jugendwohlfahrtsrecht entsprechend anzuwendenden Vorschriften des Abschnitts 4 des Bundessozialhilfegesetzes grundsätzlich nur verlangen, wenn es die dort näher bestimmte Einkommensgrenze übersteige. Dies sei ersichtlich nicht der Fall. Auch ausnahmsweise könne der Einsatz von die Einkommensgrenze unterschreitendem Einkommen in Gestalt anteiligen Kindergeldes nicht verlangt werden, weil dessen Zweck ein anderer sei als der des Pflegügeldes. Mit dem anteiligen Kindergeld solle der allgemeine Lebensbedarf des Kindes gedeckt werden; das Pflegegeld diene dagegen dazu, einen besonderen über den allgemeinen Lebensunterhalt hinausgehenden Bedarf - bestehend in den "materiellen Aufwendungen für die Erziehungs- und Pflegeleistungen der Pflegeeltern" - zu befriedigen.

Mit der Revision erstrebt der Beklagte die Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils. Er hält das Nachrangprinzip für verletzt, wenn die Anrechenbarkeit des anteiligen Kindergeldes auf das Pflegegeld aus Rechtsgründen schlechthin ausgeschlossen werde; denn das Kindergeld diene der Minderung der wirtschaftlichen Belastung desjenigen, der einem Kind Unterhalt zu leisten habe oder tatsächlich leiste; Kindergeld und Pflegegeld seien zweckidentisch. Die Anrechnung im Einzelfall ist nach Ansicht des Beklagten eine Frage pflichtmäßiger Ermessensausübung.

Die Klägerin tritt der Revision entgegen. Sie macht sich die Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts zu eigen und macht geltend, der den Pflegeeltern durch das Bundeskindergeldgesetz ausdrücklich eingeräumte Anspruch auf Kindergeld würde vereitelt werden, wenn die Zahlung des Kindergeldes zur Kürzung des Pflegegeldes führen würde; der Zweck der Kindergeldgesetzgebung sei es nicht, die Träger der Jugendhilfe zu entlasten.

Der am Verfahren beteiligte Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht führt aus: Das Kindergeld sei Einkommen der Pflegeeltern. Mangels einer ausdrücklichen Zweckbestimmung im Bundeskindergeldgesetz und mangels einer Verpflichtung der Pflegeeltern, das Kindergeld dem Pflegekind zuzuwenden, könne im Rechtssinne nicht von Einkommen des Pflegekindes gesprochen werden, selbst wenn es von den Pflegeeltern Zuwendungen erhalte. Der gleichfalls am Verfahren beteiligte Vertreter des öffentlichen Interesses beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hält die Anrechnung anteiligen Kindergeldes mit der im Bundeskindergeldgesetz zugunsten von Pflegeeltern getroffenen Regelung für unvereinbar.

II.

Die - zulässige - Revision ist unbegründet, so daß sie zurückzuweisen ist. Das Berufungsgericht hat den Beklagten im Ergebnis zu Recht verpflichtet, das der Klägerin zustehende Pflegegeld ohne Abzug anteiligen Eindergeldes zu gewähren. Die Beschränkung dieser Verpflichtung auf die Monate März bis Mai 1976 ist deshalb gerechtfertigt, weil Gegenstand des Rechtsstreits die Hilfegewährung nur insoweit ist, als sie durch die Bescheide des Beklagten in zeitlicher Hinsicht erfaßt ist.

Die Unterbringung der damals minderjährigen und noch nicht 16 Jahre alten Klägerin als Pflegekind (§ 27 Abs. 1 des Gesetzes für Jugendwohlfahrt - JWG - in der Fassung vom 6. August 1970 [BGBl. I S. 1197]) in der Familie der Eheleute R. war Hilfe zur Erziehung nach § 5 Abs. 1 Nr. 3 und § 6 JWG. Diese Hilfe schloß gemäß § 6 Abs. 2 JWG ein, den notwendigen Lebensunterhalt der Klägerin sicherzustellen. Was die Aufbringung der für diese Hilfeleistung erforderlichen Mittel angeht, so gilt - ohne daß § 2 Abs. 1 des Bundessozialhilfegesetzes angeführt zu werden braucht - der Nachranggrundsatz (vgl. Friedeberg/Polligkeit/Giese, Das Gesetz für Jugendwohlfahrt, Kommentar, 3. Aufl. 1972, § 6 Erl. 4, § 81 Erl. 1). Nach § 81 Abs. 1 JWG trägt (vorbehaltlich abweichender landesrechtlicher Regelung gemäß Abs. 3 der Vorschrift) der Träger der öffentlichen Jugendhilfe die Kosten der Hilfe (nur) insoweit, als dem Minderjährigen selbst (oder seinen Eltern) nicht zuzumuten ist, die Mittel aus seinem (ihrem) Einkommen und Vermögen aufzubringen. Das entspricht § 28 BSHG. Das Nachrangprinzip dient auch der Vermeidung staatlicher Doppelleistungen, die in einem ausgebauten Sozialleistungssystem eintreten können, wenn nämlich ein und derselbe Bedarf in mehreren Gesetzen als deckungsbedürftig geregelt ist.

