Bundesverfassungsgericht
Urt. v. 16.07.1991, Az.: 2 BvE 1/91

A.

Der Organstreit betrifft das Recht einer Gruppe von Abgeordneten des Deutschen Bundestages auf Anerkennung als Fraktion sowie die geschäftsordnungsmäßige Ausgestaltung ihres Status als Gruppe.

I.

1. Die der Antragstellerin angehörenden Abgeordneten wurden bei den Wahlen am 2. Dezember 1990 als Vertreter der Partei des Demokratischen Sozialismus/Linke Liste in den 12. Deutschen Bundestag gewählt.

Grundlage dieser Wahl war der im Zuge der Herstellung der deutschen Einheit von Vertretern der Bundesrepublik Deutschland und der Deutschen Demokratischen Republik am 3. August 1990 unterzeichnete Vertrag zur Vorbereitung und Durchführung der ersten gesamtdeutschen Wahl des Deutschen Bundestages (BGBl. II S. 813). § 53 des Bundeswahlgesetzes, dessen Geltungsbereich durch den Vertrag auf das Gebiet der fünf neuen Länder und Berlin (Ost) erstreckt wurde, sah für die Wahl zum 12. Deutschen Bundestag ursprünglich eine auf das gesamte Wahlgebiet bezogene 5 v. H.-Sperrklausel - verbunden mit der Möglichkeit von Listenverbindungen nicht konkurrierender Parteien - vor (zu Einzelheiten vgl. BVerfGE 82, 322 (327 f.)).

Mit Urteil vom 29. September 1990 (BVerfGE 82, 322) erklärte das Bundesverfassungsgericht § 53 Abs. 2 des Bundeswahlgesetzes für nichtig und § 6 Abs. 6 Satz 1 Alternat. 1 des Bundeswahlgesetzes für mit dem Grundgesetz unvereinbar, soweit diese Bestimmung für die erste gesamtdeutsche Wahl des Deutschen Bundestages die Sperrklausel auf das gesamte Wahlgebiet bezog; es stellte fest, daß Bundestag und Bundesrat mit diesen Regelungen die antragstellenden Parteien in ihrem Recht auf Chancengleichheit nach Art. 21 Abs. 1 und Art. 38 Abs. 1 des Grundgesetzes verletzt haben (BVerfGE 82, 322 (325 f.)).

Daraufhin wurde durch das Zehnte Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes sowie zur Änderung des Parteiengesetzes vom 8. Oktober 1990 (BGBl. I S. 2141) die 5 v.H.-Sperrklausel getrennt auf das Gebiet der alten Bundesrepublik Deutschland mit Berlin (West) und das der ehemaligen DDR mit Berlin (Ost) bezogen.

2. Die Liste der Partei "PDS/Linke Liste" erzielte bei der Wahl vom 2. Dezember 1990 im Gebiet der ehemaligen DDR 11,1 v. H. der Zweitstimmen und im Gebiet der ehemaligen Bundesrepublik Deutschland 0,3 v. H. der Zweitstimmen (bezogen auf das gesamtdeutsche Wahlgebiet 2,4 v. H. der Zweitstimmen). Die Antragstellerin ist die Gruppe von Abgeordneten, mit denen die PDS/Linke Liste aufgrund dieses Wahlergebnisses im 12. Deutschen Bundestag vertreten ist.

3. In seiner ersten Sitzung vom 20. Dezember 1990 beschloß der 12. Deutsche Bundestag auf Antrag der Fraktionen der CDU/CSU, SPD und FDP (vgl. BTDrucks. 12/1) die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages einschließlich ihrer Anlagen, soweit sie vom Deutschen Bundestag zu beschließen sind, in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli 1980 (BGBl. I S. 1237), zuletzt geändert lt. Bekanntmachung vom 12. November 1990 (BGBl. I S. 2555), zu übernehmen.

Ein Mitglied der Antragstellerin, der Abgeordnete Dr. Gysi, hatte ebenso wie Abgeordnete von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN (vgl. BTDrucks. 12/2 (neu)) beantragt, § 10 Abs. 1 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages wie folgt zu ändern:

(1) Die Fraktionen sind Vereinigungen von mindestens sieben Mitgliedern des Deutschen Bundestages, die derselben Partei oder Vereinigung oder solchen Parteien oder Vereinigungen angehören, die aufgrund gleichgerichteter politischer Ziele in keinem Land miteinander im Wettbewerb stehen, es sei denn, sie sind in Übereinstimmung mit dem Bundeswahlgesetz eine Listenvereinigung eingegangen. (BTDrucks. 12/5)

Dieser Antrag wurde an den Ältestenrat überwiesen.

