Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 22.04.1970, Az.: BVerwG V C 98.69

I.

Der Kläger begehrt Aufstockung der ihm im Rahmen der Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem Bundessozialhilfegesetz - BSHG - gewährten Feuerungsbeihilfe für die Winterhalbjahre 1964/65 und 1965/66 auf je 300 DM. Das Berufungsgericht hat unter Klageabweisung im übrigen die dem Begehren des Klägers entgegenstehenden behördlichen Bescheide aufgehoben, weil die Beklagte, indem sie als Feuerungsbeihilfe allgemein einen Sockelbetrag in gleicher Höhe gewähre, ihrer Verpflichtung, bei der Betätigung ihres Ermessens die besonderen Umstände des Einzelfalles zu berücksichtigen, nicht ausreichend nachgekommen sei.

Gegen das Urteil des Berufungsgerichts richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit der er sein Begehren weiterverfolgt.

Die Beklagte bittet um Zurückweisung der Revision und im Wege der Anschlußrevision um Abweisung der Klage.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren. Er tritt den Ausführungen im Urteil des Berufungsgerichts bei.

II.

Die Sache ist an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.

Das Bundesverwaltungsgericht teilt zwar die Auffassung des Berufungsgerichts, daß die Feuerungsbeihilfe einerseits den Verhältnissen des einzelnen Falles angepaßt sein muß (§ 3 Abs. 1 BSHG), andererseits aber auf eine Pauschalierung der Hilfe nicht verzichtet werden kann. Indessen ist das Berufungsgericht, wenn es in der Festsetzung der Feuerungsbeihilfe rechtlich eine Ermessensbetätigung sieht, jedenfalls im vorliegenden Falle von unzutreffenden rechtlichen Voraussetzungen ausgegangen.

Nach § 11 Abs. 1 BSHG ist Hilfe zum Lebensunterhalt dem zu gewähren, der seinen notwendigen Lebensunterhalt nicht oder nicht ausreichend aus eigenen Kräften und Mitteln, vor allem aus seinem Einkommen und Vermögen, beschaffen kann. Der notwendige Lebensunterhalt umfaßt nach § 12 Abs. 1 BSHG auch die Heizung. Der Heizungsbedarf wird jedoch nicht nach Regelsätzen gedeckt. Die Verordnung zur Durchführung des § 22 BSHG (Regelsatzverordnung) vom 20. Juli 1962 (BGBl. I S. 515) befaßt sich in ihrem § 1 Abs. 1 allein mit der Kochfeuerung. § 3 Abs. 2 a.a.O. bezieht sich nur auf den Fall, daß laufende Leistungen für, Heizung zu gewähren sind. Dieser Fall liegt hier aber nicht vor. Beide Parteien sind sich darin einig, daß es im vorliegenden Falle um die Deckung des Heizungsbedarfs durch Einmalleistungen, jedenfalls nicht durch laufende Leistungen geht. Wird der Heizungsbedarf nicht nach Regelsätzen gedeckt und auch nicht durch laufende Leistungen, so hat der Kläger Anspruch auf Deckung des Heizungsbedarfs, soweit sich dieser Bedarf im Rahmen des notwendigen Lebensunterhalts hält.

Nach § 4 Abs. 1 BSHG besteht auf Sozialhilfe ein Anspruch, soweit das Gesetz bestimmt, daß die Hilfe zu gewähren ist. Wie dargelegt, bestimmt § 11 Abs. 1 BSHG, daß Hilfe zum Lebensunterhalt zu gewähren ist. Über Form und Maß der Sozialhilfe ist zwar nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden, soweit das Gesetz das Ermessen nicht ausschließt (§ 4 Abs. 2 BSHG). Indessen wird unter den Parteien über die Form der Hilfe nicht gestritten. Beide Parteien gehen davon aus, daß der Bedarf hier durch Geldleistungen befriedigt werden soll. Über das Maß der Hilfe zu entscheiden, ist der Beklagten verwehrt. Daß die Beklagte über den zum notwendigen Lebensunterhalt hinausgehenden Bedarf Feuerungsbeihilfen gewähren würde oder gewähren wollte, ist nicht behauptet. Innerhalb des Rahmens des notwendigen Lebensunterhalts muß sie aber die Deckung des Heizungsbedarfs sicherstellen. An keiner Stelle gibt das Gesetz zu erkennen, daß der Leistungsrahmen des notwendigen Lebensunterhalts unausgefüllt bleiben dürfte. Hieran ändert sich auch nichts dadurch, daß das Maß der Hilfe im einzelnen Falle kaum sicher bestimmt werden kann und daß vielfach auf Pauschalierungen zurückgeriffen werden muß. Diese Schwierigkeiten liegen im tatsächlichen Bereich. Hier ist ihnen - wie darzulegen sein wird - Rechnung zu tragen. Dagegen können tatsächliche Schwierigkeiten nicht von der Verpflichtung entbinden, den notwendigen Lebensunterhalt auch insoweit sicherzustellen, als es sich um die Heizung handelt. Eine andere Auffassung würde dem Träger der Sozialhilfe ein Tatbestandsermessen einräumen. Er hätte letztlich darüber zu befinden, was den Begriff des notwendigen Lebensunterhalts ausmacht. Eine derartige Auffassung würde sich aber weder mit dem eindeutigen Wortlaut des Gesetzes vereinbaren lassen, noch wird eine dahin gehende Auffassung durch die vorhandenen tatsächlichen Schwierigkeiten erfordert.