"Bedarf" eines bei Pflegeeltern untergebrachten Minderjährigen ist all das, was dieser zum Lebensunterhalt benötigt. Insbesondere sind es die Aufwendungen für Ernährung, Bekleidung, Reinigung, Körper- und Gesundheitspflege, Hausrat, Unterkunft, Heizung und Beleuchtung, Schulbedarf, Bildung und Unterhaltung. So die Umschreibung in den vom Deutschen Verein für öffentliche und private Fürsorge erarbeiteten Empfehlungen zur Bemessung des Pflegegeldes für Pflegekinder (abgedruckt in NDV 1977, 96); ähnlich die Umschreibung in der Nr. 3.2 des Runderlasses des Ministers für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 27. November 1975 (MBl. NW 1976 S. 3). Dem kann zugestimmt werden.

In den Tatsacheninstanzen war nicht umstritten, daß die (Geld-)Leistungen, insbesondere das monatlich gezahlte Pflegegeld und einmalige Leistungen aus besonderen Anlässen (z.B. Konfirmation/Erstkommunion, Einschulung), die das Jugendamt des Beklagten im Rahmen der Hilfe zur Erziehung auf der Grundlage des soeben erwähnten Runderlasses und vorangegangener Runderlasse erbringt, ausreichen, den beschriebenen Bedarf zu decken. Der Nachrang der öffentlichen Jugendhilfe berechtigt den Beklagten, seine Leistungen in dem Umfange zu kürzen, in dem der erwähnte Bedarf bereits anderweit gedeckt ist. Eine solche anderweitige Bedarfsdeckung kann - muß aber nicht - durch die Gewährung von Kindergeld nach dem Bundeskindergeldgesetz - BKGG - vom 14. April 1964 (BGBl. I S. 265), also durch die Gewährung öffentlicher Mittel eintreten.

Das Kindergeld als solches ist nicht Einkommen des Pflegekindes. Der Anspruch auf das Kindergeld steht vielmehr den Pflegeeltern zu (vgl. § 1 Nr. 1 und § 2 Abs. 1 Satz 1 Nr. 6 BKGG). Weder das Jugendwohlfahrtsgesetz noch der nach § 81 Abs. 2 JWG entsprechend anzuwendende Abschnitt 4 des Bundessozialhilfegesetzes enthält eine Vorschrift, die sich im früheren Fürsorgerecht fand und die lautete: "Kindergeld ist zu den eigenen Mitteln des Kindes zu rechnen, für das es gewährt wird" (§ 8 Abs. 1 Satz 2 der Reichsgrundsätze über Voraussetzung, Art und Maß der öffentlichen Fürsorge, angefügt durch § 18 des Kindergeldergänzungsgesetzes vom 23. Dezember 1955 [BGBl. I S. 841]).

