Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 26.10.1984, Az.: BVerwG 2 C 101.81

I.

Die Vorlagefrage stellt sich dem 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in dem Revisionsverfahren BVerwG 2 C 101.81 und sechs weiteren Verfahren (eine weitere Rücknahme der Festsetzung des Besoldungsdienstalters - BVerwG 2 C 1.84 -; drei Rücknahmen der Anerkennung ruhegehaltfähiger Dienstzeiten - BVerwG 2 C 40.82, 2 C 37.83, 2 C 28.84 -; eine Neufestsetzung der Versorgungsbezüge - BVerwG 2 C 47.83 -; eine Rückforderung von Beihilfe - BVerwG 2 C 29.84 -). Dem erstgenannten Revisionsverfahren liegt folgender Sachverhalt zugrunde:

Die Klägerin steht als Verwaltungsamtmännin im Dienst der Beklagten. Vor ihrer Tätigkeit bei der Beklagten war sie Angestellte bei einer Privatfirma, die sie in ihrer Betriebskrankenkasse einsetzte. Nach ihrem Ausscheiden aus dieser Firma war die Klägerin längere Zeit bei einer kirchlichen Hochschule angestellt.

Mit Bescheid vom 5. März 1976 wurde das Besoldungsdienstalter der Klägerin auf den 1. April 1966 festgesetzt, wobei die bei der Betriebskrankenkasse verbrachte Zeit, soweit sie nach der Vollendung des 20. Lebensjahres lag, angerechnet wurde, wohingegen die Zeit bei der kirchlichen Hochschule unberücksichtigt blieb. Die hiergegen erhobene Klage wurde durch Urteil des Verwaltungsgerichts Düsseldorf vom 13. September 1977 rechtskräftig abgewiesen. Anläßlich dieses Rechtsstreits überprüfte die Beklagte die Festsetzung des Besoldungsdienstalters insgesamt. Durch Bescheid vom 24. Mai 1978 hob sie die Festsetzung des Besoldungsdienstalters vom 5. März 1976 auf und setzte das Besoldungsdienstalter neu fest.

Das Verwaltungsgericht hat nach Durchführung des Widerspruchsverfahrens der Klage im Hinblick auf § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG stattgegeben, das Berufungsgericht hat sie abgewiesen, insoweit mit der Begründung, daß die Voraussetzungen des § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG hier nicht vorlägen. Die Beklagte habe nach dem Erlaß des Bescheids vom 5. März 1976 nicht von Tatsachen Kenntnis erhalten, die eine Rücknahme rechtfertigten. Ihr seien vielmehr von Anfang an die Tatsachen bekannt gewesen, die die Rechtswidrigkeit des Festsetzungsbescheids begründeten. Auf die Rechtswidrigkeit sei sie im Zusammenhang mit dem Rechtsstreit über die Anrechnung der Zeit, die die Klägerin bei der kirchlichen Hochschule verbracht habe, aufmerksam geworden. Die Gewinnung neuer rechtlicher Einsichten reiche jedoch nicht aus, um die Jahresfrist nach § 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG in Gang zu setzen. Es bleibe daher beim Grundsatz der Gesetzmäßigkeit gemäß § 48 Abs. 1 VwVfG. Dem Vertrauensschutz der Klägerin werde durch die Regelungen des § 48 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 VwVfG, die die Rücknahme nur mit Wirkung für die Zukunft zuließen, Genüge getan. Auch eine analoge Anwendung des § 48 Abs. 4 VwVfG komme nicht in Betracht.

Im Revisionsverfahren wendet sich die Klägerin weiterhin aus materiellrechtlichen Gründen gegen die teilweise Rücknahme des ursprünglichen Festsetzungsbescheides. Diese greifen jedoch nach der Auffassung des 2. Senats des Bundesverwaltungsgerichts nicht durch. Für die im Revisionsverfahren zu treffende Entscheidung kommt es deswegen ausschlaggebend darauf an, ob die Fristregelung des § 48 Abs. 4 VwVfG im vorliegenden Fall eingreift und wie sie gegebenenfalls auszulegen ist.

II.

Der 8. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat in seinen Entscheidungen vom 25. Juni 1982 (BVerwGE 66, 61) und vom 27. Januar 1984 - BVerwG 8 C 164.81 - (Buchholz 316 § 48 VwVfG Nr. 27) die Einjahresfrist des § 48 Abs. 4 VwVfG auch für den Fall gelten lassen, daß die Behörde bereits vor Erlaß des rechtswidrigen Verwaltungsakts alle entscheidungserheblichen Tatsachen kennt und aufgrund ungenügender Berücksichtigung des Sachverhalts oder durch unrichtige Rechtsanwendung den rechtswidrigen Verwaltungsakt erläßt. Die Frist soll in dem Fall mit dem Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsakts beginnen.

III.

Dieser Auslegung folgt der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts nicht.

Übereinstimmend mit dem 6. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hält er die Vorschrift des § 48 Abs. 4 VwVfG nur auf Fälle für anwendbar, in denen die Fehlerhaftigkeit des Verwaltungsakts darauf beruht, daß die Behörde von einem unvollständigen Sachverhalt ausgegangen ist, weil ihr nicht sämtliche entscheidungserheblichen Tatsachen bekannt waren. Der 2. Senat schließt sich insoweit den Ausführungen des 6. Senats in seinem Vorlagebeschluß vom 26. Juni 1984 - BVerwG 6 C 142.82 - an.

