Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 19.03.1970, Az.: BVerwG I C 6.69

I.

Die Regierung von Niederbayern untersagte der Klägerin durch Bescheid vom 24. Juli 1963 gemäß § 35 Abs. 1 GewO den Betrieb des Thermalfreibades in F. auf dem Grundstück Fl. Nr. 1678 der Gemeinde S.. Durch Bescheid vom 11. August 1965 wies die Regierung den Widerspruch der Klägerin zurück und änderte den angefochtenen Bescheid dahin, daß der Betrieb des Thermalfreibades untersagt wurde, sofern die Klägerin nicht die im Bescheid genannten "Bedingungen" erfüllen würde. Diesem Widerspruchsbescheid gab die Regierung von Niederbayern durch Bescheid vom 25. Februar 1966 eine neue Fassung. Nach dem neuen Bescheid wurde der Klägerin der Betrieb des Thermalfreibades mit der Maßgabe untersagt, daß die Untersagung insoweit und sobald außer Kraft treten sollte, als die Klägerin die im Bescheid genannten "Mindestvoraussetzungen eines ordnungsgemäßen Gewerbebetriebes" erfüllt habe.

Die Klägerin focht beim Verwaltungsgericht Regensburg die Bescheide vom 24. Juli 1963 und 11. August 1965 an und beantragte hilfsweise die Feststellung, daß der Bescheid vom 24. Juli 1963 rechtswidrig war. In der mündlichen Verhandlung dieses Gerichts am 27. Mai 1966 erklärte der Beklagte, die Klägerin habe die ihr auferlegten Bedingungen erfüllt, der Rechtsstreit sei daher in der Hauptsache erledigt. Die Klägerin bemerkte hierzu, sie halte diese Bedingungen für nicht gerechtfertigt. Das Verwaltungsgericht stellte fest, daß die Hauptsache erledigt sei, und wies den Hilfsantrag der Klägerin ab. Im Berufungsverfahren beantragte die Klägerin die Aufhebung dieses Urteils und des Bescheids der Regierung von Niederbayern vom 24. Juli 1963 in der Fassung der Widerspruchsbescheide vom 11. August 1965 und 25. Februar 1966. Hilfsweise beantragte sie festzustellen, daß diese Bescheide rechtswidrig waren. Der Beklagte trug demgegenüber vor, der Rechtsstreit sei erledigt, weil die Gewerbeuntersagung spätestens am 3. Mai 1966 außer Kraft getreten sei. An diesem Tage sei bei der Augenscheinseinnahme des Verwaltungsgerichts festgestellt worden, daß die Klägerin die auflösenden Bedingungen der Untersagungsverfügung erfüllt habe. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof gab dem Hauptantrag der. Klägerin statt (teilweiser Abdruck des Urteils vom 29. November 1968 in BayVBl. 1969, 104). Gegen diese Entscheidung legte der Beklagte die vom Berufungsgericht zugelassene Revision ein. Die Klägerin trug nunmehr vor, sie sei damit einverstanden, daß das Thermalfreibad unter Einhaltung der im Bescheid vom 25. Februar 1966 genannten Mindestvoraussetzungen betrieben werde. Wenn ihr statt der Gewerbeuntersagung nur derartige Auflagen erteilt worden wären, hätte sie keine Klage erhoben. Die Parteien stimmen auch darin überein, daß der Klägerin die Ausübung des Gewerbes durch die erwähnten drei Bescheide nicht mehr untersagt werde. Sie haben daher die Hauptsache für erledigt erklärt. Die Klägerin beantragt, die Rechtswidrigkeit der Bescheide vom 24. Juli 1963, 11. August 1965 und 25. Februar 1966 festzustellen, soweit ihr durch diese die Ausübung des Gewerbes untersagt wurde. Sie begründet ihr Interesse an der gerichtlichen Feststellung damit, daß durch die Gewerbeuntersagung ihr Geschäftsführer diskriminiert worden sei; der Geschäftsführer und sie selbst hätten ein berechtigtes Interesse daran, daß sie durch die beantragte Entscheidung rehabilitiert würden. Der Beklagte tritt diesem Antrag entgegen. Die Parteien haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision ist begründet; die Klage ist nicht zulässig.

Die bisher angefochtenen Verwaltungsakte haben sich dadurch erledigt, daß die Klägerin die im Bescheid der Regierung von Niederbayern vom 25. Februar 1966 bestimmten "Mindestvoraussetzungen eines ordnungsgemäßen Gewerbebetriebes" erfüllt hat und auch weiterhin erfüllen will, und der Beklagte erklärt hat, die gegenüber der Klägerin ausgesprochene Gewerbeuntersagung sei spätestens seit dem 3. Mai 1966 nicht mehr wirksam, weil nach Erfüllung der erwähnten Mindestvoraussetzungen der Grund für die Untersagung der Gewerbeausübung weggefallen sei. Die Parteien haben zwar den Rechtsstreit hinsichtlich des Aufhebungsantrages in der Hauptsache für erledigt erklärt. Die Klägerin begehrt jedoch keine Kostenentscheidung gemäß § 161 Abs. 2 VwGO, sondern beantragt, gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO festzustellen, daß die von der Regierung von Niederbayern angeordnete Gewerbeuntersagung rechtswidrig war. Dieser Klageantrag ist jedoch nur zulässig, wenn die Klägerin ein berechtigtes Interesse an der Feststellung hat.