Für den Fall, daß dieser Änderungsantrag auf Herabsetzung der Fraktionsmindeststärke abgelehnt werden sollte, beantragten die der Antragstellerin angehörenden Abgeordneten am 18. Februar 1991:

Die Abgeordneten der PDS/Linke Liste werden als Fraktion gemäß § 10 Abs. 1 Satz 2 GOBT anerkannt. (BTDrucks. 12/86)

Am 21. Februar 1991 empfahl der Ältestenrat, den Zusammenschluß der acht Abgeordneten von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN gemäß § 10 Abs. 4 GOBT als Gruppe anzuerkennen. Für die Ausgestaltung des Gruppenstatus sieht die Beschlußempfehlung folgendes vor:

2. Angesichts der besonderen Umstände und Bedingungen für politische Parteien und Listenverbindungen bei den Wahlen zum ersten gesamtdeutschen Bundestag und in Erwägung der Einmaligkeit dieser Lage bei der Einigung Deutschlands erhält die nach Nummer 1 anerkannte Gruppe für die 12. Wahlperiode folgende Rechte:

a) Die Gruppe ist berechtigt, für jeden Fachausschuß jeweils ein ordentliches und ein stellvertretendes Mitglied zu benennen. Insoweit erhöht sich die in der Sitzung des Deutschen Bundestages am 30. Januar 1991 beschlossene Mitgliederzahl (Drucksache 12/54) dieser Ausschüsse entsprechend. Das von der Gruppe benannte Mitglied hat Antrags-, Rede- und Stimmrecht.

b) Die Gruppe kann durch jeweils ein Mitglied an der Arbeit der Enquete-Kommissionen und Untersuchungsausschüsse mitwirken.

c) Die Gruppe kann ein Mitglied in den Ältestenrat entsenden.

d) Die Gruppe erhält das Recht, Gesetzentwürfe, Anträge, Entschließungsanträge sowie Große und Kleine Anfragen einzubringen.

e) Die Gruppe kann Geschäftsordnungsanträge sowie geschäftsordnungsrechtliche Verlangen und Widerspruchsrechte, deren Geltendmachung den Fraktionen oder fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages vorbehalten ist, dann einbringen, wenn der Antrag, das Verlangen oder der Widerspruch von mindestens 34 Mitgliedern des Bundestages unterstützt wird.

Der Gruppe wird das Recht zugestanden, pro Jahr eine noch festzulegende Zahl von Aktuellen Stunden zu verlangen.

Sie kann die Erstattung von Zwischenberichten zu eigenen Vorlagen gemäß § 62 Abs. 2 GOBT verlangen.

f) Die Gruppe erhält Redezeit entsprechend ihrer Stärke im Verhältnis zu den Fraktionen des Deutschen Bundestages und nach näherer Vereinbarung im Ältestenrat.

g) Dem Vorsitzenden der Gruppe werden die Rechte zuerkannt, die ein Vorsitzender einer Fraktion des Deutschen Bundestages entsprechend der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages besitzt.

h) Die Gruppe erhält die für ihre parlamentarische Arbeit erforderliche finanzielle, technische und personelle Unterstützung. Hierfür werden ihr der hälftige Grundbetrag sowie der Zuschlag entsprechend ihrer Stärke einschließlich der besonderen Zuschläge für die Opposition gewährt; sie erhält einen ihrer Stärke entsprechenden Sondergrundbetrag und wird an den Zuschüssen an die Fraktionen für die Unterstützung der parlamentarischen Arbeit der Fraktionen in den Volksvertretungen der neuen Bundesländer sowie für internationale Zusammenarbeit beteiligt. (BTDrucks. 12/149)

Für den Status der Antragstellerin empfahl der Ältestenrat, den Beschluß des Deutschen Bundestages zur Rechtsstellung von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zu Drucks. 12/149 auf die PDS entsprechend anzuwenden (BTDrucks. 12/150).

Aufgrund dieser Beschlußempfehlungen lehnte der Deutsche Bundestag in seiner 9. Sitzung vom 21. Februar 1991 die Anträge auf Herabsetzung der Fraktionsmindeststärke und auf Zuerkennung des Fraktionsstatus nach § 10 Abs. 1 Satz 2 GOBT ab und erkannte die Antragstellerin als Gruppe gemäß § 10 Abs. 4 GOBT mit den in der Beschlußempfehlung (BTDrucks. 12/149) vorgeschlagenen Befugnissen an.

II.

1. Mit dem am 3. Januar 1991 eingegangenen Antrag begehrt die Antragstellerin die Zuerkennung des Fraktionsstatus sowie hillsweise weitere Gruppenrechte. Sie hat zuletzt beantragt festzustellen:

Der 12. Deutsche Bundestag hat dadurch gegen die Rechte der Antragstellerin aus Artikel 38 Absatz 1 und 21 Absatz 1 Grundgesetz verstoßen, daß er in § 10 Absatz 1 Satz 1 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli 1980 (BGBl. I S. 1237), zuletzt geändert durch Bekanntmachung vom 30. November 1990 (BGBl. I S. 2555) geregelt hat, daß Fraktionen Vereinigungen von mindestens 5 v. H. der Mitglieder des Bundestages sind, die derselben Partei oder solchen Parteien angehören, die aufgrund gleichgerichteter politischer Ziele in keinem Land miteinander im Wettbewerb stehen. Der Antragstellerin ist ein Grundmandat in sämtlichen Ausschüssen, Unterausschüssen, Untersuchungsausschüssen, dem Vermittlungsausschuß und der Enquete-Kommission einzuräumen.

