I.

1.

Der Antragsteller ist Eigentümer eines Grundstücks im Gebiet der Gemeinde S.. Er wendet sich mit der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle gegen eine Veränderungssperre dieser Gemeinde.

Der Antragsteller beantragte im Juni 1990 eine Baugenehmigung für die Errichtung eines Einfamilienhauses. Ein Bebauungsplan lag zu diesem Zeitpunkt nicht vor. Am 10. Dezember 1990 faßte der Gemeinderat der Antragsgegnerin den Beschluß, einen Bebauungsplan aufzustellen. Eine vom Gemeinderat am 21. Januar 1991 beschlossene Satzung über eine Veränderungssperre wurde am 13. Februar 1991 ortsüblich bekanntgemacht. Zu diesem Zeitpunkt war der Beschluß über die Aufstellung des entsprechenden Bebauungsplans noch nicht bekanntgemacht worden. Dies geschah erst am 6. März 1991. Am 25. Juni 1991 wiederholte die Antragsgegnerin die Bekanntmachung über die beschlossene Veränderungssperre.

2.

Der Antragsteller hat am 21. Mai 1991 beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof beantragt, die Satzung über die Veränderungssperre für nichtig zu erklären. Er hat geltend gemacht, der Veränderungssperre liege eine konkrete Planung nicht zugrunde. Sein Grundstück könne nur in der im Bauantrag vorgesehenen Weise bebaut werden. Zudem sei die Satzung nicht wirksam bekanntgemacht worden.

Die Antragsgegnerin ist dem Antrag entgegengetreten.

Das Normenkontrollgericht hat sein Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverwaltungsgericht gemäß § 47 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 VwGO folgende Fragen vorgelegt:

1.
Kann eine Veränderungssperre, die die Gemeinde bekanntgemacht hat, bevor der zugrundeliegende Aufstellungsbeschluß bekanntgemacht worden war, nach der Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses durch erneute Bekanntmachung der Satzung wirksam in Kraft gesetzt werden?

2.
Ist die Gemeinde - wenn die erste Frage zu bejahen ist - in diesem Falle gehalten, die Satzung über die Veränderungssperre mit Rückwirkung auf den Zeitpunkt des ursprünglich beabsichtigten Inkrafttretens in Kraft zu setzen?

Das Gericht begründet seine Vorlage wie folgt: Die gestellten Fragen seien von grundsätzlicher Bedeutung und entscheidungserheblich. Die Satzung über die Veränderungssperre sei unwirksam. Die Gemeinde könne nach § 14 Abs. 1 BauGB eine Veränderungssperre erst beschließen, wenn sie außerdem einen Beschluß über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefaßt habe. Dieser Beschluß müsse gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB ortsüblich bekanntgemacht worden sein. Eine derartige Bekanntmachung habe im Zeitpunkt der Bekanntmachung der Veränderungssperre nicht vorgelegen. Durch bloße Wiederholung der fehlgeschlagenen Bekanntmachung habe die Antragsgegnerin die Satzung nicht in Kraft setzen können.

Es sei allerdings geboten, eine Heilungsmöglichkeit zuzulassen. In entsprechender Anwendung des § 215 Abs. 3 BauGB könne die Gemeinde die Bekanntmachung der Satzung über die Veränderung nach Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses wiederholen. Mache die Gemeinde hiervon Gebrauch, so sei sie gehalten, die Satzung über die Veränderungssperre in ebenfalls entsprechender Anwendung des § 215 Abs. 3 Satz 2 BauGB mit Rückwirkung auf den Zeitpunkt des ursprünglich beabsichtigten Inkrafttretens in Kraft zu setzen. Nur so werde die Fristbestimmung des § 17 Abs. 1 Satz 1 BauGB beachtet. Anderenfalls würde sich bei einer bloßen Wiederholung der Bekanntmachung die gesetzlich vorgesehene Frist um die bereits eingetretene faktische Bausperre verlängern.

Die Beteiligten des Ausgangsverfahrens haben sich zur Vorlage geäußert.

II.

1.

Die Vorlage ist zulässig. Das Normenkontrollgericht legt näher dar, aus welchen Gründen es für seine Entscheidung auf die gestellten Fragen ankomme. Für die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit ist grundsätzlich die Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts maßgebend.

