I.

Der Kläger ist als Mitglied des verklagten Wasserverbandes durch dessen Vorstand mit einer unkultivierten Moorfläche von annähernd 9 ha zu einer besonderen Beitragsabteilung für des Meliorationsvorhaben "Schillburg" herangezogen worden, den ersten Teilabschnitt eines das gesamte Fr. M. umfassenden Meliorationsplanes. Die Gründung dieser Beitragsabteilung war durch Vorstandsbeschluß vom 12. Juni 1953 erfolgt, an den sich alsbald die Aufstellung eines entsprechenden Beitragsbuches und die Veranlagung der Mitglieder, auch des Klägers, auf der Grundlage des Flächenmaßstabes angeschlossen hatte.

Allen diesen Maßnahmen widersetzt sich der Kläger mit dem Vorbringen, er habe aus ihnen für seine bereits ausreichend anderweit entwässerten Moorflächen keinerlei Vorteil zu erwarten; mit gutem Grunde wolle er sie in ihrem derzeitigen Kulturzustande trotz geringeren Nutzens belassen. Er habe einfach nicht die Mittel, sie zu kultivieren; öffentliche Mittel, die er ja auch irgendwie verzinsen und tilgen müsse, wolle er sich nicht aufzwingen lassen. Nachdem der verklagte Vorstand (durch Beschluß vom 10. August 1953, zugestellt am 20. August 1953) den Einspruch des Klägers gegen den Beschluß vom 12. Juni 1953 zurückgewiesen hatte, hat dieser Klage erhoben, ist aber vom Landesverwaltungsgericht und von dem sodann im Berufungswege angegangenen Oberverwaltungsgericht ab- bzw. zurückgewiesen worden.

Gegen das Berufungsurteil hat er die zugelassene Revision eingelegt. Er verharrt auf seinem bisherigen Standpunkt und verlangt die Aufhebung beider Vorderurteile und der sämtlichen angefochtenen Verwaltungsentscheide (des Vorstandsbeschlusses vom 12. Juni 1953, des Einspruchsbescheides vom 10./20. August 1953, der Aufstellung des Beitragsbuches, sämtlich soweit sie ihn betreffen, und aller an ihn gerichteten diesbezüglichen Heranziehungsbescheide). Der Beklagte bittet um Zurückweisung der Revision.

Der Oberbundesanwalt wirft die Vortrage auf, ob das Revisionsgericht die hier einschlägigen Vorschriften der Wasserverbandverordnung noch als seiner Nachprüfung zugängliches Bundesrecht ansehen kenne, nachdem hierzu neuerlich - gegenüber der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts - auch in einen Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 29. Juli 1959 (BVerfGE 10, S. 89 ff. [BVerfG 29.07.1959 - 1 BvR 394/58]) wieder gewisse Zweifel geäußert worden seien. An diesen Zweifeln könne, auch wenn an der bisherigen Auffassung festzuhalten sei, nicht einfach vorbeigegangen werden; es sei deshalb zweckmäßig, die Zweifelsfrage nunmehr dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen, was daraufhin auch der Kläger für richtig hält.

II.

Die Revision konnte keinen Erfolg haben; dem Berufungsurteil war im Ergebnis wie auch in allen seinen wesentlichen Gründen beizutreten.

1.

Vorab sah der erkennende Senat keine Veranlassung, wegen der Vortrage der Bundesrechtseigenschaft der Wasserverbandverordnung (WVVO) das Bundesverfassungsgericht anzurufen. Er verbleibt vielmehr allenthalben bei seiner zuletzt wieder in dem Urteil vom 8. Mai 1958 (BVerwGE 7, S. 17 ff.) ausführlich dargelegten Auffassung, daß die WVVO Bundesrecht geworden, ihre Auslegung hier also revisionsgerichtlich nachprüfbar ist (§ 56 Abs. 1 BVerwGG). Auch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 29. Juli 1959 kann demgegenüber ernsthafte Bedenken nicht aufkommen lassen.

Die hier allein heranzuziehende Bemerkung dieses Urteils, "es kann zweifelhaft sein, ob man auf diese - im Urteil des erkennenden Senats vom 8. Mai 1958 zum Ausdruck gebrachte - Weise eine umfassende Gesetzgebungskompetenz des Bundes für das gesamte Wasserverbandsrecht begründen kann" (S. 100 a.a.O.), kann freilich nicht etwa schon deshalb außer Betracht bleiben, weil sie sich nur in den Gründen, nicht auch im Ausspruch des Urteils oder in seinen amtlichen Leitsätzen findet. Auch die Gründe einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, selbst die nicht eigentlich tretenden, würde der erkennende Senat nach Rang und Aufgabe des Bundesverfassungsgerichts nicht einfach unbeachtet lassen können; die Frage der förmlichen Bindungswirkung der Aus Sprüche dieses Gerichts braucht dabei hier gar nicht vertieft zu werden.