1. Hilfsantrag:

Der 12. Deutsche Bundestag hat dadurch gegen die Rechte der Antragstellerin aus Artikel 38 Absatz 1 und 21 Absatz 1 Grundgesetz verstoßen, daß er ihr die Anerkennung als Fraktion gemäß § 10 Absatz 1 Satz 2 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli 1980 (BGBl. I S. 1237), zuletzt geändert durch Bekanntmachung vom 30. November 1990 (BGBl. I S. 2555), auf der 1. Sitzung am 20. Dezember 1990 nicht zugesprochen hat. Der Antragstellerin ist ein Grundmandat in sämtlichen Ausschüssen, Unterausschüssen, Untersuchungsausschüssen, dem Vermittlungsausschuß und der Enquete-Kommission einzuräumen.

2. Hilfsantrag:

Der 12. Deutsche Bundestag hat dadurch gegen die Rechte der Antragstellerin aus Art. 38 Abs. 1 und 21 Abs. 1 GG verstoßen, daß er ihr als Gruppe im Sinne des § 10 Abs. 4 der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli 1980 (BGBl. I S. 1237), zuletzt geändert durch Bekanntmachung vom 30. November 1990 (BGBl. I S. 2555), mit Abstimmung in seiner Sitzung vom 21. Februar 1991 sowie mit Verabschiedung des Haushaltsgesetzes 1991 vom 7. Juni 1991 folgende Rechte vorenthalten hat:

- Einbringung von Geschäftsordnungsanträgen sowie geschäftsordnungsrechtlichen Verlangen und Widerspruchsrechte ohne Quorum

- Recht, eine unbegrenzte Zahl von Aktuellen Stunden zu verlangen

- Recht, die Erstattung von Zwischenberichten gem. § 62 GOBT zu verlangen, soweit es nicht eigene Vorlagen betrifft

- Recht, namentliche Abstimmungen zu fordern

- Recht, sofortige Abstimmung von Anträgen im Plenum zu fordern

- Recht, die Herbeirufung eines Mitgliedes der Bundesregierung zu beantragen

- Zuerkennung eines (Grund-)Mandats mit Antrags-, Rede- und Stimmrecht in

- sämtlichen Fachausschüssen

- sämtlichen Unterausschüssen

- Untersuchungsausschüssen

- Enquete-Kommission

- Gemeinsamer Verfassungsausschuß

- Vermittlungsausschuß

- Recht, einen Ausschußvorsitzenden und Stellvertreter (§ 12 GOBT) zustellen

- Zuerkennung eines Mandats im Gemeinsamen Ausschuß gem. Art. 53a Grundgesetz

- Mandat in der Parlamentarischen Versammlung des Europarates (zugleich Vertreter in der Versammlung der Westeuropäischen Union - WEU)

- Berücksichtigung bei der Zusammensetzung von Delegationen zur Nordatlantischen Versammlung und der Interparlamentarischen Union - Zuweisung eines vollen Fraktionsgrundbetrages mit insgesamt DM 490 226,- monatlich.

Die im Hauptantrag und im ersten Hilfsantrag enthaltenen Anträge auf Einräumung eines Grundmandats hat die Antragstellerin ebenso wie die Präzisierung der mit dem Zweiten Hilfsantrag begehrten Rechte erst mit ergänzendem Schriftsatz vom 21. Juni 1991 vorgebracht.

2. Zur Begründung der Anträge trägt die Antragstellerin im wesentlichen vor:

a) Der Antrag auf Einleitung einer Organstreitigkeit sei gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5 und §§ 63 ff. BVerfGG zulässig. Die Antragstellerin mache eine Verletzung ihres verfassungsrechtlichen Status im Bereich des Wahlrechts durch Verabschiedung der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages geltend. Da sie sich gegen Vorschriften der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages und gegen deren Durchführung wende, seien sowohl der Deutsche Bundestag als auch der Präsident des Deutschen Bundestages passivlegitimiert.

b) Die angegriffenen Vorschriften des § 10 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 GOBT seien mit Art. 38 Abs. 1 und 21 Abs. 1 GG nicht vereinbar.

