Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 21.06.1955, Az.: BVerwG I C 166.53

Der am 16. November 1885 in Magdeburg geborene Kläger legte am 10. Dezember 1910 die erste juristische Staatsprüfung beim Oberlandesgericht Naumburg a.S. ab. Nachdem er die Große Staatsprüfung bestanden hatte, wurde er durch Erlaß des Preußischen Justizministers vom 3. März 1919 zum Gerichtsassessor ernannt. Am 1. April 1920 wurde er in die Reichsfinanzverwaltung übernommen, der er bis zum Zusammenbruch des Reiches angehörte; zuletzt war er in Bayern tätig. Nach seiner im Jahre 1947 erfolgten Wiedereinstellung in den Bayerischen Staatsdienst wurde er ausschließlich in der Anfechtungsstelle des Oberfinanzpräsidiums Nürnberg verwendet. Das Bayerische Staatsministerium der Finanzen ernannte ihn im Jahre 1948 zum Vorsitzenden der 2. Kammer des Finanzgerichts Nürnberg. Mit Ablauf des November 1950 trat er wegen Erreichung der Altersgrenze in den Ruhestand,

Im Dezember 1950 beantragte er beim Oberlandesgerichtspräsidenten in Nürnberg, ihn zum anwaltschaftlichen Probedienst zuzulassen und den Probedienst auf sechs Monate abzukürzen. Mit Entschließung vom 19. März 1951 lehnte das Bayerische Staatsministerium der Justiz den Antrag mit der Begründung ab, daß nach § 4 Abs. 1 der Rechtsanwaltsordnung vom 6. November 1946 (Bayer. GVBl. S. 371) - RAO 1946 - Anspruch auf Zulassung als Rechtsanwalt in Bayern nur der Bewerber habe, der die Große Staatsprüfung in Bayern abgelegt habe. Bei der außerordentlichen Überfüllung der Rechtsanwaltschaft in Bayern sei die Landesjustizverwaltung gezwungen, von den gesetzlich statthaften Möglichkeiten zur Einschränkung des Zugangs zur Rechtsanwaltschaft Gebrauch zu machen. Da hiernach die spätere Zulassung zur Rechtsanwaltschaft nicht in Aussicht gestellt werden könne, sei auch die Übernahme des Klägers in den anwaltschaftlichen Probedienst nicht möglich. Nach erfolglosem Einspruch hat der Kläger im Juli 1951 die Anfechtungsklage mit dem Ziele seiner Zulassung zum anwaltschaftlichen Probedienst erhoben. Zur Begründung hat er im wesentlichen ausgeführt, § 4 Abs. 1 und 2 RAO 1946 stünden nicht im Einklang mit Art. 12 Abs. 1 GG; sie dienten dem Schutz der in Bayern bereits zugelassenen Rechtsanwälte. Im Laufe des Verfahrens reichte der Kläger im November 1951 ein Gesuch um Zulassung als Rechtsanwalt bei dem Landgericht Nürnberg und den Amtsgerichten Nürnberg und Fürth bei dem Staatsministerium der Justiz ein, das durch Bescheid vom 17. November 1951 abgelehnt wurde. Der Einspruch wurde durch Bescheid vom 26. November 1951 zurückgewiesen. Zur Begründung wurde erneut erklärt, der Kläger habe keinen Rechtsanspruch auf Zulassung; diese müsse angesichts der Überfüllung der Rechtsanwaltschaft versagt werden; weiter wurde ausgeführt, die bayerische RAO 1946 habe die Vorschrift des § 17 der Reichsrechtsanwaltsordnung in der Fassung vom 21. Februar 1936 (RGBl. I S. 107) - wonach Bewerber, die ein öffentliches Amt bekleidet hätten, nicht den Vorschriften über den Probe- und Anwärterdienst unterworfen seien - absichtlich nicht übernommen, lasse auch im Gegensatz zu den Rechtsanwaltsordnungen anderer deutscher Länder nicht einmal Ausnahmen zugunsten solcher Bewerber zu, die schon das Amt eines Richters oder Staatsanwalts bekleidet hätten. Die Landesjustizverwaltung handele daher überhaupt nicht im Rahmen eines ihr zustehenden Ermessens, wenn sie einen Bewerber erst nach Ableistung des Probedienstes als Rechtsanwalt zulasse. Der Kläger hat auch gegen die Bescheide vom 17. und 26. November 1951 Anfechtungsklage erhoben und beantragt, die beiden Verfahren zu verbinden.