Jedoch hat das Bundesverwaltungsgericht zum Recht der Sozialhilfe zunächst entschieden, daß sich eine Mutter das ihr gewährte Zweitkindergeld nicht auf die ihr zu gewährende Hilfe zum Lebensunterhalt anrechnen zu lassen braucht, wenn sie es ihrem einkommens- und vermögenslosen minderjährigen Kind zuwendet (BVerwGE 20, 188). In Fortentwicklung dessen hat das Bundesverwaltungsgericht wiederholt entschieden, daß sowohl das Kindergeld als auch eine vergleichbare Leistung, z.B. der Kinderzuschuß zur Sozialversicherungsrente, dann als Einkommen des Kindes anzurechnen sind, wenn Eltern (ein Stiefvater) die zweckorientierte und mit Rücksicht auf das Kind erhaltene Leistung an das Kind weiterreichen (weiterreicht), dem Kind also zuwenden (zuwendet). (Verwiesen sei auf BVerwGE 25, 307; das Urteil vom 25. Januar 1967 - BVerwG 5 C 112.66 - FEVS 15, 1; den Beschluß vom 23. Februar 1967 - BVerwG 5 ER 204.67; das Urteil vom 14. Juni 1967 - BVerwG 5 C 102.66 - FEVS 15, 205; BVerwGE 39, 314). Auch zum Recht der Kriegsopferfürsorge hat das Bundesverwaltungsgericht in Rechtsstreitigkeiten um die Gewährung von Erziehungsbeihilfe wiederholt die Ansicht vertreten, daß Kindergeld und vergleichbare Leistungen, z.B. der nach dem früheren Beamtenrecht dem Beamten gewährte Kinderzuschlag, dann "Mittel des Kindes" im Sinne des § 27 Abs. 3 Satz 1 BVG sind, wenn diese Sozialleistungen dem Kinde tatsächlich zugute kommen (BVerwGE 32, 141 und 47, 120).

Hieran hält der Senat fest, und hiervon geht er auch für das Recht der Jugendhilfe aus, wenn für ein Pflegekind die Leistung von - den notwendigen Lebensunterhalt einschließender - erzieherischer Hilfe in Frage steht; denn auch für diese gilt - wie eingangs bemerkt -, daß die Leistungen nach dem Jugendwohlfahrtsgesetz im Grundsatz dazu dienen, auf dem Boden des Nachrangs einen tatsächlich bestehenden notwendigen Bedarf zu befriedigen. Zu Unrecht wird - was die Anrechenbarkeit von den Pflegeeltern gewährtem Kindergeld auf dem Pflegekind gewährtes Pflegegeld angeht - dem entgegengehalten: Wenn Pflegeeltern dem Pflegekind ohne eine rechtliche Verpflichtung tatsächlich Unterhalt gewährten, handele es sich ausnahmslos gewissermaßen um Nothilfe, weil der Träger der Jugendhilfe die ihm obliegende Leistung unterlasse. Diese Auffassung und die Schlußfolgerung, daß tatsächliche Leistungen der Pflegeeltern nach geltendem Recht nie Einkommen des Pflegekindes darstellen könnten, gründet sich auf die Annahme, daß den Pflegeeltern die Verwendung des ihnen gewährten Kindergeldes freigestellt sei (vgl. Urteil des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 20. Juli 1979 - IV OVG A 30/79 -). Diese Annahme trifft - mindestens in dieser Allgemeinheit - nicht zu. Zwar hat das Bundessozialgericht in einem Urteil vom 22. Mai 1974- BSGE 37, 240; FEVS 23, 82 - ausgeführt, daß der Kindergeldgesetzgebung mehrere Motive zugrunde gelegen hätten: demjenigen, der sich um das Kind kümmere, sollte eine wirtschaftliche Erleichterung geschaffen werden, die aber - als Ausgleich für die Mehrbelastung im Vergleich mit Kinderlosen und Kinderarmen - auch ihm persönlich zugute kommen sollte. Unbeschadet dessen läßt sich doch die wesentliche, schon in der Bezeichnung dieser Sozialleistung ausgedrückte Zweckbestimmung nicht leugnen, daß sie dazu dient, die in der Person des Kindes entstehenden Kosten der allgemeinen Lebensführung mindestens teilweise zu decken, zur Entlastung von den Kosten des Lebensunterhalts beizutragen (ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, z.B. BVerwGE 20, 188;  32, 141[BVerwG 03.06.1969 - VII C 8/68];  52, 51 [BVerwG 08.02.1977 - V C 71/75]; siehe auch Urteil des Bundessozialgerichts vom 14. November 1968 - BSGE 29, 1 [BSG 14.11.1968 - 7 RKg 3/66]; FEVS 17, 157 -); siehe ferner die Antwort des Parlamentarischen Staatssekretärs (Deutscher Bundestag, Plenarprotokoll 8/141, Anlage 101). Letztlich wird dieser Zweck der Kindergeldgesetzgebung bestätigt durch die Regelung der §§ 6 und 48 des Sozialgesetzbuchs/Allgemeiner Teil (Art. I des Gesetzes vom 11. Dezember 1975 [BGBl. I S. 3015]).