Zwar sei es nach Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG Sache des Bundestages, näher zu bestimmen, auf welche Weise seine Mitglieder an der parlamentarischen Willensbildung mitwirken und welche Befugnisse die Fraktionen bei der Ausgestaltung des parlamentarischen Verfahrens haben. Das "autonome Satzungsrecht" der Geschäftsordnung des Bundestages müsse sich aber im Rahmen der aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG entwickelten Grundsätze halten. So seien insbesondere der verfassungsrechtlich gebotene, aus dem demokratischen Prinzip folgende Schutz der parlamentarischen Minderheit und der vom Bundesverfassungsgericht im wesentlichen in seiner Rechtsprechung zum Wahlrecht entwickelte formalisierte Gleichheitssatz zu beachten. Daraus folge, daß die Geschäftsordnung das gleiche Recht jedes Abgeordneten, seine politischen Vorstellungen in den Willensbildungsprozeß des Parlaments einzubringen, nicht antasten dürfe. Ebensowenig dürfe die Geschäftsordnung das Recht der Abgeordneten antasten, sich zu Fraktionen zusammenzuschließen. Dem faktischen politischen Gewicht der Fraktionen im Parlament folgend habe die Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages deren Rechte umfassend ausgestaltet. Demgegenüber werde die parlamentarische "Gruppe", zu der sich Abgeordnete zusammenschließen können, lediglich in § 10 Abs. 4 GOBT erwähnt, während vereinzelt Rechte einzelner Abgeordneter, die weder einer Fraktion noch einer Gruppe angehören, aufgeführt seien. Eine Vielzahl von Rechten sei der Fraktion vorbehalten. Da die Rechte der Fraktion nach der Geschäftsordnung des Bundestages außerordentlich stark ausgestaltet seien, komme der Zuerkennung des Status einer Fraktion entscheidende verfassungsrechtliche Bedeutung zu.

aa) Der verfassungsrechtliche Grundsatz der parlamentarischen Repräsentanz gebiete - ausgehend von der verfassungsrechtlichen Bedeutung der Fraktion -, das in § 10 Abs. 1 Satz 1 GOBT aufgeführte Quorum für die Zuerkennung des Fraktionsstatus deutlich zu senken. Anderenfalls könne sich der in den Bundestagswahlen manifestierende Volkswille nicht adäquat in den parlamentarischen Meinungsbildungsprozeß einbringen.

Die in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Stellung des fraktionslosen Abgeordneten (BVerfGE 80, 188 (221 f.) [BVerfG 13.06.1989 - 2 BvE 1/88]) enthaltenen Darlegungen müßten um so mehr gelten, wenn sich mehrere Abgeordnete zusammenschlössen, ohne das derzeit gültige Quorum nach § 10 Abs. 1 Satz 1 GOBT zu erfüllen. Dieses Quorum lehne sich an die 5 v. H.-Sperrklausel des § 6 Abs. 6 BWahlG a.F. an.

Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Sperrklausel bei der ersten gesamtdeutschen Wahl (BVerfGE 82, 322) müsse die dort geforderte Lösung auch durchschlagen auf die Regelungen der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages. Anderenfalls würden Abgeordnete von Parteien und Listenvereinigungen - wie der PDS/Linke Liste und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN - zu Abgeordneten zweiter Klasse degradiert.

bb) Darüber hinaus seien die Vorschriften des § 10 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 GOBT mit Art. 21 Abs. 1 GG nicht vereinbar. Nicht nur der Bestand, sondern ebenso die Funktionsfähigkeit der Parlamentsfraktionen sei durch Art. 21 Abs. 1 GG geschützt. Dieser Grundsatz komme auch zur Geltung, wenn es um die Frage gehe, unter welchen Voraussetzungen sich Abgeordnete einer bestimmten Partei im Deutschen Bundestag als Fraktion konstituieren dürfen. Unter Berücksichtigung der besonderen Situation nach Herstellung der Einheit Deutschlands dürften daher die schwerpunktmäßig auf dem Gebiet der ehemaligen DDR tätigen Parteien und Vereinigungen und die von ihnen in den Deutschen Bundestag entsandten Abgeordneten im Verhältnis zu den anderen im Bundestag vertretenen Parteien und deren Abgeordneten nicht ungleich behandelt werden.

cc) Die Festsetzung der Fraktionsmindeststärke dürfe nicht zum Ausschluß einer Gruppe von Abgeordneten führen, die aufgrund ihrer Stärke einen Sitz im Gemeinsamen Ausschuß nach Art. 53a GG beanspruchen könnte. Die Besetzung nach Fraktionsproporz diene in erster Linie dem Schutz parlamentarischer Minderheiten, da eine Besetzung nach Mehrheitswahl zum Ausschluß kleinerer Oppositionsfraktionen führen könne. Daraus folge, daß der Bundestag gehalten sei, die Fraktionsmindeststärke nicht höher anzusetzen, als es zur Erreichung eines Sitzes im Gemeinsamen Ausschuß erforderlich sei. Anderenfalls könne die Bundestagsmehrheit unter Mißachtung des durch die Besetzungsregel intendierten Minderheitenschutzes mit einer Heraufsetzung der Fraktionsmindeststärke die Zusammensetzung der Bundestagsbank im Gemeinsamen Ausschuß manipulieren. Da der Antragstellerin nach dem Besetzungsverfahren im Gemeinsamen Ausschuß ein Sitz zukomme, ergebe sich hieraus zwingend die Anerkennung als Fraktion.

