Die Klägerin war vom 1. Januar 1943 bis zum 1. November 1949 als Verkäuferin in einem Lebensmittel- und Gemischtwarengeschäft in L. i.O. tätig. Im Jahre 1953 beantragte sie die Genehmigung zur Errichtung eines Kolonialwarengeschäfts in Elisabethfehn. In der von der Industrie- und Handelskammer in Oldenburg für erforderlich gehaltenen Sachkundeprüfung wurden ihre Leistungen in allgemeinen kaufmännischen Kenntnissen und im Rechnen als "nicht ausreichend" und in Warenkunde als "schwach ausreichend" bewertet. Auf Grund dieses Prüfungsergebnisses sah die Prüfungskommission die Sachkunde der Klägerin einstimmig als nicht nachgewiesen an.

Der Antrag der Klägerin wurde daraufhin durch Verfügung vom 15. Mai 1954 abgelehnt. Nach erfolgloser Beschwerde hat die Klägerin Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben, mit der sie die Aufhebung der Ablehnungsbescheide erstrebt.

Das Landesverwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben, weil es das im niedersächsischen Gewerbezulassungsgesetz für die Gewerbezulassung aufgestellte Sachkundeerfordernis, jedenfalls soweit es den Lebensmitteleinzelhandel betrifft, als verfassungswidrig ansieht.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Beklagten zurückgewiesen und gleichzeitig seine Verpflichtung ausgesprochen, die Erteilung der von der Klägerin beantragten Erlaubnis zu veranlassen. Das Berufungsgericht sieht die Sachkundeprüfung nur insoweit als mit Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1) - GG - in Einklang stehend an, als sie zur Abwehr von Gefahren für die Allgemeinheit geboten erscheint. Ein Gesetz könne daher kein höheres Maß an Sachkunde vorschreiben, als es die Eigenart eines Gewerbes im Hinblick auf die mit seiner nicht sachgemäßen Ausübung verbundenen Gefahren für die Allgemeinheit erfordere. Da § 4 des niedersächsischen Gewerbezulassungsgesetzes das Maß der Sachkunde auf die konkreten Erfordernisse des im Einzelfall beabsichtigten Unternehmens abstelle und Erwägungen über den voraussichtlichen Umfang des Betriebs, seine Bedeutung für die Allgemeinheit und deren Interessen an einer sachgemäßen Ausübung zulasse, verstoße diese Vorschrift nicht gegen Art. 12 Abs. 1 GG. Die dem Gesetzgeber gezogenen Grenzen überschreite aber Art. 4 der Durchführungsverordnung zum Gewerbezulassungsgesetz, der den Begriff der Sachkunde dahin erläutere, daß diese neben der Fachkunde des besonderen Gewerbezweiges auch die allgemeinen kaufmännischen Kenntnisse umfassen solle. Mangelhafte allgemeine kaufmännische Kenntnisse könnten im Bereich des Lebensmitteleinzelhandels die für den Bestand der Gemeinschaft notwendigen Rechtsgüter nicht gefährden. Im Interesse der Erhaltung der Volksgesundheit sei es lediglich notwendig, daß der Lebensmitteleinzelhändler eine, ausreichende Fachkunde hinsichtlich der Qualität der von ihm geführten Lebensmittel, deren Schutz vor Verderb und der für den Lebensmittelhandel geltenden Vorschriften besitze. Die Klägerin habe durch Vorlage eines Zeugnisses ihres früheren Arbeitgebers ihre Fachkunde nachgewiesen. Darüber hinaus habe ihre Prüfung bei der Industrie- und Handelskammer ergeben, daß sie ausreichende Fachkunde besitze. Da gegen ihre Zuverlässigkeit keine Bedenken erhoben worden seien, sei es gerechtfertigt gewesen, den Beklagten zu verpflichten, die Erteilung der Erlaubnis zu veranlassen.

Der Beklagte begehrt mit der Revision die Abweisung der Klage. Er vertritt unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Ansicht, daß das Verlangen des Nachweises allgemeiner kaufmännischer Kenntnisse als Bestandteil der Sachkunde nicht verfassungswidrig sei. Der Sachkundenachweis könne nicht auf Gesichtspunkte der öffentlichen Ordnung und Sicherheit beschränkt werden. Die Klägerin habe den Nachweis der Sachkunde nicht erbracht.

Der Revision war der Erfolg zu versagen.

Die angefochtene Verfügung ist auf § 4 des niedersächsischen Gewerbezulassungsgesetzes vom 29. Dezember 1948 (GVBl. S. 188) gestützt. Nach dieser Vorschrift war die Errichtung von Einzelhandelsunternehmen erlaubnispflichtig. Die Erlaubnis durfte insbesondere versagt werden, wenn der Bewerber die für den Gewerbebetrieb erforderliche Sachkunde nicht nachweisen konnte. Während des Revisionsverfahrens ist das Gesetz über die Berufsausübung im Einzelhandel vom 5. August 1957 (BGBl. I S. 1121) in Kraft getreten. § 12 Abs. 2 dieses Gesetzes bestimmt, daß § 4 des niedersächsischen Gewerbezulassungsgesetzes, soweit es sich auf den Einzelhandel bezieht, nicht mehr anzuwenden ist. § 3 des Einzelhandelsberufsausübungsgesetzes sieht aber ebenfalls vor, daß derjenige, der Einzelhandel betreiben will, der Erlaubnis bedarf und daß die Erlaubnis zu versagen ist, wenn der Unternehmer die erforderliche Sachkunde nicht nachweisen kann.