Die angeführte Bemerkung des Bundesverfassungsgerichts ist hier aber deshalb nicht von entscheidender Bedeutung, weil sie gewisse "Zweifel" an der in BVerwGE 7, S. 17 ff., entwickelten Auffassung zwar als möglich andeutet ("es kann zweifelhaft sein"), sie aber weder im einzelnen darlegt noch auch auf seine Entscheidung irgendwelchen Einfluß gewinnen läßt; die Frage ist vom Bundesverfassungsgericht für seine in der Erftverbandssache zu treffende Entscheidung als nicht entscheidend angesehen, also dahingestellt gelassen worden. Es ist hiernach nicht ersichtlich, ob und inwieweit sich das Bundesverfassungsgericht solche Zweifel an der auch vom erkennenden Senat vertretenen Auffassung überhaupt tatsächlich zu eigen machen wollte und in welcher Richtung etwa seine Bedenken gegen die vom Bundesverwaltungsgericht vertretene Auffassung liegen. Im Gegenteil ist bei näherer Betrachtung durchaus auch die Möglichkeit nicht auszuschließen, daß das Bundesverfassungsgericht der vom erkennenden Senat vertretenen Auffassung beipflichten wollte. Dies ergibt sich fast zwingend aus folgenden Erwägungen.

Das Bundesverfassungsgericht ist sich sicherlich bewußt gewesen, daß die Frage der Bundesrechtseigenschaft des Wasserverbandsrechts auch gegenüber den angeführten Erkenntnissen des Bundesverwaltungsgerichts noch - vereinzelt - als streitig angesehen und anders beurteilt wird. Die vom Bundesverfassungsgericht in der Streitsache wegen des Erftverbandes verlangte Entscheidung wäre andererseits in der schließlich getroffenen Richtung Zuständigkeit des Landes Nordrhein-Westfalen für ein besonderes Erftverbands-Gesetz trotz der ehemals reichsrechtlichen Wasserverbandordnung ungleich einfacher und wirkungsvoller damit zu begründen gewesen, daß das Wasserverbandsrecht jetzt überhaupt nicht mehr zur Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes gehört. Es hatte also zur endgültigen Klarstellung aller Zweifel eine solche Begründung besonders nahegelegen, wenn wirklich das Bundesverfassungsgericht dieser Auffassung gewesen wäre, zumal es sich zu einer diesbezüglichen Entscheidung in dieser dringenden Frage - soweit nicht der Gesetzgeber eingreift - erst wieder nach über Jahre sich erstreckenden Zeiträumen in der Lage sehen dürfte. Wenn sich trotz alledem das Bundesverfassungsgericht bei seinem Urteil vom 29. Juli 1959 nicht zu einem Ausspruch dahin veranlaßt gesehen hat, daß die Wasserverbandordnung kein Bundesrecht geworden sei, sondern im Gegenteil sein Erkenntnis von der Zulässigkeit der landesgesetzlichen Gründung des Erftverbandes gerade auf die Vereinbarkeit mit der übergeordneten WVVO gegründet hat, so ist sogar der Rückschluß naheliegend, daß auch das Bundesverfassungsgericht die Wasserverbandordnung als Bundesrecht an sich fortgelten lassen möchte; jedenfalls aber ist die Folgerung zwingend, daß das Bundesverfassungsgericht dies nicht als Möglichkeit ausschließen oder nur als eine ganz entfernte, rechtlich im Gründe abwegige Möglichkeit hat gelten lassen wollen.