3. Die Antragsgegner halten die Anträge teilweise für unzulässig und im übrigen für unbegründet.

a) Soweit sich die Anträge gegen den Antragsgegner zu 2) richten, seien sie unzulässig. Das Vorbringen der Antragstellerin richte sich ausschließlich gegen Maßnahmen des Antragsgegners zu 1).

b) Soweit die Antragstellerin mit dem Hauptantrag die Zuerkennung des Fraktionsstatus aus § 10 Abs. 1 Satz 1 GOBT begehre, stehe ihr ein Recht darauf nicht zu.

aa) Das aus dem Abgeordnetenstatus entfließende Recht, sich zu einer Fraktion zusammenzuschließen, werde durch § 10 Abs. 1 Satz 1 GOBT nicht verletzt. Bei der Befugnis zur Fraktionsbildung handele es sich um ein Mitgliedschaftsrecht, das in einem verfassungsrechtlich vorgegebenen Ordnungszusammenhang mit der Befugnis des Parlaments zur Selbstorganisation im Sinne des Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG stehe. Die Befugnis des Geschäftsordnungsgebers, die Voraussetzungen der Fraktionsbildung auszugestalten, werde durch Art. 21 Abs. 1 GG nicht begrenzt. Grundlage der Fraktionsbildung sei allein Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Qualifizierung der Fraktionen als Gliederungen des Bundestages, die der organisierten Staatlichkeit eingefügt seien, verbiete es, Fraktionen mit Parteien im Parlament gleichzusetzen.

bb) Der weite Gestaltungsspielraum des Parlaments bei der Ausübung seiner Befugnis zur Selbstorganisation werde auch nicht durch die Wahlrechtsentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 29. September 1990 und die daraufhin erfolgte Wahlrechtsänderung eingeschränkt. Zwar habe der Geschäftsordnungsausschuß des Bundestages anläßlich der "kleinen" Geschäftsordnungsreform von 1969 die Fraktionsmindeststärke nach § 10 Abs. 1 Satz 1 GOBT ausdrücklich mit dem Bestreben begründet, die Fraktionsmindeststärke parallel zur wahlrechtlichen 5 v. H.-Klausel zu regeln. Eine zwingende Verkoppelung zwischen wahlrechtlicher Sperrklausel und Fraktionsquorum verbiete sich aber bereits deshalb, weil die Sperrklausel dem Wahlrecht, die Regelung der Fraktions- oder Gruppenbildung hingegen dem Parlamentsrecht zugeordnet sei. Im Rahmen der Gestaltungsbefugnis des Bundestages bestimme § 10 Abs. 4 GOBT, daß Mitglieder des Bundestages, die sich zusammenschließen wollen, ohne die Fraktionsmindeststärke zu erreichen, als Gruppe anerkannt werden können. Dies sei durch den Beschluß vom 21. Februar 1991 geschehen, die wesentlichen, dem Abgeordnetenstatus entfließenden Befugnisse der Antragstellerin seien dabei gewahrt worden.

c) Nichts anderes gelte, soweit die Antragstellerin mit dem ersten Hilfsantrag geltend macht, der Antragsgegner zu 1) habe sie dadurch in ihren Rechten verletzt, daß er nicht die Zustimmung gemäß § 10 Abs. 1 Satz 2 GOBT ausgesprochen habe. Diese Vorschrift sei nach Wortlaut, Sinn und Zweck darauf zugeschnitten, Gruppierungen von Abgeordneten den Weg zur Fraktionsbildung offenzuhalten, die entweder eines der in § 10 Abs. 1 Satz 1 GOBT aufgeführten qualitativen Merkmale nicht erfüllten oder aber die Mindeststärke nur knapp verfehlten.

d) Den zweiten Hilfsantrag halten die Antragsgegner teilweise für unzulässig, im übrigen für unbegründet.

aa) Unzulässig sei die Rüge einer Verletzung von Art. 21 Abs. 1 GG. Diese Norm begründe kein verfassungsrechtliches Rechtsverhältnis, an dem die Antragstellerin und der Antragsgegner zu 1) unmittelbar beteiligt seien. Vielmehr werde der verfassungsrechtliche Status der Antragstellerin - auch und gerade im Verhältnis zum Deutschen Bundestag - durch Art. 38 Abs. 1 GG bestimmt.