Das für die nachträgliche Feststellung der Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes erforderliche Rechtsschutzinteresse will die Klägerin daran erblicken, daß sie und ihr Geschäftsführer nur durch die gerichtliche Entscheidung rehabilitiert werden könnten. Der Geschäftsführer fühlt sich nach der Revisionsbegründung dadurch in seiner Ehre gekränkt, daß der Klägerin wegen seiner Unzuverlässigkeit die Ausübung des Gewerbes untersagt wurde. Ein anderes Interesse an der beantragten Feststellung ist weder von der Klägerin dargetan noch sonst ersichtlich.

Das Bundesverwaltungsgericht hat in mehreren Entscheidungen ein Rechtsschutzinteresse für die Fortsetzungsfeststellungsklage unter dem Gesichtspunkt der Rehabilitation anerkannt (BVerwGE 12, 87 [90]; 26, 161 [165]; Urteil vom 24. Juni 1966 - BVerwG VI C 163.62 -). In dem Urteil des erkennenden Senats vom 21. Juni 1955 - BVerwG I C 160.54 - wurde das Rechtsschutzinteresse eines Klägers bejaht "an der Feststellung, ob ihm die Zuverlässigkeit im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 des Gaststättengesetzes vom 28. April 1930 (RGBl. I S. 146) zu Recht abgesprochen worden ist." Der Kläger jenes Rechtsstreits, dem nur eine vorläufige Betriebserlaubnis erteilt, die beantragte Erlaubnis jedoch wegen fehlender Zuverlässigkeit versagt worden war, hatte nach Ablehnung seines Antrags die Gaststätte, zu deren Betrieb er die Erlaubnis beantragt hatte, aufgegeben. Sein Rechtsschutzinteresse wurde darin gesehen, daß aus der Ablehnung seines Antrags auf Erteilung der Erlaubnis zum Betrieb einer Gastwirtschaft wegen mangelnder Zuverlässigkeit sich auch in Zukunft erhebliche Nachteile für seine berufliche Tätigkeit im Gastwirtsgewerbe ergeben könnten (vgl. auch Fuhr, GewO, Vorbem. vor§ 16 IX 2). Mit allen diesen Fällen ist der Sachverhalt des vorliegenden Rechtsstreits nicht vergleichbar.

Ohne die Fortsetzungsfeststellungsklage nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO wäre die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG nur unvollständig verwirklicht. Dies ist auch für die Frage bedeutsam, ob der Kläger ein berechtigtes Interesse daran hat, daß durch Urteil die Rechtswidrigkeit eines erledigten Verwaltungsaktes festgestellt werde. Daher wird zwar Rechtsschutz gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO gewährt, wenn der Kläger durch einen Eingriff der öffentlichen Gewalt über die Dauer der Wirksamkeit des Verwaltungsaktes hinaus in seiner Berufsehre beeinträchtigt wird und diese fortdauernde Nebenwirkung des rechtlich erledigten Verwaltungsaktes durch die Entscheidung des Gerichts beendet werden kann. Hieraus ergibt sich aber zugleich, daß kein Rechtsschutzbedürfnis besteht, wenn die Verwaltungsbehörde, die den Verwaltungsakt erlassen hatte, dessen ehrverletzende Wirkung selbst beendet hat. In diesem Falle erübrigt es sich, die Rechtswidrigkeit dieses Verwaltungsaktes festzustellen. Beantragt der Kläger gleichwohl ein solches Urteil statt einer Kostenentscheidung nach § 161 Abs. 2 VwGO, nimmt er das Gericht unnötig in Anspruch.