Das Normenkontrollgericht will mit seiner Vorlage zwar nicht geklärt wissen, ob die "bloße" Wiederholung der Bekanntmachung der Satzung über die Veränderungssperre ausreichend ist, um deren Rechtsgültigkeit rückwirkend zu begründen. Das wird verneint. Es erörtert vielmehr die rechtliche Notwendigkeit, zu einer rückwirkenden Heilung zu gelangen, wenn der angenommene Rechtsverstoß beseitigt werden soll. Diese Notwendigkeit, die es zugleich mit einer Pflicht der Gemeinde zur erneuten Beschlußfassung verbindet, stellt es als entscheidungserhebliche Rechtsfrage zur Prüfung. Das ist eine vertretbare Rechtsauffassung. Die Vorlagefragen betreffen revisibles Recht. Ihnen kommt aus der Sicht des vorlegenden Gerichts grundsätzliche Bedeutung zu.

2.

Das Normenkontrollgericht stellt die Frage, ob die Satzung über eine Veränderungssperre, welche eine Gemeinde in einem Zeitpunkt bekanntgemacht hat, bevor der Aufstellungsbeschluß gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB bekanntgemacht wurde, nach erfolgter Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses ihrerseits im Wege erneuter Bekanntmachung wirksam in Kraft gesetzt werden kann. Diese Frage ist so, wie sie gestellt ist, zu bejahen.

a)

Nach § 14 Abs. 1 BauGB ist der Beschluß der Gemeinde über die Aufstellung eines Bebauungsplans materielle Rechtmäßigkeitsvoraussetzung für die als Satzung zu erlassende Veränderungssperre (vgl. BVerwG, Beschluß vom 15. April 1988 - BVerwG 4 N 4.87 - BVerwGE 79, 200 <205>). Fehlt ein derartiger Aufstellungsbeschluß, so ist eine gleichwohl beschlossene und gemäß § 16 Abs. 1 BauGB als Satzung bekanntgemachte Veränderungssperre nichtig.

Ein Aufstellungsbeschluß liegt im Rechtssinne dann nicht vor, wenn er zwar gefaßt, aber entgegen § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB nicht ortsüblich bekanntgemacht wurde. Nur der ortsüblich bekanntgemachte Aufstellungsbeschluß ist beachtlich. Die Veröffentlichung ist Voraussetzung seiner Rechtswirksamkeit (vgl. BVerwG, Beschluß vom 9. Februar 1989 - BVerwG 4 B 236.88 - Buchholz 406.11 § 14 BauGB Nr. 13 = UPR 1989, 193 = ZfBR 1989, 171 = NVwZ 1989, 661). Insoweit bedarf § 14 Abs. 1 BauGB der ergänzenden Auslegung. Indem diese Vorschrift auf den Beschluß über die Aufstellung eines Bebauungsplans als tatbestandliche Voraussetzung seiner eigenen Anwendung verweist, nimmt sie zugleich Bezug auf die ortsübliche Bekanntmachung dieses Beschlusses. Daraus folgt, daß die ortsübliche Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses im Hinblick auf die als Satzung zu beschließende Veränderungssperre insoweit ebenfalls materielle Rechtmäßigkeitsvoraussetzung ist.

Wird hiergegen verstoßen, ist § 214 Abs. 1 BauGB hinsichtlich der als Satzung erlassenen Veränderungssperre unanwendbar, da eine dort allein erfaßte Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften nicht gegeben ist. Auch eine Heilung eines derartigen Rechtsfehlers gemäß § 215 Abs. 3 BauGB ist nicht möglich. Es liegt weder ein Fehler vor, der sich aus der Verletzung der in § 214 Abs. 1 BauGB bezeichneten Vorschriften ergibt, noch ein sonstiger Verfahrens- oder Formfehler nach Landesrecht. Bei dem vom vorlegenden Gericht erörterten Sachverhalt handelt es sich - wie ausgeführt - aus der Sicht des § 14 Abs. 1 BauGB vielmehr um einen materiellen Fehler, der sich aus dem Bundesrecht ergibt. Für diesen Bereich enthält das Bundesbaugesetz keine dem § 215 Abs. 3 BauGB vergleichbare Vorschrift.