Der Heizungsbedarf läßt sich nach Lage der Dinge weder zu Beginn noch zum Schluß der Heizperiode eindeutig bestimmen. Daß mit Hilfe eines für alle Personen gleich festzusetzenden Betrages der notwendige Heizungsbedarf für den einzelnen Hilfesuchenden nicht befriedigt werden kann, liegt auf der Hand. Die Wohnungen, die Heizungsmöglichkeiten, die baulichen Verhältnisse und die individuellen Bedürfnisse sind von Fall zu Fall verschieden. Der Bedarf im einzelnen Falle würde sich selbst dann nicht sicher bestimmen lassen, wenn zu Beginn oder zum Ende der Heizperiode ein Heizungsfachmann mit der Bestimmung des Bedarfs betraut würde. Zu Beginn ließen sich zumindest nicht die den Heizungsbedarf mitbestimmenden Witterungsverhältnisse abschätzen. Am Ende der Heizperiode stünde zumindest nicht fest, inwieweit der Verbrauch durch unwirtschaftliches Verhalten mitbestimmt ist. Daß der Heizungsbedarf praktisch nicht durch laufende Überwachung und Zuteilung von Heizmaterial genau festgelegt und gedeckt werden kann, versteht sich von selbst.

Das Bundesverwaltungsgericht hat sich durch Einholung einer Auskunft des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge davon überzeugt, daß auch die Träger der Sozialhilfe bisher kein praktisch anwendbares System gefunden haben, nach dem sich der individuelle Heizungsbedarf genau festlegen und befriedigen ließe. Nach der erteilten Auskunft scheinen die Sozialhilfeträger durchweg in einem gewissen Umfang zu pauschalieren; jedenfalls ist nicht mitgeteilt, daß es Sozialhilfeträger gäbe, die den Bedarf nur nach individuellen Merkmalen bestimmen und befriedigen würden.

All diese praktischen Schwierigkeiten bei der Bestimmung des Heizungsbedarfs deuten jedoch keineswegs darauf hin, daß die Bestimmung des notwendigen Bedarfs unmöglich, jedenfalls aber nicht gerichtlich nachprüfbar ist. Mit dem Begriff des notwendigen Lebensunterhalts meint das Gesetz die zur Erhaltung eines menschenwürdigen Lebens (§ 1 BSHG) erforderlichen Mittel. Der Begriff des menschenwürdigen Lebens läßt sich nicht allein als eine Formel für das physiologisch Notwendige umschreiben. Zugleich wird auf die jeweils herrschenden Lebensgewohnheiten und Erfahrungen verwiesen. Ähnlich wie bei der Festlegung der Regelsätze ist deshalb und zugleich mit Rücksicht auf die Tatsache, daß nicht alle den Bedarf bestimmenden Faktoren genau feststellbar sind davon auszugehen, daß auch bei der Bestimmung des notwendigen Heizungsbedarfs gewisse Toleranzen mit dem Begriff des notwendigen Lebensunterhalts vorgegeben sind und insoweit lediglich geprüft werden kann, ob mit gehöriger Sorgfalt verfahren worden ist (BVerwGE 25, 307 [316 f.]).

