Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 11.05.1973, Az.: BVerwG IV C 9.72

I.

Der Kläger möchte von seinem etwa 17.000 qm großen unbebauten Grundstück drei Bauplätze abtrennen. Der Beklagte versagte die dafür beantragte Bodenverkehrsgenehmigung mit der Begründung, daß das Grundstück zum Außenbereich gehöre und nach § 35 des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - nicht in der vom Kläger in Aussicht genommenen Weise bebaut werden dürfe. Der Kläger hat daraufhin erfolglos Widerspruch und sodann Klage mit dem Antrag erhoben, den Beklagten zur Erteilung der Bodenverkehrsgenehmigung zu verpflichten. Das Verwaltungsgericht ist der Beurteilung des Beklagten beigetreten und hat die Klage abgewiesen. Während der Anhängigkeit des Berufungsverfahrens beschloß der Rat der beigeladenen Stadt die Aufstellung eines unter anderem das Grundstück des Klägers umfassenden Bebauungsplanes. Zur Sicherung dieser Planung verhängte er eine von ihm am 30. Juni 1970 als Satzung beschlossene, vom beigeladenen Regierungspräsidenten am 15. September 1971 genehmigte Veränderungssperre, die am 8. Oktober 1971 im Amtlichen Bekanntmachungsblatt veröffentlicht wurde und mit der Rechtsverbindlichkeit des Bebauungsplanes, spätestens jedoch dreizehn Monate nach der Veröffentlichung enden sollte. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Klägers zurückgewiesen und seine Entscheidung auf die Veränderungssperre gestützt. Es hat dazu ausgeführt: Nach dem inzwischen erreichten Stand der Dinge schließe zumindest die Veränderungssperre die vom Kläger begehrte Genehmigung aus. Ob das schon aus § 14 Abs. 1 Nr. 1 BBauG folge, könne dahinstehen. Jedenfalls müsse§ 20 Abs. 1 BBauG in diesem Sinne ausgelegt werden. Veränderungssperren innerhalb von Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren unbeachtet zu lassen, widerspreche je nachdem, ob eine Bindungswirkung bejaht oder verneint werde, entweder öffentlichen Interessen oder der den Bodenverkehrsgenehmigungen zukommenden Schutzfunktion. Das eine wie das andere könne nicht hingenommen werden. Unter diesen Umständen bedürfe keiner Entscheidung, ob das Grundstück des Klägers wirklich im Außenbereich liege und seine Bebauung öffentliche Belange beeinträchtige.

Gegen diese Entscheidung richtet sich die vom Berufungsgericht zugelassene Revision des Klägers, mit der er seinen Verpflichtungsantrag weiterverfolgt. Er hält für mit dem Bundesrecht unvereinbar, daß Veränderungssperren bereits im Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren zu berücksichtigen sein sollen.

Der Beklagte bittet um Zurückweisung der Revision. Er teilt die dem angefochtenen Urteil zugrunde liegende Rechtsauffassung.

Die beigeladene Stadt hat sich im Revisionsverfahren nicht geäußert. Der beigeladene Regierungspräsident hat auf Anfrage mitgeteilt, daß die Veränderungssperre vom Oktober 1971 inzwischen abgelaufen und nach einer mündlichen Auskunft der beigeladenen Stadt eine neue Sperre nicht beabsichtigt sei.

II.

Die Revision hat Erfolg. Die Sache muß an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht. Die abschließende Entscheidung erfordert weitere tatsächliche Feststellungen (vgl. §§ 137 Abs. 1, 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO).

Das angefochtene Urteil beruht auf der Annahme, daß eine Veränderungssperre den Anspruch auf Erteilung einer Bodenverkehrsgenehmigung ausschließe und deshalb der Kläger mit seinem Antrag jedenfalls an der inzwischen von der beigeladenen Stadt verhängten Veränderungssperre scheitern müsse. Die damit vom Berufungsgericht entschiedene Frage ist in der Rechtsprechung und im Schrifttum umstritten. Während eine bereits früher ergangene Entscheidung des Berufungsgerichts (Urteil vom 1. Juli 1970 - VI A 2/70 - in BauR 1971, 91 [92]), Ernst-Zinkahn-Bielenberg, Bundesbaugesetz, § 20 Rdnr. 45, und Gelzer, Bauplanungsrecht, 2. Auflage Rdnr. 965, mit dem angefochtenen Urteil übereinstimmen, haben sich das Oberverwaltungsgericht Bremen (Urteil vom 2. August 1963 - aBA 11/63 - EPlaR I 4 a, OVG Bremen 8.63/2), Grauvogel im Kohlhammer-Kommentar zum Bundesbaugesetz, § 20 Anm. 1 e, und Scharnberg in BlGBW 1963, 339, für die entgegengesetzte Lösung ausgesprochen. Nach der Überzeugung des erkennenden Senats entspricht diese zweite Ansicht der Rechtslage: Das Bestehen einer Veränderungssperre ist ungeeignet, die Versagung einer Bodenverkehrsgenehmigung zu rechtfertigen.