§ 215 Abs. 3 BauGB ist indes eine abschließende Regelung zur Behebung einer Rechtsverletzung nicht zu entnehmen. Die Gemeinde kann eine beschlossene und bereits bekanntgemachte Satzung durch ein erneutes und nunmehr fehlerfreies Verfahren wirksam in Kraft setzen. Das ist eine Selbstverständlichkeit, die nach besonderer gesetzlicher Regelung nicht verlangt (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. Dezember 1986 - BVerwG 4 C 13.85 - BVerwGE 75, 216 <227>). In aller Regel bedarf es nur der Wiederholung solcher Verfahrensabschnitte oder der Erfüllung jener inhaltlichen Voraussetzungen, deren Fehlen gerade die Rechtswidrigkeit des ursprünglichen Rechtsaktes begründet hatte.

b)

Da die Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses Rechtmäßigkeitsvoraussetzung der Satzung über die Veränderungssperre ist, kann der Mangel, der in einer unterlassenen Bekanntmachung gerade dieses Beschlusses liegt, beseitigt werden, indem seine Bekanntmachung - aus der Sicht der Veränderungssperre - nachgeholt und damit § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB entsprochen wird.

Eine erneute Beschlußfassung über die Veränderungssperre ist dagegen nicht geboten. Die ortsübliche Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses ist keine materielle Wirksamkeitsvoraussetzung für die (inhaltliche) Beschlußfassung über die Veränderungssperre, sondern nur für dessen satzungsmäßige Bekanntmachung (vgl. BVerwG, Beschluß vom 9. Februar 1989 - BVerwG 4 B 236.88 - a.a.O.). Daraus folgt, daß die spätere Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses die Rechtmäßigkeit des Beschlusses, eine Veränderungssperre als Maßnahme der Sicherung der Bauleitplanung zu erlassen, unberührt läßt. Nicht der Beschluß über die Veränderungssperre steht also in seiner Rechtsgültigkeit durch den eingetretenen Rechtsfehler in Zweifel, sondern allein die ortsübliche Bekanntmachung dieses Beschlusses als Satzung (vgl. § 16 Abs. 1 BauGB).

c)

Demgemäß braucht die Gemeinde nur jene Schritte nachzuholen, welche zur Rechtswidrigkeit der Bekanntmachung der Satzung über die Veränderungssperre geführt haben. Hierzu hat sie den Aufstellungsbeschluß - und zwar erstmals - ortsüblich bekanntzumachen. Damit ist der bisherige Mangel behoben. Alsdann hat sie die Bekanntmachung der Satzung über die Veränderungssperre zu wiederholen. Denn unverändert gilt, daß im Zeitpunkt der Bekanntmachung der Satzung über die Veränderungssperre der Beschluß über die Aufstellung des Bebauungsplans bereits bekanntgemacht worden sein muß, mag auch der zeitliche Unterschied zwischen beiden Bekanntmachungen denkbar knapp sein (vgl. BVerwG, Beschluß vom 9. Februar 1989 - BVerwG 4 B 236.88 - a.a.O.).

Klarstellend ist zu bemerken: Der erneuten Bekanntmachung der Satzung über die Veränderungssperre kommt als solcher keine Rückwirkung zu. Die "bloße" Wiederholung früherer und zunächst fehlerhafter Verfahrensabschnitte schafft - unbeschadet abweichender gesetzlicher Regelungen - keine materielle Rechtslage, die auf den früheren Zeitpunkt der ersten Bekanntmachung zu beziehen ist. Das gilt auch für den Zeitpunkt, in dem der Aufstellungsbeschluß erstmals, aber nach der ersten, wenngleich rechtsunwirksamen Bekanntmachung der Satzung über die Veränderungssperre ortsüblich bekanntgemacht wurde. Vielmehr muß die Gemeinde die von § 14 Abs. 1 in Verb, mit § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB vorausgesetzte Reihenfolge der Bekanntmachungen einhalten, wenn sie die Veränderungssperre nunmehr mit satzungsrechtlicher Rechtswirkung ordnungsgemäß bekanntmachen will. Sie kann zwar den eingetretenen und erkannten Rechtsfehler beseitigen, ohne in eine erneute (sachliche) Beschlußfassung über den Aufstellungsbeschluß oder über die Veränderungssperre einzutreten. Der Sinn der zeitlich vorherigen ortsüblichen Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses, soweit davon gemäß § 14 Abs. 1 BauGB die Veränderungssperre berührt wird, muß indes gewahrt bleiben. Dieser Sinn wäre gefährdet, wenn der erstmaligen, wenngleich nachträglichen Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses rückwirkende Kraft beizumessen wäre. Damit erübrigt sich die Erörterung, ob für einen derartigen Zeitpunkt die ursprüngliche Bekanntmachung der Satzung über die Veränderungssperre oder der zeitlich spätere Zeitpunkt der erstmaligen Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses in Betracht käme.

3.

Das Normenkontrollgericht stellt ferner die Frage, ob die Gemeinde verpflichtet ist, die Satzung über die Veränderungssperre mit Rückwirkung auf den Zeitpunkt des ursprünglich beabsichtigten Inkrafttretens in Kraft zu setzen. Diese Frage ist so, wie sie gestellt ist, zu verneinen.