Die aus diesen Gründen nicht ausgeschlossene Möglichkeit, Kindergeld (richtiger: einen ihm entsprechenden Betrag) als Einkommen des Pflegekindes auf das Pflegegeld anrechnen zu können, hängt jedoch davon ab, ob im Einzelfall die zweckorientierte, mit Bücksicht auf das Kind dem jeweils Anspruchsberechtigten gewährte Sozialleistung an das Kind weitergereicht, ihm also zugewendet wird. Diese Feststellung läßt sich nicht durch eine "Vermutung der Vorteilszuwendung" ersetzen. Eine solche hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner erwähnten Rechtsprechung auch nicht als Grundsatz angenommen. Vielmehr hat es seinen Entscheidungen die jeweiligen tatsächlichen, für das Revisionsgericht verbindlichen Feststellungen der Vorinstanzen zugrunde gelegt; ihnen zufolge war in Einzelfall von einer Zuwendung des Kindergeldes (oder der vergleichbaren Sozialleistung) an das Kind, etwa in Gestalt der Gewährung von Kost, Unterkunft, Bekleidung usw., auszugehen. Eine Vermutung hat das Bundesverwaltungsgericht nur in dem besonderen - überdies noch unter der Geltung des oben erwähnten § 8 Abs. 1 Satz 2 der Reichsgrundsätze zu entscheidenden - Fall in dem Sinne angenommen, daß dann, wenn ein Stiefvater für sein Stiefkind steuerliche Vergünstigungen in Anspruch nehme, die Lebenserfahrung dafür spreche, in Höhe der erzielten Ersparnisse werde Unterhalt gewährt, so daß insoweit eine Hilfsbedürftigkeit des Stiefkindes entfalle (BVerwGE 18, 213 unter Hinweis auf BVerwGE 10, 145[BVerwG 10.02.1960 - V C 262/57]).

Die als Voraussetzung einer Anrechnung unverzichtbare Feststellung, daß die zweckorientierte Leistung dem Kind zugewendet wird, ist nicht schon damit getroffen, daß Pflegreeltern bestätigen, das Kindergeld fließe wie anderes Einkommen der Pflegeeltern und etwa auch das dem Pflegekind gewährte Pflegegeld in eine Haushaltskasse (den "großen Topf"), aus der in erster Linie alle für den Lebensunterhalt aller Familienangehörigen (das Pflegekind einschließend) erforderlichen Aufwendungen, im übrigen auch sonstige Ausgaben bestritten würden; eine Wirtschaftsweise, die in einer Familiengemeinschaft häufig, wenn nicht sogar regelmäßig anzutreffen sein wird. Bei einer solchen durch das Gesetz nicht verbotenen und auch mit dem der Sozialleistung immanenten Zweck durchaus zu vereinbarenden Wirtschaftsweise (vgl. das oben angeführte Urteil des Bundessozialgerichts vom 22. Mai 1974) läßt sich nicht mit der für die Feststellung von anrechenbarem Einkommen in entsprechender Anwendung der Vorschriften des Abschnitts 4 des Bundessozialhilfegesetzes erforderlichen Bestimmtheit sagen, daß der notwendige Lebensbedarf des Pflegekindes im eingangs beschriebenen Sinne gerade mittels des zweckorientierten und mit Rücksicht auf das Kind gewährten Kindergeldes befriedigt wird. Zweckgerecht ist eine Verwendung des Kindergeldes auch dann noch, wenn sie dem Pflegekind nur mittelbar und auch nur teilweise zugute kommt; Beispiel: Die Aufnahme eines Pflegekindes oder mehrerer Pflegekinder legt es mit Rücksicht auf die Zahl der übrigen Familienmitglieder nahe, zur Entlastung der Pflegemutter eine Haushaltshilfe zu beschäftigen. Findet das Kindergeld u.a. auch hierfür Verwendung, dann ist dies noch eine zweckentsprechende Verwendung, weil insbesondere die Pflegemutter dadurch entlastet und in den Stand gesetzt wird, sich vermehrt persönlich um das (die) Pflegekind (er) zu kümmern. Der Gesetzgeber hat der Tatsache, daß die Belastung der Eltern (Pflegeeltern) mit der Zahl der Kinder stärker als proportional wächst, durch steigende Sätze Rechnung getragen und damit die Entlastungskomponente bestätigt.