Ergänzend weist der 2. Senat auf folgende Erwägungen hin:

Schon nach dem allgemeinen Sprachgebrauch deutet "Kenntnis erhalten" auf ein nachträgliches Ereignis hin. Die "Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes" setzt, wie § 48 VwVfG insgesamt, die Existenz des Verwaltungsaktes voraus. Bevor ein Verwaltungsakt erlassen ist, kann nicht von Tatsachen gesprochen werden, die seine Rücknahme rechtfertigen, sondern nur von solchen, die sein Unterbleiben rechtfertigen.

Dem entsprechen nach Auffassung des 2. Senats der Sinn und Zweck der Vorschrift sowie ihre Stellung im systematischen Zusammenhang der einzelnen Absätze des § 48 VwVfG. Absatz 1 bringt den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung zum Ausdruck. Die Absätze 2 und 3 enthalten eine abgestufte, differenzierte Abwägung dieses Grundsatzes mit dem Schutz berechtigten Vertrauens auf den Bestand des Verwaltungsakts und den konkret berührten beiderseitigen Interessen. Sie ermöglichen insbesondere bei den - in der Rechtsprechung des 2. Senats häufig zu behandelnden - Verwaltungsakten, die die Zahlung laufender Bezüge zum Gegenstand oder zur Folge haben, eine angemessene Differenzierung zwischen bereits erhaltenen und künftigen Bezügen. Absatz 4 verzichtet für die von ihm betroffenen Fälle auf eine derartige Abwägung. Dies ist nach dem Aufbau der Vorschrift eine eng begrenzte weitere Ausnahme vom Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Der Grund dieser Ausnahmeregelung liegt darin, daß das nachträgliche Bekanntwerden entscheidungserheblicher Tatsachen der Behörde konkreten, typischerweise äußerlich erkennbaren Anlaß zu einer entsprechenden nachträglichen Überprüfung gibt; für diesen Fall wird erwartet, daß die Behörde etwaige Konsequenzen innerhalb der Jahresfrist zieht.

In der überwiegenden Mehrzahl der Fälle, in denen laufende Bezüge oder deren Grundlagen fehlerhaft festgesetzt sind, war der entscheidungserhebliche Sachverhalt der Behörde von vornherein vollständig bekannt, der Fehler beruhte auf unzutreffender Würdigung dieses Sachverhalts, oft auf schlichtem Versehen. Eine Aufdeckung des Fehlers binnen Jahresfrist nach Erlaß des Verwaltungsakts ist die Ausnahme, weil zunächst kein Anlaß zu einer Überprüfung besteht. Wäre hier nach Ablauf eines Jahres mit Erlaß eine Korrektur auch für die Zukunft und selbst in den Fällen des § 48 Abs. 2 Satz 3 Nrn. 2, 3 VwVfG ausgeschlossen, so bedeutete dies einen weitgehenden Bruch mit der bis zum Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes gegebenen Rechtslage. Der 2. Senat sieht keine Anhaltspunkte für eine solche Absicht des Gesetzgebers. Im Gegenteil sollte die Regelung des § 48 Abs. 2 VwVfG an die bisherige Rechtsprechung zum Vertrauensschutz anknüpfen. So nimmt die Begründung zum Regierungsentwurf des Verwaltungsverfahrensgesetzes (Bundestagsdrucks. 7/910, Einzelbegründung zu § 44 Abs. 2 des Entwurfs, S. 69) u.a. ausdrücklich auf die grundlegenden, in BVerwGE 19, 188 und BVerwGE 21, 119 abgedruckten Entscheidungen Bezug.

Der 2. Senat sieht auch keinen Raum für eine ausdehnende oder entsprechende Anwendung des § 48 Abs. 4 VwVfG dahingehend, daß die Jahresfrist in Gang gesetzt wird, sobald die Behörde die Unrichtigkeit ihrer Rechtsansicht oder das unterlaufene Versehen bemerkt. Dem steht schon der klare Wortlaut der Vorschrift entgegen, der ausdrücklich auf den Erhalt der Kenntnis von Tatsachen abstellt, welche die Rücknahme rechtfertigen, und nicht auf die Erkenntnis eines Rechtsfehlers. Die vom 6. Senat dargelegte Entstehungsgeschichte bestätigt, daß mit diesem Wortlaut bewußt von einer Ausdehnung z.B. auf das Bekanntwerden rechtlicher Überlegungen abgesehen werden sollte. Bei dieser Entscheidung dürfte der Gesetzgeber auch beachtet haben, daß der Zeitpunkt, in dem innerhalb der Behörde die Unrichtigkeit ihrer Rechtsansicht oder das unterlaufene Versehen bemerkt worden ist, oft wesentlich schwieriger festzustellen sein wird als derjenige, in dem sie von einer Tatsache - etwa durch schriftliche Mitteilung - Kenntnis erhalten hat.

IV.

Der 2. Senat beabsichtigt, die Revision in der eingangs dargestellten Verwaltungsstreitsache mit der Begründung zurückzuweisen, § 48 Abs. 4 VwVfG sei auf den Fall nicht anwendbar. Damit wiche er von der den angeführten Urteilen des 8. Senats zugrundeliegenden Rechtsauffassung ab. Die Anrufung des Großen Senats des Bundesverwaltungsgerichts ist deswegen gemäß § 11 Abs. 3 VwGO geboten.