Die Klägerin hat kein berechtigtes Interesse an der von ihr beantragten Feststellung. Die Anordnung einer Gewerbeuntersagung gemäß § 35 Abs. 1 GewO bedeutet zwar nach dem zutreffenden Vortrag der Klägerin, daß die Behörde auf Grund bestimmter Tatsachen den Gewerbetreibenden oder eine mit der Leitung des Gewerbebetriebes beauftragte Person in bezug auf das betreffende Gewerbe für unzuverlässig hält. Gewerberechtlich unzuverlässig ist nach ständiger Rechtsprechung, wer keine Gewähr dafür bietet, daß er in Zukunft sein Gewerbe ordnungsgemäß ausüben werde. Die Feststellung der Unzuverlässigkeit setzt weder ein Verschulden noch einen Charaktermangel der betreffenden Person voraus (Urteile des Senats vom 29. März 1966, BVerwGE 24, 38 [41] = DVBl. 1966, 445 [446] = GewArch. 1966, 200 [201] und vom 5. August 1965 - BVerwG I C 69.62 - GewArch. 1966, 9 [10]). Ob der Geschäftsführer der Klägerin sich durch die Gewerbeuntersagung in seiner Berufsehre verletzt fühlen konnte und ob die Klägerin deswegen ein berechtigtes Interesse an der Fortsetzungsfeststellungsklage haben könnte, kann unentschieden bleiben. Sollte die Gewerbeuntersagung tatsächlich berechtigt erweise als ehrverletzend empfunden worden sein, hätte spätestens seit der mündlichen Verhandlung des Verwaltungsgerichts Regensburg vom 27. Mai 1966 hierfür kein Grund mehr vorgelegen. Denn seitdem steht fest, daß die Klägerin ihr Gewerbe ausüben darf. Sie braucht nur die im Bescheid vom 25. Februar 1966 festgelegten "Mindestvoraussetzungen eines ordnungsgemäßen Gewerbebetriebes" zu erfüllen. Hierzu ist sie bereit; nach ihrem eigenen Vortrag hatte und hat sie hiergegen nichts einzuwenden. Die wiederholten Erklärungen des Beklagten im Verwaltungsprozeß, aber auch schon die Bescheide der Regierung von Niederbayern vom 11. August 1965 und 25. Februar 1966 lassen keinen Zweifel darüber aufkommen, daß es der zuständigen Verwaltungsbehörde nur darum ging, daß die Klägerin die "Bedingungen" und "Mindestvoraussetzungen" erfüllte. Der Klägerin sollte seit dem Erlaß des Widerspruchsbescheids vom 11. August 1965 die Ausübung des Gewerbes - nämlich der Betrieb des Thermalfreibades - nicht mehr schlechthin untersagt werden. Sie hätte den Betrieb vielmehr nur dann einstellen müssen, wenn und solange sie nicht die "Bedingungen" oder "Mindestvoraussetzungen" erfüllte. Nachdem dies einmal geschehen war, hatte sich die Gewerbeuntersagung nach den mehrfachen Erklärungen das Beklagten erledigt. Da gemäß § 35 Abs. 1 GewO beim Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen die Ausübung des Gewerbes untersagt werden muß, läßt die Tatsache, daß die Klägerin ihr Gewerbe in der von ihr selbst als berechtigt anerkannten Weise betreiben darf, keinen anderen Schluß zu, als daß sie bzw. ihr Geschäftsführer von der zuständigen höheren Verwaltungsbehörde schon seit dem Jahre 1966 als gewerberechtlich zuverlässig angesehen werden. Die Behörde, die dem Geschäftsführer der Klägerin vielleicht Anlaß gegeben hat, sich durch den Bescheid vom 24. Juli 1963 in seiner Berufsehre verletzt zu fühlen, hat somit noch deutlicher, als dies durch das beantragte Urteil geschehen könnte, die gewerbliche Zuverlässigkeit der Klägerin und ihres Geschäftsführers bestätigt.

Die Befürchtung, wegen der zeitweise angeordneten Gewerbeuntersagung könne in Zukunft wieder einmal die gewerberechtliche Zuverlässigkeit in Zweifel gezogen oder verneint werden, und die Annahme, dieser Beurteilung könne durch die gerichtliche Feststellung vorgebeugt werden, ist nicht gerechtfertigt. Durch die Gewerbeuntersagung im Jahre 1963 sollten die Badbenutzer vor gesundheitlichen Schäden bewahrt werden. Welche Maßnahmen hierzu erforderlich waren, war damals noch nicht genügend geklärt und daher zwischen der Klägerin und der Regierung von Niederbayern umstritten. Diese Meinungsverschiedenheit wurde dadurch behoben, daß nach Anordnung der Gewerbeuntersagung ein neues balneologisches Gutachten erstattet wurde. In Anbetracht dieser Sachlage braucht nicht damit gerechnet zu werden, daß in Zukunft einmal wegen der früheren Meinungsverschiedenheit über die nötigen Vorkehrungen zur Verhütung gesundheitlicher Schäden bei der Benutzung des Thermalfreibades nachteilige Schlüsse bezüglich der gewerberechtlichen Zuverlässigkeit des Geschäftsführers der Klägerin gezogen werden könnten.

Da die Klage mangels Rechtsschutzbedürfnisses unzulässig ist, war auf die Revision des Beklagten das angefochtene Urteil aufzuheben und das erstinstanzliche Urteil wiederherzustellen, ohne daß sachlich zu prüfen war, ob die Gewerbeuntersagung rechtswidrig war.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2 VwGO.

Ob in den Bescheiden vom 11. August 1965 und 25. Februar 1966 die Gewerbeuntersagung von den darin enthaltenen "Bedingungen" und "Mindestvoraussetzungen" rechtlich getrennt werden kann und ob die Klägerin bezüglich der "Bedingungen" und "Mindestvoraussetzungen", eine Entscheidung nach § 161 Abs. 2 VwGO begehrt, kann unentschieden bleiben. Sollte es sich bei dem erwähnten Inhalt der Bescheide um keine unselbständigen Nebenbestimmungen handeln, müßten die Kosten des Rechtsstreits auch insoweit der Klägerin auferlegt werden, weil unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes die etwa erteilten Auflagen als rechtmäßig angesehen werden können.