Diejenigen Befugnisse, die sich als mitgliedschaftsrechtlicher Kernbestand aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ergeben, seien durch den Beschluß des Bundestages vom 21. Februar 1991 gewährleistet. Die Antragstellerin habe nicht schlüssig dargetan, daß ihre Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG dadurch verletzt sein könnten, daß ihr über den Beschluß vom 21. Februar 1991 hinausgehende Befugnisse versagt wurden, die nach der Geschäftsordnung den Fraktionen vorbehalten sind. So sei der Antragstellerin durch Nr. 2 Buchst. b) des Beschlusses vom 21. Februar 1991 eine dem § 56 Abs. 3 GOBT (Fraktionsvertreter in Enquete-Kommissionen) vergleichbare Befugnis eingeräumt worden. Insoweit entfalle eine Beschwer. Da der Antragstellerin angesichts der Mitgliederzahlen der Ausschüsse in keinem von ihnen mehr als ein Sitz zustünde, auch wenn sie Fraktion wäre, fehle es insoweit an einer Beschwer. Das gelte auch für die Regelung des Vorsitzes in den Ausschüssen, da sie der den Fraktionen in der parlamentarischen Arbeit zukommenden Bedeutung in verfassungsrechtlich unbedenklicher Weise Rechnung trage. Soweit der Antragstellerin nicht in vollem Umfang die Befugnis zu Vorlagen gemäß §§ 75, 76 GOBT eingeräumt worden sei, könnten Rechte der Antragstellerin hierdurch nicht berührt sein. Schließlich sei durch die grundsätzliche Begrenzung der Befugnis, eine Aktuelle Stunde zu verlangen (Nr. 2 Buchst. e des Beschlusses vom 21. Februar 1991), eine rechtliche Betroffenheit allenfalls dann gegeben, wenn die beabsichtigte Festlegung der Zahl Aktueller Stunden die Grenze des Mißbrauchsverbots überschreite. Zu einer solchen Annahme gebe es keinen Anlaß.

bb) Soweit sich der zweite Hilfsantrag auf die übrigen den Fraktionen vorbehaltenen Rechte nach der Geschäftsordnung beziehe, sei er unbegründet. Bei den den Fraktionen vorbehaltenen Befugnissen des Abschnittes VI der Geschäftsordnung ("Tagesordnung, Einberufung, Leitung der Sitzung und Ordnungsmaßnahmen") handele es sich durchweg um organisationsrechtliche Regelungen; entweder beträfen sie im eigentlichen Sinne "geschäftsordnungsmäßig" zu regelnde Probleme der Arbeitseffektivität und damit einen Bereich, in dem der Bundestag gemäß Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG einen besonders weiten Gestaltungsspielraum habe, oder ihre Wahrnehmung dürfte in sachgerechter Weise an ein Quorum gebunden werden.

Auch soweit die Geschäftsordnung in dem Abschnitt VII über die Ausschüsse den Fraktionen Befugnisse vorbehalte, würden dadurch Rechte der Antragstellerin aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG nicht verletzt. Indem das Recht zur Vertretung in allen Unterausschüssen den Fraktionen vorbehalten sei (§ 55 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 GOBT), werde in zulässiger Weise dafür Sorge getragen, daß auch die Unterausschüsse die Zusammensetzung des Plenums verkleinernd abbilden. Bei den Vorschriften der §§ 60 Abs. 2 und Abs. 3, 61 Abs. 2 GOBT (Einberufung und Tagesordnung der Ausschüsse) handele es sich um zulässige Quoren im Interesse einer effektiven Ausschußarbeit.

Auch durch die Vorenthaltung von Fraktionsbefugnissen nach dem VIII. Abschnitt der Geschäftsordnung ("Vorlagen und ihre Behandlung") seien Rechte der Antragstellerin aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG nicht verletzt. Dadurch, daßÄnderungsanträge zu Gesetzentwürfen in dritter Lesung den Fraktionen oder fünf vom Hundert der Mitglieder des Bundestages vorbehalten seien, werde in sachgerechter Weise die Doppelbeschäftigung des Parlaments vermieden (vgl. § 85 Abs. 1 Satz 1 GOBT). Da § 89 GOBT (Einberufung des Vermittlungsausschusses) auf § 75 Abs. 1 Buchst. d) GOBT ausdrücklich Bezug nehme, erstrecke sich die Antragsbefugnis der Antragstellerin zugleich auf § 89 GOBT (Nr. 2 Buchst. d des Beschlusses vom 21. Februar 1991).

Alle übrigen den Fraktionen vorbehaltenen Befugnisse der Abschnitte IX, X und XII der Geschäftsordnung seien solche organisationsrechtlicher Art, deren Vorenthaltung Rechte der Antragstellerin aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG nicht berühre.

III.

Gleichzeitig mit den Anträgen der Antragstellerin hat die Gruppe der PDS im 11. Deutschen Bundestag Anträge zu ihrer geschäftsordnungsrechtlichen Behandlung durch diesen Bundestag gestellt. Der Senat hat durch Beschluß vom 7. Mai 1991 gemäß § 66 BVerfGG diese Anträge vom hier entschiedenen Organstreit abgetrennt.