Hiernach ist auch nicht zu beanstanden, wenn die Sozialhilfeträger bei der Ermittlung des Heizungsbedarfs und der Festsetzung der Feuerungsbeihilfe von einem Sockelbetrag ausgehen, sofern für die Festlegung des Sockelbetrages ausreichende Erfahrungswerte vorliegen. Freilich kann nach der gesetzlichen Regelung die Festlegung des Sockelbetrages nicht für den Haushalt als solchen erfolgen. Er muß vielmehr wegen des Anspruchs jedes einzelnen auf Sozialhilfe für jeden einzelnen Hilfesuchenden festgelegt werden. Hierbei kann allerdings dem Umstand Rechnung getragen werden, daß der Hilfesuchende mit mehreren Personen zusammen in einem Haushalt lebt. Die Aufteilung der Feuerungsbeihilfe auf die einzelnen Hilfesuchenden ist übrigens auch deshalb notwendig, um den Haushaltsvorstand nicht mit überhöhten Ersatzansprüchen zu belasten.

Wegen des Gebots der Individualisierung der Hilfe (§ 5 Abs. 1 BSHG) wäre es allerdings rechtsfehlerhaft, wenn die Feuerungsbeihilfe durchweg ohne Rücksicht auf die Verhältnisse des Einzelfalles allein nach pauschalierenden Merkmalen festgelegt würde. Zu Recht weist das Berufungsgericht auf verschiedene, den Bedarf rechtserheblich beeinflußende Umstände hin: Größe des Haushalts und der Wohnung, Gesundheitszustand und Alter der Hilfesuchenden. Diese Aufzählung ist nicht abschließend. In einzelnen Fällen mag abweichend von dem von dem Berufungsgericht erwähnten Grundsatz, daß der Hilfeempfänger zu sparsamer Wirtschaftsführung verpflichtet ist und in der Regel sparsam wirtschaften wird, auch eine Rolle spielen, daß der Hilfesuchende nach seinen persönlichen Verhältnissen außerstande ist, wirtschaftlich zu heizen. Indessen kann auch hinsichtlich dieser im einzelnen Falle zu ermittelnden Umstände nicht ein bestimmter Betrag zur Deckung des Bedarfs erwartet werden. Auch hier kann letztlich nur die sorgfältige Beobachtung des einzelnen Falles, notfalls unter Heranziehung von zur Beurteilung einzelner Bedürfnisse sachkundiger Personen (Arzt, Heizungsfachmann usw.), entscheidend sein.

Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich für den vorliegenden Fall: Zwar kann dem Berufungsgericht gefolgt werden, wenn es auf die Notwendigkeit verweist, auch bei der Bestimmung des Heizungsbedarfs die Umstände des einzelnen Falles mit zu beachten. Nicht gefolgt werden kann dem Berufungsgericht jedoch darin, daß es die Berücksichtigung dieser Umstände hier letztlich dem Ermessen des Trägers der Sozialhilfe überläßt. Vielmehr hat das Gericht im vorliegenden Fall von sich aus unter Beachtung der vorstehend erörterten Gesichtspunkte festzustellen, ob der notwendige Heizungsbedarf des Hilfesuchenden gedeckt worden ist.

Zur Feststellung dieses Bedarfs wird sich das Gericht, soweit ein Sockelbetrag zur Erörterung steht, in aller Regel und so auch hier, auf die zu substantiierenden Beobachtungen des Trägers der Sozialhilfe und der zuständigen Sozialarbeiter verlassen dürfen, wenn mit der gehörigen Sorgfalt und Umsicht vorgegangen worden ist. Soweit es sich um die den einzelnen Fall betreffenden Umstände handelt, wird es maßgeblich ebenfalls auf die Beobachtungen des zuständigen Sozialhilfeträgers und Sozialarbeiters ankommen, wenn es sich nicht um Umstände handelt, bei deren Beurteilung ein bestimmtes Fachwissen erforderlich ist. In jedem Falle wird sich das Gericht in gewissem Umfange mit Schätzungen begnügen müssen (siehe auch § 287 Abs. 2 ZPO).

Da es in dem angefochtenen Urteil an den erforderlichen tatsächlichen Feststellungen fehlt, ist es aufzuheben. Die Sache ist an das Berufungsgericht zurückzuverweisen. Dies wird durch Einführung der einzelnen Familienmitglieder in das Klagerubrum auch klarstellen können, daß es tatsächlich nicht allein um die Sozialhilfe für den Kläger geht.