Vollends muß dies für den hier allein in Frage kommenden Bereich des Rechts der landwirtschaftlichen Wasserverbände gelten. Die Fr. Wasseracht ist ein Wasserverband mit der Aufgabe, das Wasser aus dem Verbandsgebiete abzuleiten usw. und dadurch "den Kulturzustand des Bodens land- und forstwirtschaftlicher Grundstücke zu verbessern" (§ 4 Nr. 1 und 2 der Satzung). Daran, daß solche landwirtschaftlichen Ent- oder Bewässerungsverbände unmittelbar der "Förderung der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung" dienen (Art. 74 Nr. 17 GG), ihre rechtliche Ordnung also unter allen Umständen der Gesetzgebung des Bundes unterfällt, ist füglich nicht der mindeste Zweifel möglich. Auch von Giescke (DÖV 1956, S. 645, 692) wird dies anerkannt. Eine Unterscheidung von Fall zu Fall je nach den Verbandsaufgaben hat nun zwar der erkennende Senat in BVerwGE 7, S. 22 [BVerwG 08.05.1958 - IV C 108/57], ausdrücklich als nicht angängig bezeichnet. Er hält auch insoweit daran fest, daß eine Spaltung des Wasserverbandsrechts dergestalt, daß das Recht der landwirtschaftlichen Wasser- und Bodenverbände gemäß Art. 74 Nr. 17 GG als Gegenstand der konkurrierenden Bundesgesetzgebung, insoweit die WVVO also als Bundesrecht anzuerkennen, während im übrigen Wasserverbandsrecht und WVVO nicht als Bundesrecht anzusehen seien, nicht möglich ist. Es wird gegenüber dieser Vorstellung allenthalben aus den in BVerwGE 7, S. 21 ff. [BVerwG 08.05.1958 - BVerwG IV C 108.57][BVerwG 08.05.1958 - IV C 108/57], ausführlich entwickelten Gründen bei der sachlich und rechtlich nicht zu trennenden Einheit des Wasser- und Bodenverbandswesens und bei dessen Gesamtzuordnung zum Bundesrecht verblieben, die dem erkennenden Senat allein auch der wirtschaftlichen Vernunft und der immer mehr auf Vereinheitlichung und Zusammenfassung gerichteten gesamten Entwicklung unserer Wasserwirtschaft zu entsprechen scheinen, die sonst ihren zusehends dringlicher werdenden und großräumige Zusammenhänge erfordernden Aufgaben einfach nicht gerecht werden könnte.

Es muß zwar zugegeben werden, daß gerade in diesem Punkte das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 29. Juli 1959 auch eine andere Auffassung nahelegt; offenbar nicht ohne Absicht ist an der angeführten Stelle kurz, aber mit doppelter Betonung, eine "umfassende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes für das gesamte Wasserverbandsrecht" als fraglich bezeichnet. Indessen fehlt es auch insoweit an jeder weiteren Darlegung oder auch nur Andeutung, daß und wieso damit das Bundesverfassungsgericht nun wirklich das Wasserverbandsrecht entgegen den Bundesverwaltungsgericht in der von Gieseke vorgeschlagenen Weise für teilbar hat halten wollen. Sollte dies aus der angeführten Stelle herausgelesen werben können, würde es doch in der vorliegenden Streitsache, die, wie dargelegt, einen ausgesprochen landwirtschaftlichen Wasser- und Bodenverband betrifft, der Annahme der Bundesrechtseigenschaft der WVVO insoweit nicht entgegenstehen, sondern sie sogar eher noch bekräftigen.

Nach wie vor halten offenbar auch die gesetzgebenden Körperschaften, auch der besonders zur Wahrung der Länderrechte berufene Bundesrat, das Wasserverbandsrecht und die WVVO in ihrer Gesamtheit für Bundesrecht. Anders hätten sie sich z.B. nicht für befugt halten können, in § 43 Abs. 1 Nr. 5 des Wasserhaushaltsgesetzes vom 27. Juli 1957 (BGBl. I S. 1110) auch die Reichsverordnung über Vereinfachungen im Wasser- und Wasserverbandsrecht vom 10. Februar 1945 außer Kraft, zu setzen, eine in § 8 gerade auch die Wasserverbandordnung aus kriegsbedingten Gründen wesentlich abwandelnde Verordnung, durch deren förmliche Aufhebung die Geltung der ursprünglichen Fassung, der Wasserverbandordnung wiederhergestellt worden ist. Meinungsverschiedenheiten über die Zulässigkeit einer solchen bundesrechtlichen Vorschrift sind nie ersichtlich geworden; zur Frage der Zuordnung des Wasserverbandsrechts ist weder dieserhalb oder sonst jemals von einer Anrufung des Bundesverfassungsgerichts durch eines der in §§ 86 Abs. 1, 13 Nr. 14 BVerfGG genannten Verfassungsorgane die Rede gewesen.

Auch der erkennende Senat fand sich nach alle dem nicht veranlaßt, die vorliegende Streitsache dem Bundesverfassungsgericht vorzulegen. Er geht in ihr weiterhin von der Eigenschaft der Wasserverbandordnung als revisionsgerichtlich nachprüfbares Bundesrecht aus und sah sich demgemäß nicht gehindert, in eine sachliche Nachprüfung der Revisionsrügen einzutreten.