IV.

In der mündlichen Verhandlung vom 25. Juni 1991, an der auch Vertreter der Fraktionen und der Gruppe BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN im 12. Deutschen Bundestag sowie ein Vertreter des Bundesrechnungshofes teilgenommen haben, wurde mit den Parteien die Sach- und Rechtslage erörtert. Die Antragstellerin hat insbesondere ihren mit dem zweiten Hilfsantrag geltend gemachten Anspruch auf Zuweisung des vollen Fraktionsgrundbetrages näher begründet.

B.

Antrag und Hilfsanträge sind nur teilweise zulässig.

1. Der Rechtsweg zum Bundesverfassungsgericht ist gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, § 13 Nr. 5 BVerfGG gegeben; eine verfassungsrechtliche Streitigkeit im Sinne dieser Bestimmung liegt vor.

Im Streit steht die Anerkennung der Antragstellerin als Fraktion, hilfsweise die Zuerkennung weiterer geschäftsordnungsmäßiger Rechte an die Antragstellerin. Das Recht, sich mit anderen Abgeordneten zu einer Fraktion zusammenzuschließen, findet seine verfassungsrechtliche Grundlage in Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. BVerfGE 80, 188 (218) [BVerfG 13.06.1989 - 2 BvE 1/88]). Ebenso können Abgeordnete, die sich zu einer anderen Gruppierung zusammengeschlossen haben, Rechte aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG ableiten. Streitgegenstand sind daher die verfassungsrechtlichen Organbeziehungen zwischen der Antragstellerin und dem Bundestag als Inhaber der Befugnis, seine Angelegenheiten zu regeln (vgl. BVerfGE 80, 188 (218 f.) [BVerfG 13.06.1989 - 2 BvE 1/88]).

2. Die Antragstellerin ist eine vom Bundestag nach § 10 Abs. 4 GOBT anerkannte Gruppe. Als solche ist sie im Streit um ihre geschäftsordnungsmäßigen Rechte parteifähig (§ 63 BVerfGG).

3. Die Gruppe ist antragsbefugt (§ 64 Abs. 1 BVerfGG), soweit sie die Vorenthaltung des Fraktionsstatus und - hilfsweise - bestimmter geschäftsordnungsmäßiger Befugnisse, ihre Nichtberücksichtigung bei der Besetzung des Gemeinsamen Ausschusses nach Art. 53a GG und weiterer Gremien sowie die gegenüber Fraktionen geringere finanzielle Ausstattung der Gruppe rügt. Im übrigen fehlt es ihr an der Antragsbefugnis.

a) Mit dem Hauptantrag und dem ersten Hilfsantrag macht die antragstellende Gruppe geltend, der Bundestag habe sie dadurch in ihren durch das Grundgesetz, insbesondere durch Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GGübertragenen Rechte verletzt, daß er sie nicht als Fraktion anerkannt hat, obschon die PDS/Linke Liste bei der Wahl zum Deutschen Bundestag die 5 v. H.-Hürde im Gebiet der ehemaligen DDR einschließlich Berlin (Ost) überwunden hat. Es ist nicht auszuschließen, daß die Gruppe hierdurch in ihren verfassungsmäßigen Rechten verletzt ist.

Wie der Senat bereits ausgesprochen hat, kann auch eine Vorschrift der Geschäftsordnung - hier § 10 Abs. 1 Satz 1 GOBT - eine Maßnahme im Sinne des § 64 Abs. 1 BVerfGG sein (vgl. BVerfGE 80, 188 (209) [BVerfG 13.06.1989 - 2 BvE 1/88]). Gleiches gilt für die Ablehnung des Antrages aus Drucks. 12/86, mit dem die Antragstellerin die Zustimmung des Bundestages nach § 10 Abs. 1 Satz 2 GOBT verfolgt hat; diese Zustimmung ist für den Fall, daß die Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 Satz 1 GOBT nicht vorliegen, für den Fraktionsstatus konstitutiv.

b) Mit dem zweiten Hilfsantrag macht die Antragstellerin geltend, der Deutsche Bundestag habe sie dadurch in ihren verfassungsmäßigen Rechten verletzt, daß er ihr durch den Beschluß vom 21. Februar 1991 (Drucks. 12/150 i.V.m. Drucks. 12/149) etliche geschäftsordnungsmäßige Befugnisse vorenthalten habe. Die Antragstellerin begehrt die Zuerkennung dieser Rechte als zusätzliche Gruppenrechte. Es ist nicht ausgeschlossen, daß die Gruppe durch diese gegenüber dem Fraktionsstatus mindere Ausstattung an Befugnissen in ihren Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG beeinträchtigt wird.