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat die beiden Klagen zu gemeinsamer Entscheidung verbunden und durch Urteil vom 18. März 1953 abgewiesen. In der Begründung des Urteils ist ausgeführt: Daß die Ausübung des Anwaltsberufs von einer formlichen Zulassung abhängig gemacht sei, verstoße weder gegen die Vorschriften der Bayerischen Verfassung noch gegen Art. 12 GG. Auch die besonderen Zulassungsbestimmungen des § 4 RAO 1946 und des Art. 7 Abs. 2 der Übergangsbestimmungen seien mit dem Grundgesetz vereinbar. § 4 RAO 1946 gehe mit Recht davon aus, daß der Bewerber, der im Gebiete eines Landes die Befähigung zum Richteramt erworben habe, für die Zulassung als Rechtsanwalt bei den Gerichten dieses Landes aus fachlichen Gründen bevorzugt geeignet sei. Da die Vorschrift auf eine besondere Qualifikation abgestellt sei, bei deren Vorhandensein allen Bewerbern, gleichgültig aus welchem Lande sie stammten, der Anspruch auf Zulassung eingeräumt werde, sei auch der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 3 GG nicht verletzt. Es verstieße aber, wie Art. 36 Satz 2 GG ergebe, auch nicht gegen das Grundgesetz, wenn hier landsmannschaftliche Gesichtspunkte berücksichtigt würden. Wenn schon § 4 RAO 1946 mit dem Grundgesetz vereinbar sei, so könne die in Art. 7 Abs. 2 der Übergangsbestimmungen für gewisse, genau begrenzte Fälle vorgesehene Erweiterung des Zulassungsanspruchs erst recht nicht grundgesetzwidrig sein. Da der Kläger die zum Richteramt befähigende Prüfung nicht in Bayern bestanden habe, habe er gemäß § 4 Abs. 1 Satz 1 RAO 1946 keinen Anspruch auf Zulassung. Die in § 4 Abs. 1 Satz 2 RAO 1946 und in Art. 7 Abs. 2 der Übergangsbestimmungen vorgesehenen Ausnahmeregelungen träfen auf ihn nicht zu. Da der Kläger hiernach keinen Anspruch auf Zulassung als Rechtsanwalt in Bayern habe, brauche nicht geprüft zu werden, ob der in § 2a RAO 1946 vorgesehene Probedienst nur für Assessoren, aber nicht für Bewerber gelte, die schon ein öffentliches Amt bekleidet hätten. Die Entscheidung, ob der Kläger als Rechtsanwalt zuzulassen sei, habe daher im Ermessen der Verwaltungsbehörde gelegen. Dafür, daß die Behörde von diesem Ermessen nicht im Sinne des Gesetzes Gebrauch gemacht habe, liege kein Anhalt vor. Ein Anspruch auf Überweisung in den anwaltschaftlichen Probedienst könne nur bestehen, wenn ein Anspruch auf Zulassung als Rechtsanwalt nach Ableistung dieses Probedienstes geltend gemacht werden könne, oder wenn die Zulassung zum Probedienst in fehlerhafter Ermessensausübung versagt worden sein sollte.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision eingelegt, mit der er die Aufhebung des angefochtenen Urteils und aller ablehnenden Bescheide des Bayerischen Staatsministeriums der Justiz sowie seine Zulassung als Rechtsanwalt beim Landgericht Nürnberg und bei den Amtsgerichten Nürnberg und Fürth, hilfsweise seine Zulassung zum anwaltschaftlichen Probedienst in Bayern erstrebt. Der Kläger rügt Verletzung des Art. 3 Abs. 3 und des Art. 12 Abs. 1 GG. Zur Begründung hat er vorgetragen: Er erfülle die Voraussetzungen für die Zulassung zur Rechtsanwaltschaft, da er die Befähigung zum Richteramt besitze. Die Vorschrift des § 4 Abs. 1 Satz 1 RAO 1946 bezwecke nicht etwa aus fachlichen Gründen eine Bevorzugung der Bewerber, die in dem Lande, in dem sie die Zulassung erstrebten, die zum Richteramt befähigende Prüfung bestanden hätten. Denn die Einarbeitung in das Landesrecht sei für ihn, den Kläger, nicht schwerer als für die Bewerber, die in Bayern die große juristische Staatsprüfung bestanden hätten. Die Vorschrift des § 4 RAO 1946 führe zu einer mit Art. 2 Abs. 1 und Art. 3 Abs. 3 GG unvereinbaren Benachteiligung außerbayerischer Bewerber unter landsmannschaftlichen Gesichtspunkten und enthalte ihnen gegenüber eine mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht zu vereinbarende Beschränkung des freien Wettbewerbs. Das Verlangen nach Ableistung eines Probedienstes sei wohl gegenüber jungen Gerichtsassessoren, aber nicht gegenüber erfahrenen Richtern und Verwaltungsbeamten berechtigt und werde ihnen gegenüber nur dazu benutzt, die Zulassung zur Rechtsanwaltschaft hinauszuschieben. Die Anwendung der Vorschriften der §§ 2a ff. RAO 1946 wirke sich in diesen Fällen als eine den Grundsätzen des Art. 2 Abs. 1 GG zuwiderlaufende Wettbewerbsregelung aus. Er selbst betätige sich bereits seit drei Jahren freiberuflich, unter anderem als Helfer in Steuersachen, und habe hierbei ausreichende Berufserfahrungen gesammelt. Gleichwohl sei er notfalls bereit, sich einem Probedienst zu unterziehen, und bitte, falls das Gericht seine Zulassung zur Rechtsanwaltschaft ohne vorherigen Probedienst nicht für angängig halten sollte, seine Zulassung zum Probedienst auszusprechen.