2.

Die Rügen der Revision gegen die Anwendung der hier einschlägigen Bestimmungen der WVVO erwiesen sich jedoch allenthalben als unbegründet.

Im Ausgangspunkt zutreffend hat zunächst das Oberverwaltungsgericht die vom Kläger angefochtenen Vorstandsverhandlungen durchweg als in Klagewege anfechtbare Verwaltungsakte angesehen; insoweit sind Revisionsangriffe auch nicht vorgebracht worden. Es sei dazu nur nochmals ausdrücklich unterstrichen, daß auch die Bildung einer besonderen Beitragsabteilung im Rahmen eines Wasserverbandes (so der gemäß § 82 Abs. 2 Nr. 2 Nr. 4 WVVO in Verbindung mit § 34 Abs. 3 der Satzung der Friesoyther Wasseracht gefaßte Vorstandsbeschluß vom 12. Juni 1953), wie vom Oberverwaltungsgericht richtig erkannt, nicht etwa als Rechtsetzungsakt (wie die mit dem Erlaß der Satzung vollzogene Bildung des Verbandes als solche, vgl. BVerwGE 7, S. 30), sondern als auf Grundlage der Satzung ergehender Verwaltungsakt anzusehen ist, der seinerseits durch weitere, ebenfalls anfechtbare Verwaltungsakte (Aufstellung eines Beitragsbuches und Erlaß von Heranziehungsbescheiden) im einzelnen ergänzt und ausgeführt worden ist. Ebenso sei in Bestätigung von BVerwGE 7, S. 23 [BVerwG 08.05.1958 - IV C 108/57], nochmals kurz ausgesprochen, daß auch Beschlüsse und sonstige Maßnahmen eines durch seinen Vorstand handelnden Wasserverbandes als öffentliche Gewalt im Sinne von Art. 19 Abs. 4 GG und § 25 MRVO Nr. 165 aufzufassen sind.

Nicht ganz unzweifelhaft mochte es allerdings scheinen, ob wirklich, wie das Oberverwaltungsgericht angenommen hat, die Gesamtheit der hier in Rede stehenden Maßnahmen im Klagewege sofort auch schon ohne vorheriges Durchlaufen des Vorverfahrens (Beschwerde bei der Spruchstelle für Wasser- und Bodenverbände) angefochten werden konnte. Es mag sein, daß für die Bildung einer besonderen Beitragsabteilung (Beschluß vom 12. Juni 1953) ein solches Vorverfahren nirgends vorgeschrieben ist. Dieser Beschluß war aber hier nur die Anfangsstufe der vom Kläger bekämpften Verbandsmaßnahmen und kann rechtlich nicht für sich allein, sondern nur im Zusammenhang mit den späteren Maßnahmen gewürdigt werden. Schon für die nächste Stufe, die Aufstellung des Beitragsbuches, ist in § 87 Abs. 4 WVVO (§ 36 Abs. 3 der Satzung), wie auch das Berufungsurteil nicht verkennt, nach dem Einspruch die Beschwerde an sich ausdrücklich vorgesehen, ebenso für die laufende Einziehung der Beiträge nach der auf Grund des Beitragsbuches aufgestellten Hebeliste (§ 89 Abs. 2 WVVO, § 38 Abs. 3 der Satzung). Die tatsächliche Beschwer des Klägers liegt dabei aber zweifellos hauptsächlich in diesen späteren Maßnahmen (Beitragsbuch und Heransiehungsbescheide), ohne die vielleicht sogar noch kein Rechtsschutzbedürfnis zur Anfechtung des Beschlusses einer - möglicherweise gar nicht weiter durchgeführten - besonderen Beitragsabteilung anzuerkennen gewesen wäre. Kommt es also ausschlaggebend auf deren tatsächlichen Vollzug durch Beitragsbuch und Heranziehung an, wäre nach der Einspruchs- das Beschwerdeverfahren doch wohl für die Gesamtheit der hier fraglichen Verwaltungsakte auch für den Beschluß vom 12. Juni 1953 zu fordern gewesen.