c) Gleiches gilt für die Rüge, die Antragstellerin sei bei der Wahl der Vertreter des Bundestages für den Gemeinsamen Ausschuß nach Art. 53a GG verfassungswidrig unberücksichtigt geblieben.

d) Die Antragstellerin macht darüber hinaus sinngemäß geltend, ihr sei von Verfassungs wegen ein (Grund-)Mandat mit Antrags-, Rede- und Stimmrecht in Untersuchungsausschüssen und im Vermittlungsausschuß einzuräumen, und sie sei bei der Wahl der Vertreter der Bundesrepublik Deutschland in die Parlamentarische Versammlung des Europarates sowie bei der Entsendung von Abgeordneten zur Nordatlantischen Versammlung und zur Interparlamentarischen Union zu berücksichtigen; dies habe der Bundestag in seinem Beschluß vom 21. Februar 1991 unterlassen. Auch insoweit läßt sich nicht ausschließen, daß verfassungsmäßige Rechte der Antragstellerin, insbesondere aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG, verletzt sein könnten.

e) Mit dem Antrag, der sich auf die Ausstattung mit Haushaltsmitteln bezieht (Beschluß vom 21. Februar 1991, Nr. 2 Buchst. h), macht die Antragstellerin geltend, dadurch in ihren Rechten aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG verletzt zu sein, daß die Fraktionen für ihre Arbeit unabhängig von ihrer Größe Zuschüsse in Form eines Sockelbetrages erhalten, der der Antragstellerin nur hälftig zur Verfügung steht. Da der Sockelbetrag kleinen und großen Fraktionen unterschiedlos gewährt wird, ist es nicht ausgeschlossen, daß die Antragstellerin durch die Minderung dieses Sockelbetrages in ihrem Recht auf gleiche finanzielle Ausstattung bei der Wahrnehmung der ihr nach dem Beschluß vom 21. Februar 1991 zustehenden geschäftsordnungsmäßigen Rechte beeinträchtigt wird.

f) Soweit die Antragstellerin darüber hinaus rügt, ihr sei ein Mandat mit Antrags-, Rede- und Stimmrecht in sämtlichen Fachausschüssen und im "Gemeinsamen Verfassungsausschuß" vorenthalten worden, genügt der Vortrag nicht den Zulässigkeitserfordernissen eines Organstreitverfahrens.

Für die Fachausschüsse ergibt sich dies daraus, daß mit dem Beschluß vom 21. Februar 1991 (Nr. 2 Buchst. a) der Antragstellerin das Recht eingeräumt wurde, für jeden Fachausschuß jeweils ein ordentliches und ein stellvertretendes Mitglied mit Antrags-, Rede- und Stimmrecht zu benennen. Für einen sogenannten Gemeinsamen Verfassungsausschuß ist eine Rechtsverletzung der Antragstellerin nicht erkennbar, weil ein solches Gremium nicht eingesetzt ist. Ein entsprechender Antrag der Fraktionen der CDU/CSU und FDP vom 13. Mai 1991 (BTDrucks. 12/567) wurde am 14. Mai 1991 an den Ältestenrat überwiesen. Über ihn ist noch nicht entschieden.

4. Soweit der Hauptantrag und der erste Hilfsantrag auf die Einräumung eines Grundmandats - also eines Mandats unabhängig von der zahlrenmäßigen Stärke der Antragstellerin - in sämtlichen Ausschüssen, Unterausschüssen, Untersuchungsausschüssen, dem Vermittlungsausschuß und Enquete-Kommissionen gerichtet ist, ist er nicht fristgerecht erhoben (§ 64 Abs. 3 BVerfGG). Die Antragstellerin macht mit ihnen geltend, ein derartiges Grundmandat stehe ihr als Fraktion zu. Die Frage, ob Fraktionen ein Anspruch auf ein Grundmandat in diesen Gremien zusteht, regeln die §§ 12, 57 Abs. 1 GOBT abschließend. Die Geschäftsordnung wurde durch den 12. Deutschen Bundestag am 20. Dezember 1990 beschlossen. Das Recht auf ein Grundmandat als Fraktion wurde jedoch erst mit Schriftsatz vom 21. Juni 1991 geltend gemacht.

Dagegen betreffen die mit dem zweiten Hilfsantrag geltend gemachten Rechte - auch soweit sie auf Einräumung eines Grundmandats gerichtet sind - den Status der Antragstellerin als Gruppe. Insoweit ist maßgeblich der Beschluß vom 21. Februar 1991, durch den die Antragstellerin als Gruppe anerkannt und mit Befugnissen ausgestattet wurde.

5. Soweit sich die Anträge gegen den Antragsgegner zu 2) richten, sind sie unzulässig. Antragsgegner aller Anträge kann allein der Deutsche Bundestag sein. Die von der Antragstellerin gerügten Maßnahmen und Unterlassungen sind nur von ihm ausgegangen.