Der Beklagte hat keine Anträge gestellt und vorgetragen, er halte an der vom Bayerischen Verfassungsgerichtshof vertretenen Auffassung fest, daß § 4 RAO 1946 nicht im Widerspruch zur Bayerischen Verfassung und zum Grundgesetz stehe. Die Ableistung eines Probedienstes sei nicht zur weiteren juristischen Ausbildung, sondern vor allem als Einführung in das Standesrecht und in die praktische Tätigkeit des freien Anwalts bestimmt. Im Gegensatz zu dem Entwurf einer Bundesrechtsanwaltsordnung sehe die bayerische Rechtsanwaltsordnung 1946 nur die Möglichkeit einer Abkürzung, aber nicht eines völligen Erlasses des Probedienstes vor. Hiernach könne auch bei Bewerbern, die schon jahrelang ein öffentliches Amt bekleidet hätten, von der Ableistung des Probedienstes nicht völlig abgesehen werden.

Der Revision war der Erfolg zu versagen.

Bei der Versagung der Zulassung zur Rechtsanwaltschaft handelt es sich, wie der erkennende Senat bereits in seinen Entscheidungen vom 29. Juni 1954 (BVerwGE 1, 169) und vom 10. Mai 1955 - BVerwG I C 52.54 - ausgesprochen hat, um einen Verwaltungsakt, der vor den Verwaltungsgerichten angefochten werden kann. Für die Ablehnung der Zulassung zum anwaltschaftlichen Probedienst kann nichts anderes gelten. Die Zulässigkeit der Klage hat das angefochtene Urteil hiernach in beiden Fällen mit Recht bejaht. Ihm ist auch darin beizutreten, daß die Klage sachlich nicht begründet ist.