Ob eine Bodenverkehrsgenehmigung deshalb versagt werden darf, weil der mit dem Rechtsvorgang bezweckten Bebauung eine Veränderungssperre entgegensteht, beantwortet sich allein nach § 20 Abs. 1 BBauG. Diese Vorschrift enthält, wie nach ihrem Wortlaut nicht zweifelhaft sein kann, eine in materiellbodenverkehrsrechtlicher Beziehung abschließende Regelung der Gründe für die Versagung einer Bodenverkehrsgenehmigung (Urteile vom 28. April 1964 - BVerwG I C 64.62 - in BVerwGE 18, 242 [244] und vom 13. Oktober 1964 - BVerwG I C 71.63 - in Buchholz 406.11, § 20 BBauG Nr. 3 S. 1 [3]). Daran ändert auch § 14 Abs. 1 BBauG nichts. Allerdings bestimmt diese Vorschrift, welche (möglichen) Auswirkungen eine Veränderungssperre haben kann. Sie tut dies jedoch, soweit es um Teilungsvorgänge geht, in der Form, daß sie selbst keine gegenständliche Entscheidung trifft, sondern (sinngemäß) auf§ 20 Abs. 1 BBauG weiterverweist. Das ergibt sich aus folgendem: Teilungsvorgänge als solche fallen nicht unter§ 14 BBauG, d.h. insbesondere nicht unter dessen Nr. 1. Veränderungen im Sinne der Nr. 1 sind nur "Maßnahmen tatsächlicher Art" (so die Regierungsvorlage zum Bundesbaugesetz, BT-Drucks. 3. Wahlperiode Nr. 336 S. 66). Das ist - soweit ersichtlich - unbestritten. Dementsprechend steht von vornherein nur in Frage, ob § 14 Abs. 1 BBauG mit seiner Nr. 3 Teilungsvorgänge deshalb (und dann) betrifft, weil sie mit einer Bebauungsabsicht verbunden sind. Das wäre der Fall, wenn wegen der im Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren offengelegten Bebauungsabsicht § 21 Abs. 1 BBauG eingriffe, diese Vorschrift also die Genehmigung des Vorhabens anordnete und damit eine Wirkung entfaltete, die § 14 Abs. 1 Nr. 3 BBauG gerade verhindern will. Ob jedoch § 21 Abs. 1 BBauG dazu führt, hängt wiederum von § 20 Abs. 1 BBauG ab. Denn § 21 Abs. 1 BBauG erfaßt nur die "in § 20 genannten Gründe(n)": Ergibt die Veränderungssperre nach § 20 Abs. 1 BBauG keinen Versagungsgrund, dann wird sie auch von der in§ 21 Abs. 1 BBauG angeordneten Bindung nicht betroffen, und wird sie von der in § 21 Abs. 1 BBauG angeordneten Bindung nicht betroffen, dann hat das Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren auch keine den § 14 Abs. 1 Nr. 3 BBauG berührende Auswirkung.