Da die Entscheidung des Berufungsgerichts die Verpflichtung des Beklagten, die Zulassung der Klägerin zu veranlassen, ausgesprochen hat und da die Klage, wie das Berufungsgericht zutreffend angenommen hat, in Wahrheit die Ermöglichung der Berufsausübung in der Zukunft zum Ziele hat, muß der Änderung der Rechtslage Rechnung getragen und bei der revisionsgerichtlichen Beurteilung von den Vorschriften des Einzelhandelsberufsausübungsgesetzes ausgegangen werden. Nun bestimmt aber § 8 dieses Gesetzes, daß derjenige, der bei dem Inkrafttreten des Gesetzes Einzelhandel betrieben hat, keiner neuen Erlaubnis bedarf. Für denjenigen, der Lebensmitteleinzelhandel betreiben will, gilt dieser Satz mit der Maßgabe, daß nur derjenige von der Erlaubnispflicht befreit ist, der den Handel in diesem Geschäftszweig beim Inkrafttreten des Gesetzes bereits betrieben hat.

Dem Wortlaut nach stellt § 8 a.a.O. nur die beim Inkrafttreten des Gesetzes tatsächlich bestehenden Einzelhandelsbetriebe von der Erlaubnispflicht frei, wobei es fraglich sein, kann, ob diese Ausnahmeregelung nur demjenigen zugute kommen sollte, der den Handel damals befugt betrieb oder auch demjenigen, der sich ohne Erlaubnis als Händler betätigte. Wie man auch diese Frage beantwortet, verlangt es rechtsstaatliches Denken, die Vorschrift des § 8 a.a.O. auch auf denjenigen anzuwenden, der den Einzelhandel beim Inkrafttreten des Einzelhandelsberufsausübungsgesetzes nur deshalb noch nicht betreiben konnte, weil ihn die Behörde an der Eröffnung des Geschäftsbetriebes zu Unrecht hinderte. Es ist daher in erster Linie zu prüfen, ob die Behörde der Klägerin die Genehmigung zur Errichtung eines Lebensmitteleinzelhandelsgeschäftes in Elisabethfehn seinerzeit zu Recht oder zu Unrecht verweigert hat. Diese Frage kann nur nach dem niedersächsischen Gewerbezulassungsgesetz entschieden werden.

Der Senat hat in seinem Urteil vom 17. November 1955 (BVerwGE 2, 324) ausgesprochen, daß § 4 des niedersächsischen Gewerbezulassungsgesetzes Bundesrecht geworden ist, weil das Recht des Handels zur konkurrierenden Gesetzgebung gehört und § 4 a.a.O. das Gesetz zum Schütze des Einzelhandels vom 12. Mai 1933 (RGBl. I S. 262) abgeändert hat. Der Senat hat in jener Entscheidung das Erfordernis der Sachkunde als mit Art. 12 Abs. 1 GG in Einklang stehend bezeichnet, weil es sich um eine subjektive Zulassungsvoraussetzung handele, deren Erfüllung weitgehend von dem Willen des Bewerbers abhänge. Die Rechtsprechung des Senats (vgl. auch Urteil vom 3. November 1955 [BVerwGE 2, 295]) hat Widerspruch erfahren, weil das Sachkundeerfordernis bei Geschäftszweigen, die keine besondere Bedeutung für die Erhaltung überragender Gemeinschaftsgüter haben, als verfassungswidriger Eingriff in das Grundrecht der freien beruflichen Betätigung angesehen wird (vgl. hierzu Bachof in Bettermann-Nipperdey-Scheuner, Die Grundrechte, III/1 S. 230). Einer Auseinandersetzung mit diesen Angriffen bedarf es hier nicht; denn es kann keinem Zweifel unterliegen, daß Art. 12 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht das Recht nimmt, von einem Lebensmittelhändler im Interesse der Volksgesundheit zumindest gewisse Sachkenntnisse zu verlangen, die es ihm ermöglichen, für eine ordnungsgemäße Warenlagerung, ein rechtzeitiges Ausscheiden verdorbener Lebensmittel, eine hygienischen Erfordernissen entsprechende Behandlung und Auslieferung der Ware zu sorgen. Der Lebensmittelhändler muß auch mit den maßgeblichen Vorschriften der Lebensmittelgesetzgebung vertraut sein.