Die in Bayern geltende Rechtsanwaltsordnung vom 6. November 1946 (GVBl. S. 371) - RAO 1946 - hat, soweit für die hier zu treffende Entscheidung von Interesse, für die Zulassung zur Rechtsanwaltschaft folgende Regelung getroffen: Nach § 2 Abs. 1 RAO 1946 kann jeder, der die Befähigung zum Richteramt in einem Lande des Deutschen Reiches nach seinem Stande vom 30. Januar 1933 erlangt hat, in jedem dieser Länder zur Rechtsanwaltschaft zugelassen werden. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 RAO 1946 muß ein Bewerber, der zur Rechtsanwaltschaft befähigt ist, zu deren Ausübung bei den Gerichten desjenigen deutschen Gebietsteiles, in welchem er die zum Richteramt befähigende Prüfung bestanden hat, auf seinen Antrag zugelassen werden, Hiernach besteht ein Rechtsanspruch auf Zulassung zur Rechtsanwaltschaft bei den Gerichten des Freistaates Bayern - abgesehen von dem hier nicht in Betracht kommenden, in § 4 Abs. 1 Satz 2 RAO 1946 und in Art. 7 Abs. 2 der Übergangsbestimmungen umschriebenen Personenkreis, der insbesondere die Flüchtlinge umfaßt - nur für Bewerber, die ihre juristische Ausbildung in Bayern abgeschlossen haben. Alle übrigen Bewerber haben einen solchen Rechtsanspruch nicht. Ihre Zulassung zur Rechtsanwaltschaft bei den bayerischen Gerichten steht vielmehr im Ermessen der bayerischen Justizverwaltung.

Der Kläger ist der Auffassung, diese Regelung stehe in Widerspruch zu den Vorschriften des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1) - GG -. Dem vermag der erkennende Senat in Übereinstimmung mit dem angefochtenen Urteil nicht zu folgen.

Ob der vom Kläger behauptete Widerspruch besteht, war in Bezug auf die Art. 11, 12 Abs. 1, 33 Abs. 2 und insbesondere im Hinblick auf Art. 3 GG zu prüfen.

Nach Art. 11 GG genießen alle Deutschen Freizügigkeit im ganzen Bundesgebiet. Sie haben also das Recht, innerhalb dieses Gebietes an jedem Ort Aufenthalt und Wohnsitz zu nehmen. In dieser Freizügigkeit wird der Kläger durch die Vorschriften der bayerischen Rechtsanwaltsordnung 1946 nicht beeinträchtigt. Art. 11 GG gewährleistet dem einzelnen aber nicht auch das Recht, den erwählten Beruf an jedem Ort des Bundesgebietes auszuüben. Ein Widerspruch zwischen Art. 11 GG und der vom Kläger angegriffenen Regelung der bayerischen Rechtsanwaltsordnung 1946 läßt sich hiernach nicht feststellen.

Diese Regelung steht auch nicht im Widerspruch zu Art. 12 Abs. 1 GG, der das Recht der freien Berufswahl gewährleistet. Nach ständiger Rechtsprechung des erkennenden Senats (Urteile vom 15. Dezember 1953 - BVerwGE 1, 48 -, vom 10. März 1954 - BVerwGE 1, 92 - und vom 14. Dezember 1954 - NJW 1955 S. 763 = BB 1955 S. 297 -) schließt Art. 12 Abs. 1 GG gesetzliche Vorschriften über die Zulassung zu einem Beruf nicht aus, läßt sie vielmehr unter dem Gesichtspunkt der Berufsausübung zu. Die Voraussetzungen, von denen die Berufszulassung abhängig gemacht wird, dürfen allerdings nach Art. 19 Abs. 2 GG das Recht der freien Berufswahl nicht so stark einschränken, daß es in, seinem Wesensgehalt angetastet werden würde. Das wäre allerdings der Fall, wenn die Regelung der Berufsausübung dem Bewerber den Zugang zu dem erwählten Beruf völlig versperren würde. Eine so weitgehende Berufssperre hat aber die in § 4 RAO 1946 getroffene Regelung nicht zur Folge. Sie sperrt zwar einem Bewerber, der seine juristische Abschlußprüfung nicht in Bayern bestanden hat, den Zugang zur Rechtsanwaltschaft bei den bayerischen Gerichten, behindert aber seine Zulassung außerhalb Bayerns nicht; selbst wenn alle Länder des Bundesgebiets eine entsprechende Regelung getroffen haben sollten, würde doch jeder Bewerber einen Rechtsanspruch auf Zulassung zur Rechtsanwaltschaft jedenfalls bei den Gerichten des Landes haben, in dem er die Befähigung zum Richteramt erworben hat. Eine völlige Sperre des Berufs, die das Grundrecht der freien Berufswahl in seinem Wesensgehalt antasten würde, kann hiernach durch eine solche Regelung nicht eintreten, zumal die Zulassungsbeschränkung für solche Bewerber nicht gilt, die die Befähigung zum Richteramt in den zur Zeit nicht der deutschen Gebietshoheit unterstehenden Gebieten erworben haben.