Eine derartige Rechtspflicht besteht nicht. Sie läßt sich weder aus der Zielsetzung des § 17 BauGB noch aus allgemeinen rechtsstaatlichen Erwägungen begründen. Ob für die Gemeinde überhaupt eine Rechtspflicht besteht, den Rechtsfehler zu beseitigen, der durch die unterlassene vorzeitige Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses im Verhältnis zur Veränderungssperre eingetreten ist, kann dahinstehen. Das vorlegende Gericht stellt diese Frage nicht. Es meint vielmehr, die gemeindliche Entscheidung, den eingetretenen Rechtsfehler zu beseitigen, bedinge in ihrer Konsequenz die rechtliche Notwendigkeit, ein rückwirkendes Inkrafttreten durch erneute Beschlußfassung anzuordnen. Das läßt sich dem geltenden Recht indes nicht entnehmen.

a)

Entgegen der Ansicht des vorlegenden Gerichts wird die von ihm angenommene Konsequenz nicht bereits durch § 17 BauGB begründet. Insbesondere ist die Gemeinde nicht gehalten, für eine einheitliche Berechnung der in § 17 BauGB vorgesehenen Fristen zu sorgen, falls sie einen eingetretenen Rechtsverstoß beseitigen will. Weder gemeindliche Interessen noch solche der betroffenen Grundeigentümer oder Bauwilligen zwingen sie hierzu.

Die Veränderungssperre verhindert vorübergehend eine Nutzung des Grundstücks, um eine künftige Bauleitplanung in ihrer Effektivität zu sichern. Von daher muß sie sich in verfassungsrechtlicher Hinsicht an Art. 14 Abs. 1 GG messen lassen. Dies hat den Gesetzgeber bewogen, zwischen dem allgemeinen Institut der satzungsrechtlich verbindlichen Veränderungssperre und der tatsächlich eingetretenen Behinderung des einzelnen Grundstückseigentümers oder Bauwilligen zu unterscheiden. Aus diesem Grunde hat er in § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB bestimmt, daß neben der allgemeinen gesetzlichen und im Einzelfall satzungsrechtlich umgesetzten Frist auch eine individuelle Frist dann zu berechnen sei, wenn vor der satzungsrechtlichen Anordnung der Veränderungssperre ein Baugesuch gemäß § 15 BauGB zurückgestellt wurde. Mit dieser Regelung wird zugunsten des Betroffenen der Beginn der Geltungsdauer der Veränderungssperre individuell vorverlegt (vgl. BVerwG, Beschluß vom 27. April 1992 - BVerwG 4 NB 11.92 - ZfBR 1992, 185; vgl. ferner BVerwG, Urteil vom 11. November 1970 - BVerwG 4 C 79.68 - Buchholz 406.11 § 17 BBauG Nr. 1 - NJW 1971, 445 zur verzögerlichen Bearbeitung des Bauantrages).

Einzelheiten können hier dahinstehen. Die in § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB enthaltene Regelung ergibt jedenfalls, daß der Beginn und damit auch das Ende einer befristeten Veränderungssperre individuell unterschiedlich sein können (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. September 1976 - BVerwG 4 C 39.74 - BVerwGE 51, 121 <insoweit nicht abgedruckt> = NJW 1977, 400 <404>). Die konkrete Berechnung der Dauer einer Veränderungssperre setzt sich in diesem Falle aus zwei verschiedenen Berechnungselementen zusammen. Die durch Satzung festgelegte und damit normativ angeordnete allgemeine Dauer der Veränderungssperre kann sich im Einzelfall um anrechnungsfähige Zeiten im Sinne des § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB insoweit verschieben, als der Beginn der Frist vorverlegt wird.

Dieses vom Gesetz gebilligte individuelle Berechnungsverfahren steht der Annahme entgegen, § 17 BauGB sei der allgemeine Grundsatz zu entnehmen, eine Veränderungssperre müsse für jedermann dieselbe Fristbestimmung enthalten. Das mag für die Gemeinde häufig praktisch sein. Eine rechtliche Notwendigkeit, wie sie das Normenkontrollgericht erörtert, folgt daraus jedoch nicht.

b)

Auch aus allgemeinen rechtsstaatlichen Erwägungen läßt sich nicht begründen, daß die Gemeinde - will sie den aus der Sicht der Veränderungssperre entstandenen Rechtsfehler unterlassener Bekanntmachung beseitigen - dies nur in der Weise des rückwirkenden Inkraftsetzens der ursprünglichen Veränderungssperre kann. Insbesondere ergeben sich keine Gesichtspunkte aus dem Umstand, daß man für den gegebenen Sachverhalt mit dem vorlegenden Gericht von einer "faktischen" Veränderungssperre ausgeht.