Ist sonach davon auszugehen, daß das Erfordernis des Sachkundenachweises beim Lebensmitteleinzelhandel durch Art. 12 Abs. 1 GG gedeckt wird und daß daher auch gesetzliche Vorschriften, die die Errichtung eines Lebensmitteleinzelhandelsgeschäfts von einer Erlaubnis abhängig machen, zulässig sind, so bedarf es noch der weiteren Prüfung, ob die Anforderungen, die die gesetzlichen Vorschriften an die Sachkunde des Bewerbers stellen, sich im Rahmen des Grundgesetzes halten.

Nach Art. 4 der Durchführungsverordnung zum niedersächsischen Gewerbezulassungsgesetz vom 7. Januar 1949 (GVBl. S. 15) umfaßt die Sachkunde nicht nur die Fachkunde des besonderen Gewerbezweiges, sondern auch die allgemeinen kaufmännischen Kenntnisse. Die Prüfung der Klägerin hat sich dementsprechend auch auf diese beiden Gebiete erstreckt.

Der Bundesgerichtshof hat in einem Beschluß vom 4. Juli 1957 (NJW 1957 S. 1407 [BGH 04.07.1957 - 2 StR 48/57]), der sich auf das. Einzelhandelsschutzgesetz bezieht, ausgesprochen, daß auch im Lebensmitteleinzelhandel nur ein Maß an Sachkunde verlangt werden könne, das unerläßlich sei, um von der Allgemeinheit die von unsachgemäßem Umgang mit Lebensmitteln drohenden Gefahren abzuwenden, und daß darüber hinausgehende Anforderungen, insbesondere die Forderung nach allgemeinen kaufmännischen Kenntnissen, verfassungswidrig seien.

Der vorliegende Fall gibt keinen Anlaß zur Erörterung der insbesondere für das Einzelhandelsberufsausübungsgesetz bedeutsamen Frage, ob das Sachkundeerfordernis im Lebensmitteleinzelhandel, soweit es sich auf den Nachweis allgemeiner kaufmännischer Kenntnisse bezieht, mit Art. 12 Abs. 1 GG in Widerspruch steht; denn der Gesetzgeber kann die Behörden, wenn anders er nicht das Grundrecht der freien Berufswahl antasten will, jedenfalls nur ermächtigen, so viel an kaufmännischem Wissen von dem einzelnen Bewerber zu verlangen, wie zum Betrieb des von ihm beabsichtigten Unternehmens erforderlich ist. In dieser Richtung muß auch die Regelung des Art. 4 der Durchführungsverordnung zum niedersächsischen Gewerbezulassungsgesetz bei verfassungstreuer Auslegung verstanden werden. Hier ist der Beklagte mit seinen Anforderungen an die Sachkunde der Klägerin zu weit gegangen.

Nach Art. 4 Abs. 1 Satz 2 der Durchführungsverordnung wird die Sachkunde von der Industrie- und Handelskammer begutachtet. Sie ist bei ihren Gutachten und ebenso der Beklagte bei seiner Entscheidung aber durch die Vorschrift des Art. 4 Abs. 2 a.a.O. gebunden, wonach die Sachkunde in der Regel als gegeben anzunehmen ist, wenn der Antragsteller eine ordnungsgemäße Lehre oder eine mehrjährige Tätigkeit in dem geplanten oder einem verwandten Gewerbezweig oder eine sonstige geeignete Vorbildung nachweist. Das Berufungsgericht hat in tatsächlicher Hinsicht festgestellt, daß die Klägerin von 1943 bis 1949 in einem ländlichen Lebensmittelgeschäft tätig gewesen ist. Sie will sich jetzt ebenfalls in ländlichen Verhältnissen als selbständige Lebensmittelhändlerin betätigen. Bei den Anforderungen, die in kaufmännischer Hinsicht an die Kenntnisse eines Einzelhändlers auf dem Dorfe gestellt werden können, muß die Tatsache, daß die Klägerin fast sieben Jahre im dörflichen Lebensmittelhandel tätig gewesen ist, als ausreichend angesehen werden, um sie als genügend sachkundig zum Betrieb eines ländlichen Kolonialwarengeschäfts anzuerkennen. Dabei hat der Senat berücksichtigt, daß der Lebensmittelhandel in der Zeit der Bewirtschaftung besonders hohe Anforderungen an jeden Kaufmann und sein Personal stellte. Die Tatsache, daß das Warensortiment damals kleiner war, kann außer Betracht bleiben, da die Warenkunde der Klägerin auch bei ihrer Prüfung vor der Industrie- und Handelskammer noch als "ausreichend" bezeichnet worden ist.

Da die Klägerin schon bei der Antragstellung die Zulassungsvoraussetzungen erfüllte, war die Versagung der Zulassung, wie das Berufungsgericht zu Recht festgestellt hat, rechtswidrig. Die Klägerin kann den Lebensmitteleinzelhandel in Elisabethfehn jetzt ohne besondere Erlaubnis aufnehmen. Die Revision des Beklagten, die die Fernhaltung der Klägerin vom Handel zum Ziel hat, mußte daher zurückgewiesen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625).