Ebensowenig verletzt die getroffene Regelung den Art. 33 Abs. 2 GG, demzufolge jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amte hat. Diese Vorschrift regelt nur die Voraussetzungen für die Bewerbung um ein öffentliches Amt, gewährt aber kein subjektives Recht auf Übernahme in ein solches Amt. Im übrigen ist der Rechtsanwalt zwar ein Organ der Rechtspflege (das besagt auch ausdrücklich § 1 des Entwurfs, einer Bundesrechtsanwalts Ordnung - Drucksache 1014 des Deutschen Bundestages - 2. Wahlperiode 1953 -), und seine. Rechtsstellung ist in mancher Hinsicht einer Amtsstellung angenähert. Er ist aber nicht Inhaber eines öffentlichen Amtes (vgl. für das Strafrecht § 359 StGB), sondern Angehöriger eines freien Berufs. Für den Zugang zu diesen Berufen gilt jedoch Art. 12 GG; die Anwendung des Art. 33 Abs. 2 GG scheidet in diesen Fällen aus. Sie würde infolge der wesentlich engeren Zugangsvoraussetzungen des Art. 33 Abs. 2 GG auch eine erhebliche Benachteiligung der freien Berufe bedeuten.

Schließlich verstößt die vom Kläger beanstandete Regelung auch nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 GG. Die vom Kläger angegriffene Regelung führt zwar zu einer ungleichen rechtlichen Behandlung, indem sie nur solchen Bewerbern, die die zum Richteramt befähigende Prüfung in Bayern bestanden haben, einen Rechtsanspruch auf Zulassung zur Rechtsanwaltschaft bei den bayerischen Gerichten gewährt, während die Zulassung sonstiger Bewerber, die diese Voraussetzung nicht erfüllen, in das Ermessen der Landesjustizverwaltung gestellt ist. Eine solche Handhabung steht zunächst nicht im Widerspruch zu Art. 3 Abs. 3 GG, wonach bestimmte, im einzelnen dort aufgeführte tatsächliche Unterscheidungsmerkmale nicht zum Anlaß einer benachteiligenden oder bevorzugenden rechtlichen Behandlung genommen werden dürfen. Denn die gesetzliche Regelung bevorzugt eine Gruppe von Bewerbern um die Zulassung zur Rechtsanwaltschaft bei bayerischen Gerichten gegenüber den übrigen nicht unter den in Art. 3 Abs. 3 GG aufgeführten Gesichtspunkten, sondern deshalb, weil sie ihre juristische Ausbildung in Bayern abgeschlossen haben. Einer derart bedingten verschiedenartigen rechtlichen Behandlung steht Art. 3 Abs. 3 GG nicht im Wege. Sie verstößt aber auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG, wonach alle Menschen vor dem Gesetz gleich sind.