In diesem Falle - darin ist dem vorlegenden Gericht in seiner Beschreibung zu folgen - besteht insoweit ein verallgemeinerungsfähiger Zustand, als die zwar bekanntgemachte, aber rechtswidrige Satzung über die Veränderungssperre möglicherweise auf eine Vielzahl von Normadressaten trifft. Es wäre rechtlich zulässig, daß die Gemeinde in eine erneute Beschlußfassung über die Dauer der Veränderungssperre eintritt und dabei die Dauer der "faktischen" Veränderungssperre einbezieht.

Es läßt sich indes keine Pflicht feststellen, die eingetretene Rechtsverletzung gerade in dieser Weise zu beseitigen. Kein betroffener Grundeigentümer muß eine "faktische", d.h. der formellen oder materiellen Rechtswirksamkeit entbehrende, Veränderungssperre klaglos hinnehmen. Er kann im Wege verwaltungsgerichtlicher Klage seinen Antrag auf Baugenehmigung verfolgen. Das Verwaltungsgericht hat dem Klageantrag zu entsprechen, wenn die übrigen materiellen Voraussetzungen im Sinne des § 113 Abs. 5 VwGO gegeben sind. Im Sinne des Gebotes des Primärrechtsschutzes ist eine derartige Vorgehensweise sogar vielfach angezeigt. Er kann ferner - wie im Ausgangsfall - gemäß § 47 Abs. 2 VwGO einen Normenkontrollantrag stellen. Dies alles mag in seinen Einzelheiten ebenso dahinstehen wie die Frage, ob und in welcher Hinsicht "faktische" Veränderungssperren für den betroffenen Grundeigentümer Ansprüche auf "Entschädigung" auslösen (vgl. hierzu BGHZ 58, 124 <129>; BGHZ 73, 161 <180>; BGHZ 78, 152). Auch wenn man von derartigen individuellen Rechtsschutzmöglichkeiten absieht, ist es eine Frage des objektiven Rechts, welche Rechtsfolgen aus einer "faktischen" Veränderungssperre abzuleiten sind. Ist die Zeit der faktischen, d.h. rechtswidrigen Sperre auf die Zeit der späteren rechtmäßigen Sperre anzurechnen (so BGHZ 73, 161 <181 f.> für den Fall der materiellen Rechtswidrigkeit der Veränderungssperre), so erübrigt sich eine gesonderte, insbesondere rückwirkende Festsetzung der Dauer der Veränderungssperre. Geht man von der Notwendigkeit der Anrechnung der "faktischen" Veränderungssperre auf die Dauer der formell rechtmäßig erlassenen Veränderungssperre aus, so hat dies für den betroffenen Grundeigentümer in aller Regel zur Folge, daß die Dauer der Veränderungssperre ihm gegenüber materiell zu einem früheren Zeitpunkt endet, als es der satzungsmäßigen Bekanntmachung zu entnehmen ist (vgl. auch BVerwG, Urteil vom 11. November 1970 - BVerwG 4 C 79.68 -). Das ist für die Klarheit des Rechts gewiß kein förderliches Ergebnis, das seine Ursache im Ausgangsfall letztlich nur in der fehlenden vorherigen ortsüblichen Bekanntmachung des Aufstellungsbeschlusses hat. Daraus folgt aber keineswegs, daß die Gemeinde einen derart entstandenen Fehler nur im Wege des rückwirkenden Inkraftsetzens beseitigen kann.

Das vorlegende Gericht nimmt demgegenüber an, bei einer "bloßen" Wiederholung der ortsüblichen Bekanntmachung der Satzung über die Veränderungssperre führe die "faktische" Veränderungssperre stets zu einer unzulässigen, weil durch einen gesonderten Beschluß nicht erfaßten Verlängerung der Dauer der Veränderungssperre. Das trifft nicht zu. Die Anrechnung der "faktischen" Veränderungssperre, wenn man sie für geboten ansieht, ist im Wortessinne nur Anrechnung, nicht jedoch Verlängerung.

4.

Die vom vorlegenden Gericht gestellten Fragen sind nach alledern mit dem in der Beschlußformel gefaßten Inhalt zu beantworten.