Gleichwohl hat das Oberverwaltungsgericht hier in Ergebnis zutreffend die alsbaldige Zulässigkeit der Klage bejaht. Denn die Beschwerde ist vom Kläger tatsächlich - wie auch das Oberverwaltungsgericht feststellt - allenthalben eingelegt, von der Spruchstelle aber bis zur Klageerhebung am 10. Januar 1957, also über drei Jahre hindurch nicht beschieden worden; die Zulässigkeit der Klage folgt hiernach unmittelbar aus § 49 Abs. 3 in Verbindung mit § 48 Abs. 2 MRVO 165. Nach den vom Oberverwaltungsgericht zutreffend hervorgehobenen, bis zuletzt immer wieder wiederholten Einsprüchen und Beschwerden des Klägers stand dabei der Klage auch nicht die sechsmonatige Ausschlußfrist in § 48 Abs. 2 Satz 2 a.a.O. entgegen. Dahingestellt konnte damit auch in diesem Falle die weitere Frage bleiben, ob heute überhaupt grundsätzlich vor Klageerhebung noch ein zweistufiges Vorverfahren verlangt werden kann (vgl. dazu Urteile des V. Senats vom 21. März 1956, BVerwGE 3, S. 212 ff., und des erkennenden Senats vom 9. Mai 1958 in einer anderen Wasserverbandssache desselben Klägers). Das vom Oberverwaltungsgericht für seine verneinende Ansicht angeführte erste dieser beiden Urteile, das einen Fürsorgestreit betraf, ist nicht ohne weiteres in allen seinen Teilen auf das weitgehend anders gestaltete Wasserverbandsverfahren anzuwenden, weswegen der erkennende Senat in dem zweiterwähnten Urteil diese Frage auch trotz aller Rechtsähnlichkeit mit dem vom. V. Senat entschiedenen Falle nicht endgültig entschieden hat (nunmehr wird sie durch die am 1. April 1960 in Kraft tretenden Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 [BGBl. I S. 17] gegenstandslos).

Zu untersuchen bleibt hiernach im wesentlichen nur noch die Revisionsrüge, zu Unrecht habe auch das Berufungsgericht einen Vorteil des Klägers aus jenem Verbandsvorhaben angenommen, zu dem er im Wege einer besonderen Beitragsabteilung herangezogen werden soll. Die hierzu im Berufungsurteil in Übereinstimmung mit dem erstinstanzlichen Urteil getroffenen tatsächlichen Feststellungen, die sich im wesentlichen auf das Gutachten des Sachverständigen Klugkist stützen und für das Revisionsgericht bindend und auch nicht in zulässiger und schlüssiger Weise angegriffen sind, tragen indessen vollauf die Folgerung, daß ein Vorteil im Sinne von § 81 WVVO (§ 5 Abs. 3 der Satzung) hier nicht wohl in Abrede gestellt werden kann. Der Begriff des Vorteils ist dabei vom Berufungsurteil durchaus zutreffend erkannt und zugrunde gelegt worden, insbesondere im Hinblick auf die hierzu bereits vorliegende Entscheidung des erkennenden Senats vom 25. August 1955 (BVerwGE 3, S. 1 ff.[BVerwG 25.08.1955 - IV C 18/54]). Auch bei Anlegung des allerstrengsten Maßstabes ist bei einem Vorhaben, das unkultiviertes Moorland in landwirtschaftlich nutzbares Kulturland umwandeln soll, ein Vorteil für die Herangezogenen immer anzunehmen. Die bescheidenen, auf Jahre verteilten Tilgungs- und Zinsverpflichtungen, die sich der Kläger als öffentliche Verschuldung nicht "aufzwingen" lassen will, werden durch die nach dem Sachverständigengutachten zu erwartende Bodenwertssteigerung mehr als aufgewogen; auch dies steht also der Annahme eines Vorteils nicht entgegen. Im übrigen müßten selbst dann, wenn hierin eine gewisse Unbequemlichkeit für den Kläger zu erblicken und eine auf den Pfennig genaue Wertsteigerungsberechnung im voraus vielleicht noch nicht möglich sein sollte, die Bedenken des Klägers gegenüber dem weit überwiegenden Allgemeininteresse zurücktreten; bei einer Abwägung solcher sehr entfernten und schwachen Bedenken gegen das Allgemeinwohl kann nicht zweifelhaft sein, daß hier das letztere den Ausschlag zu geben hat. Auch der vom Kläger immer wieder vorgebrachte Umstand, daß sein Moorland bereits hinreichend zur Soeste entwässere, schließt hiernach den Begriff seines Vorteils bei dem streitigen Vorhaben nicht aus.

Die Revision war demgemäß mit den Nebenentscheidungen aus §§ 65, 74 BVerwGG zurückzuweisen.