Der demnach für die Entscheidung allein maßgebende§ 20 Abs. 1 BBauG spricht in seinem Wortlaut eindeutig gegen die im angefochtenen Urteil vertretene Auffassung. Daran kann, was die ersten beiden Alternativen anlangt, kein Zweifel sein (vgl. für das Verhältnis zwischen § 20 Abs. 1 BBauG und dem Anbauverbot des § 9 Abs. 1 FStrG das Urteil vom 10. Mai 1968 - BVerwG IV C 101.66 - in Buchholz 406.11 § 19 Nr. 16 S. 30 [33] sowie Pagendarm in EPlaR I 4 b BVerwG 9.68/5). Eine Unvereinbarkeit "mit den Festsetzungen des Bebauungsplanes oder der vorhandenen Bebauung" liegt nicht deshalb vor, weil das Vorhaben einer Veränderungssperre widerspricht. Denkbar wäre daher, soweit es um den Wortlaut geht, lediglich, im Unterschied zu den ersten beiden Alternativen (beplanter und unbeplanter Innenbereich) bei der dritten Alternative (Außenbereich) Veränderungssperren für beachtlich zu halten (so Stelkens, BauR 1971, 86 f.). Gegen eine solche Differenzierung spricht jedoch, daß sich für sie keinerlei sachlich einleuchtende Erklärung geben ließe. Weshalb sich eine Veränderungssperre gerade und nur im Außenbereich bodenverkehrsrechtlich auswirken soll, ist so wenig oder noch weniger einzusehen, wie es einzusehen wäre, wenn hinsichtlich des straßenrechtlichen Anbauverbotes oder hinsichtlich der Erschließung derart differenziert würde (vgl. dazu einerseits das Urteil vom 10. Mai 1968 a.a.O. und Ernst in EPlaR I 4 b BVerwG 5.68/7 (III) und andererseits das Urteil vom 6. September 1968 - BVerwG IV C 12.66 - in BVerwGE 30, 203 [205] und Pagendarm EPlaR I 4 b BVerwG 9.68/5 f.).

Da somit eine zwischen Außen- und Innenbereich differenzierende Lösung nicht in Betracht kommt, läßt sich - zumindest als Ausgangspunkt - nicht anzweifeln, daß der Wortlaut des§ 20 Abs. 1 BBauG eindeutig gegen das angefochtene Urteil, d.h. gegen die bodenverkehrsrechtliche Beachtlichkeit von Veränderungssperren spricht. Ob schon das die vom Berufungsgericht für zutreffend gehaltene Auslegung ausschließt, mag offenbleiben. Jedenfalls könnte ein sich derart über den Wortlaut hinwegsetzendes Ergebnis allenfalls dann gerechtfertigt sein, wenn der Sachzusammenhang und die Interessenlage einseitig in diese Richtung deuteten. Das trifft indessen nicht zu. Auch sachlich hat die dem Wortlaut entsprechende Lösung zumindest so viel für sich, wie das Berufungsgericht für seine vom Wortlaut abweichende Lösung in Anspruch nimmt.

Das Berufungsgericht stützt sich ausschlaggebend auf die Schutzfunktion der Bodenverkehrsgenehmigung und damit auf § 21 Abs. 1 BBauG. Diese Argumentation hält der erkennende Senat für schon in ihrem Ansatz problematisch. Das Berufungsgericht behandelt die Schutzfunktion, wie wenn sie in einer dem Bundesbaugesetz übergeordneten oder doch vorgegebenen Weise begründet wäre und daher das Bundesbaugesetz im Sinne einer - notfalls auch die Lenkungsfunktion oder sonstige öffentliche Interessen zurückstellenden - möglichst umfassenden Schutzwirkung ausgelegt werden müßte. Dieser Handhabung fehlt die Grundlage. Was die Bodenverkehrsgenehmigung an Schutz nach sich zieht, entscheidet allein das Bundesbaugesetz, entscheidet also - da § 21 Abs. 1 BBauG auf ihn verweist -§ 20 Abs. 1 BBauG. Was er an Schutz nicht gewährt, kommt der Bodenverkehrsgenehmigung an Schutz nicht zu, ohne daß sich dem eine davon abgelöste Schutzfunktion "der" Bodenverkehrsgenehmigung entgegensetzen ließe.

Das angefochtene Urteil vermag aber überdies auch in der Art, in der es die Schutzfunktion für die von ihm gutgeheißene Lösung in Anspruch nimmt, nicht zu überzeugen. Der mit ihm erweckte Eindruck, daß die Schutzfunktion einseitig für die eine und damit gegen die andere Auslegung des § 20 Abs. 1 BBauG streite, widerspricht der Rechtslage: In Wahrheit läßt sich die Gegenmeinung mit zumindest gleicher Berechtigung ebenfalls auf die Schutzfunktion stützen:

Es ist richtig, daß, wenn Veränderungssperren in Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren berücksichtigt werden, innerhalb dieser Verfahren insoweit eine weitergehende Klärung erfolgt und daß deshalb im Falle der Genehmigungserteilung die Bindungswirkung entsprechend umfassender ist. Spielt nämlich auch die Veränderungssperre eine Rolle und wird die Genehmigung (dennoch) erteilt, so kann der Genehmigungsempfänger sicher sein, daß im nachfolgenden Baugenehmigungsverfahren (auch) die Veränderungssperre kein Hindernis bildet. Dieser für bestimmte Fallgestaltungen unbestreitbare Vorzug hat jedoch eine die Schutzfunktion in anderen Fällen beträchtlich belastende Wirkung. Denn die Berücksichtigung von Veränderungssperren im Bodenverkehrsrecht würde bedeuten, daß sie nicht nur berücksichtigt werden dürften, sondern berücksichtigt werden müßten, daß also, wo eine Veränderungssperre entgegensteht, ihretwegen die Genehmigung versagt werden müßte. Das nähme den Antragstellern einen Vorteil, den sie bei Unbeachtlichkeit der Veränderungssperre hätten, den Vorteil nämlich, durch ein Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren die (eine etwaige Veränderungssperre nicht umfassende) Bindung erreichen zu können, daß dem Vorhaben andere Gründe nicht entgegenstehen. An einer solchen die Veränderungssperre auslassenden und insofern partiellen Bindung könnten die Antragsteller allerdings dann kein Interesse haben, wenn ungeachtet dieser Bindung das Vorhaben in jedem Falle an der (ungeprüft bleibenden) Veränderungssperre scheiterte und es sich deshalb (trotz der Bindung) um eine geradezu nutzlose Genehmigung handelte. So liegen die Dinge jedoch - entgegen den Andeutungen im Urteil des Berufungsgerichts vom 1. Juli 1970 a.a.O. S. 92 sowie bei Gelzer a.a.O. - keineswegs. Selbst wenn die Veränderungssperre erst unmittelbar vor Erteilung der Bodenverkehrsgenehmigung in Kraft getreten ist, reicht die dreijährige Bindungswirkung (§ 21 Abs. 1 BBauG) über die regelmäßig nur zweijährige Laufzeit der Sperre hinaus (vgl.§ 17 Abs. 1 Satz 1 BBauG). Der Antragsteller hat also von einer die sonstigen Versagungsgründe abdeckenden Bindung den Vorteil, daß sie - ganz abgesehen von der Möglichkeit, daß die Veränderungssperre bereits vorher wieder aufgehoben wird - spätestens mit dem Ablauf der Sperre aktuell wird und ihm dann über § 21 Abs. 1 BBauG oder doch über § 21 Abs. 2 BBauG nützlich wird. Diesem generell bestehenden, durch die zeitlich beschränkte Geltung von Veränderungssperren noch unterstrichenen Interesse an einer in dem gekennzeichneten Sinne partiellen Bindung wird die vom Berufungsgericht vertretene Auffassung nicht gerecht. Während sie für eine bestimmte Fallgruppe die Schutzfunktion der Bodenverkehrsgenehmigung aufwertet, muß sie, weil zu einem "Alles-oder-Nichts" gedrängt, für eine andere Fallgruppe die anderenfalls eintretende Bindungswirkung ausschließen und damit die Schutzfunktion von Bodenverkehrsgenehmigungen entsprechend verkürzen. Ob man das in seinem Vorteil oder seinem Nachteil für gewichtiger zu halten hat, mag dahinstehen. Jedenfalls kann keine Rede davon sein, daß die sich aus der Sache ergebenden Argumente - aus der Sache im allgemeinen und aus der Schutzfunktion im besonderen - einseitig für die dem angefochtenen Urteil zugrunde liegende Auslegung des § 20 Abs. 1 BBauG sprechen. Unter diesen Umständen aber fehlt es an überzeugenden Anhaltspunkten, sich für eine Auslegung zu entscheiden, die - wie es nach dem Gesagten für die vom Berufungsgericht befürwortete Auslegung zutrifft - den Wortlaut eindeutig gegen sich hat. Infolgedessen muß es dabei bleiben, daß Veränderungssperren innerhalb von Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren weder einen Versagungsgrund ergeben (§ 20 Abs. 1 BBauG) noch von der Bindungswirkung (§ 21 Abs. 1 BBauG) erfaßt werden.

Da es nach alledem in Bodenverkehrsgenehmigungsverfahren auf Veränderungssperren nicht ankommt, hatte der Senat keinen Anlaß, erschöpfend der Frage nachzugehen, ob im vorliegenden Fall die ursprünglich verhängte, mittlerweile abgelaufene Veränderungssperre verlängert worden oder doch durch eine erneute Sperre ersetzt worden ist.

Die bodenverkehrsrechtliche Unerheblichkeit der Veränderungssperre führt dazu, daß die Entscheidung davon abhängt, ob andere Versagungsgründe vorliegen. Für die Beurteilung dieser Frage bietet das angefochtene Urteil in tatsächlicher Beziehung keine ausreichende Grundlage. Das macht erforderlich, die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.