Allerdings ist auch eine Fallgestaltung vorstellbar, bei der die Verwendung des Kindergeldes für das Pflegekind unmittelbar für eine Befriedigung des eingangs beschriebenen Bedarfs offen zutage liegt, weil die Pflegeeltern eine andere Wirtschaftsweise bevorzugen, indem sie von vornherein nachweislich, alle Leistungen, die das Pflegekind aufgrund eigenen Anspruchs erhält (z.B. Waisenrente, das Pflegegeld) und die Leistungen, die sie für das Pflegekind erhalten (z.B. das Kindergeld), gesondert behandeln und ausschließlich unmittelbar für das Pflegekind verwenden. Bei einer solchen Fallgestaltung entspräche die Anrechnung des Kindergeldes auf das Pflegegeld dem eingangs erwähnten Nachrangprinzip, sofern die verschiedenen Leistungen zusammengenommen ausreichen, den notwendigen erzieherischen Bedarf unter Einschluß des notwendigen Lebensunterhaltes zu decken.

Jedoch ist es dem Träger der Jugendhilfe verwehrt, bei den Pflegeeltern auf eine solche Wirtschaftsweise zu dringen. Dies wäre mit der den Pflegeeltern zustehenden Gestaltungsfreiheit bei der Ausübung der Pflege nicht vereinbar, die der Träger der Jugendhilfe so lange zu respektieren hat, wie das Wohl des Pflegekindes nicht gefährdet ist. Auf eine solche Gefährdung des Kindeswohles liefe es aber regelmäßig auch schon hinaus, wenn bei Unklarheit über die im gemeinsamen Haushalt praktizierte Wirtschaftsweise (z.B. in den sicher häufigen Fällen von Mischformen nach Art und Zeit) der Träger der Jugendhilfe zu "recherchieren" beginnen wollte dergestalt, daß er von den Pflegeeltern das Offenlegen oder sogar Belegen der hauswirtschaftlichen Lebensgestaltung verlangte. - Das braucht hier jedoch nicht vertieft zu werden.

Das Berufungsgericht hat in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, daß das anteilige Kindergeld in den "großen Topf" geflossen ist, aus dem der gesamte Lebensunterhalt der Familie unter Einschluß desjenigen der Klägerin bestritten worden ist. An diese tatsächliche Feststellung ist das Bundesverwaltungsgericht mangels zulässiger und begründeter Revisionsgründe gebunden (§ 137 Abs. 2 VwGO). Schon aus diesem Grund ist das der Klage im vollen Umfange stattgebende Berufungsurteil im Ergebnis richtig. Zwar hat die festgestellte Wirtschaftsweise der Pflegeeltern bewirkt, daß der Klägerin auch anteiliges Kindergeld letztlich zugewendet worden sein mag; der einleitende Satzteil der von der Prozeßbevollmächtigten der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vor dem Oberverwaltungsgericht abgegebenen Erklärung steht also nicht im Widerspruch zu dem die Art und Weise der Zuwendung beschreibenden Satzteil. Jedoch erlaubt eine solche durch das Gesetz nicht verbotene und mit dem der Sozialleistung immanenten Zweck durchaus zu vereinbarende Wirtschaftsweise - wie bereits dargelegt - nicht die Feststellung, daß durch Befriedigung; des eingangs beschriebenen notwendigen Lebensbedarfs der Klägerin gerade anteiliges Kindergeld zugewendet worden ist; jedenfalls ist dies nicht mit der Bestimmtheit möglich, die nach Art und zeitlicher Zurcchenbarkeit bei der Feststellung von anrechenbaren Einkommen in entsprechender Anwendung der Vorschriften des Abschnitts 4 des Bundessosialhilfegesetzes (mit Ausnahme der §§ 81 und 86) zu fordern ist (vgl. hierzu auch die einschlägigen Darlegungen in den ebenfalls zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung vorgesehenen Urteil des Senats vom selben Tage - BVerwG 5 C 61.78 -). - Auf die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts zur entsprechenden Anwendung des § 85 Nr. 1 BGHG, die Giese in ZfF 1979, 49 mit gewichtigen Gründen kritisiert hat, braucht daher nicht eingegangen zu werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO; die Gerichtskostenfreiheit auf § 188 Satz 2 VwGO.