Der Gleichheitsgrundsatz ist verletzt, wenn sich ein vernünftiger, aus der Natur der Sache, folgender oder sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung nicht finden läßt, kurzum wenn die Bestimmung als willkürlich bezeichnet werden muß (BVerfGE 1, 52 [BVerfG 23.10.1951 - 2 BVG 1/51] [BVerfG 23.10.1951 - 2 BvG 1/51];  2, 340) [BVerfG 17.06.1953 - 1 BvR 668/52]. Die Gerichte können der Gültigkeit einer gesetzlich getroffenen Regelung unter dem Gesichtspunkt einer Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes die Anerkennung nur dann versagen, wenn für die gesetzlich angeordnete ungleiche Behandlung verschiedener Personengruppen schlechterdings keine sachlich irgendwie vertretbaren. Gründe erkennbar sind (Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 17. Dezember 1953 - BVerfGE 3, 58 ff. [136] [BVerfG 17.12.1953 - 1 BvR 147/52] -; Ipsen, Gleichheit, in Neumann-Nipperdey-Scheuner, Die Grundrechte, Bd. 2 S. 185-187). Wenn der Landesgesetzgeber die in Bayern ausgebildeten Bewerber für vorwiegend geeignet hält, die Aufgaben eines Rechtsanwalts bei den bayerischen Gerichten wahrzunehmen, so geschieht dies in der Erwägung, daß die Anwärter, die ihre juristische Ausbildung in Bayern abgeschlossen haben, mit den dort geltenden landesrechtlichen Vorschriften, dem Aufbau der Behörden und den sonstigen Verhältnissen des Landes besser vertraut sind als die außerhalb Bayerns ausgebildeten Bewerber. Eine solche Erwägung ist sachlich vertretbar (ebenso Urteile des Bayer. Verfassungsgerichtshofs vom 4. November 1949 - VGHE Bd. 2 II. Teil, S. 127 ff. [S. 139] und vom 10. März 1951 - Bayer. GVBl. 1951 S. 43 ff. [S. 55 unter IX/4 b] -; Ipsen a.a.O. S. 188) und stellt keine willkürliche Benachteiligung der übrigen Bewerber dar. Diese Feststellung genügt nach den obigen Ausführungen, um eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes auszuschließen. Die weitere Prüfung, ob die getroffene Regelung zweckmäßig oder erstrebenswert ist, steht allein dem Gesetzgeber zu. Hierüber zu befinden ist nicht Sache der Gerichte, die die ihren Aufgaben verfassungsmäßig gezogenen Grenzen überschreiten würden, wenn sie in dieser Weise ihre eigene Beurteilung an die Stelle des Ermessens des Gesetzgebers setzen würden.

Im Ergebnis ist hiernach in Übereinstimmung mit dem angefochtenen Urteil festzustellen, daß die in § 4 RAO 1946 getroffene Regelung nicht im Widerspruch zu den Vorschriften des Grundgesetzes steht.

Da der Kläger die Voraussetzungen, unter denen nach dieser Regelung ein Rechtsanspruch auf Zulassung zur Rechtsanwaltschaft bei den Gerichten des Freistaates Bayern besteht, nicht erfüllt, hatte die Landesjustizverwaltung über seinen Zulassungsantrag nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden. Wenn sie die Möglichkeit einer Zulassung mit der Begründung verneinte, sie müsse angesichts der außerordentlichen Überfüllung der Rechtsanwaltschaft in Bayern von den hiernach - wie dargelegt, in verfassungsrechtlich bedenkenfreier Weise - gegebenen Möglichkeiten Gebrauch machen, um den Zugang zur Rechtsanwaltschaft zu beschränken, so liegen diese Erwägungen durchaus in dem bereits erörterten Sinne der gesetzlichen Regelung. Das angefochtene Urteil hat hiernach ohne Rechtsirrtum festgestellt, daß die Versagung der Zulassung zur Rechtsanwaltschaft - folglich auch der Zulassung zum anwaltschaftlichen Probedienst - einen Ermessensfehler nicht erkennen läßt.

Daher war die Revision zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1, die Festsetzung des Wertes des Streitgegenstandes auf § 74 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625).