Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 02.09.1996, Az.: BVerwG 6 P 3.95

I.

Die Verfahrensbeteiligten streiten über die Frage, in welchem Umfange Mitglieder des Personalrats von ihrer dienstlichen Tätigkeit freizustellen sind.

Der antragstellende Personalrat wurde Ende 1992 gewählt. Zu diesem Zeitpunkt waren mehr als 3.000 Dienstkräfte in der Dienststelle regelmäßig beschäftigt. Gemäß der in § 43 BlnPersVG vorgesehenen Staffel wurden daher fünf Personalratsmitglieder freigestellt. Nachdem eines von ihnen seine Freistellung nicht mehr wünschte, beantragte der Antragsteller beim beteiligten Dienststellenleiter, nunmehr ein anderes Mitglied des Personalrats freizustellen. Dies lehnte der Beteiligte mit der Begründung ab, die Zahl der regelmäßig Beschäftigten sei durch Personalabbau erheblich unter 3.001 gesunken und betrage zum 1. Januar 1994 nur noch 2.655; dem Antragsteller stünden deshalb nur noch vier Freistellungen zu. In einem danach vom Antragsteller erfolglos angestrengten Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes erläuterte der Beteiligte, aufgrund des anhaltenden Personalabbaus werde sich die Zahl der Beschäftigten auch im laufenden und im kommenden Jahr weiter deutlich verringern.

Nachdem er eine einstweilige Verfügung nicht erlangen konnte, hat der Antragsteller das Beschlußverfahren eingeleitet und die Feststellung beantragt, daß der Beteiligte nicht berechtigt sei, während der Dauer einer Amtsperiode des Personalrats die Zahl der regelmäßigen Freistellungen gemäß § 43 BlnPersVG aufgrund von Änderungen der Zahl der Dienstkräfte zu vermindern. Er hat den Standpunkt vertreten, für die Freistellungen sei allein der Zeitpunkt der Personalratswahl maßgeblich, so daß sie für die gesamte Amtszeit in unverändertem Umfange zu gewähren seien.

Das Verwaltungsgericht hat den Antrag zurückgewiesen. Durch Bezugnahme auf die vorangegangenen Entscheidungen im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes hat es die Ablehnung der nunmehr begehrten Feststellung zur Rechtsfrage wie folgt begründet: Maßgeblicher Zeitpunkt für die rechtliche Beurteilung eines Freistellungsbegehrens sei nicht etwa ein fester Stichtag, sondern derjenige, zu dem die Freistellung erfolgen solle. Denn die Freistellung erfolge zum Zwecke der Ausübung der Personalratstätigkeit, die ihrerseits dem Umfange nach von der Zahl der zu betreuenden Beschäftigten abhänge. In der Regel erfolge die Freistellung zwar für die Dauer einer Amtsperiode. Änderten sich aber die maßgeblich gewesenen Verhältnisse, so könne eine entsprechende Korrektur nach oben oder unten notwendig werden. Freistellungen hätten sich nämlich an den Grundsätzen der Erforderlichkeit und der sparsamen Haushaltsführung auszurichten. Dem Umfange nach seien sie daher herabzusetzen, wenn die Zahl der Dienstkräfte in der Dienststelle dauerhaft eindeutig unter die der gesetzlichen Staffel maßgeblich gewesene Grenze gesunken sei. So habe es sich im Ausgangsfall verhalten. Die Zahl der Dienstkräfte sei erheblich unter 3.001 gesunken. Die Frage, wie Grenzfälle zu behandeln seien, in denen die Dienstkräftezahl um den maßgeblichen Grenzwert schwanke, könne offenbleiben, "da ein solcher Grenzfall nicht vorliegt". In verfahrensmäßiger Hinsicht müsse allerdings vor einer Verminderung dem Personalrat rechtzeitig Gelegenheit gegeben werden, sich auf den Wegfall einer Freistellung einzustellen.

Der Antragsteller hat die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Sprungrechtsbeschwerde eingelegt. Er rügt sinngemäß eine unrichtige Anwendung des § 43 BlnPersVG und beantragt,

Zur Begründung macht der Antragsteller geltend: Da es in § 43 BlnPersVG an einer dem § 24 Abs. 2 Nr. 1 BlnPersVG entsprechenden Regelung fehle, wonach neu zu wählen sei, wenn mit Ablauf von 24 Monaten, vom Tage der Wahl an gerechnet, die Zahl der regelmäßig Beschäftigten um die Hälfte gestiegen oder gesunken sei, müsse das gesetzliche Schweigen zum Fall der Veränderung der Verhältnisse der Dienststelle in § 43 BlnPersVG dahin ausgelegt werden, daß es bei den einmal erteilten Freistellungen verbleiben solle. Für diese Auslegung spreche auch, daß andernfalls der Personalrat seine Arbeit nicht mittel- oder langfristig planen könne, weil eine Einschränkung der Freistellungen wegen späterer Änderungen bei der Zahl der Dienstkräfte von ihm weder überschaut nach nachgeprüft werden könne. Für derartige Fälle fehle es auch gänzlich an einer angemessenen Verfahrensregelung.

Der Beteiligte verteidigt den angefochtenen Beschluß. Ergänzend führt er aus: Bei seiner Begründung habe der Antragsteller übersehen, daß seine Auffassung es unmöglich machen würde, im umgekehrten Fall einer Steigerung der Zahl der regelmäßig Beschäftigten die Anzahl der Freistellungen heraufzusetzen, was gegebenenfalls die Arbeitsfähigkeit des Personalrats einschränken müsse. Im übrigen sei die Personalentwicklung in der Dienststelle für den Personalrat aufgrund seiner Beteiligung in personellen Angelegenheiten vorherzusehen und auch überprüfbar.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Im Einvernehmen mit dem Bundesminister des Innern hält er die Auffassung des Verwaltungsgerichts im Ergebnis für zutreffend.

II.

Die zulässige Sprungrechtsbeschwerde ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat den auf eine Feststellung gerichteten Antrag zu der mit dem früheren Streitfall aufgeworfenen Rechtsfrage, ob der Beteiligte berechtigt sei, während der Dauer einer Amtsperiode des Personalrats die Zahl der regelmäßigen Freistellungen bei Änderung der Zahl der Dienstkräfte zu vermindern, mit Recht zurückgewiesen. Aufgrund dieser Art der Antragsfassung kam es nicht darauf an, wie die tatsächlichen Verhältnisse im Ausgangsfall lagen. Ebensowenig war über die vom Verwaltungsgericht offengelassene Frage zu entscheiden, ob eine Reduzierung der Freistellungen etwa auch in den Grenzfällen möglich ist, in denen die Zahl der Dienstkräfte um den maßgeblichen Grenzwert schwankt. Dem Antragsteller ging es nach seinem Antrag ausschließlich um die - im Beschlußverfahren nach Lage der Dinge allein zulässige - Klärung der Frage, ob der Beteiligte berechtigt ist, während der Dauer einer Amtsperiode die Zahl der regelmäßigen Freistellungen zu vermindern, weil - wie im Ausgangsfall - die Zahl der Dienstkräfte in erheblichem Maße und dauerhaft unter den für den bisherigen Umfang der Freistellungen maßgeblichen Schwellenwert der gesetzlichen Staffel sinkt. Diese Frage hat das Verwaltungsgericht zutreffend bejaht.

Nach § 43 Abs. 1 Satz 1 und 2 BlnPersVG sind Personalratsmitglieder von ihrer dienstlichen Tätigkeit auf Antrag des Personalrats in einem Umfange freizustellen, wie dies der gesetzlichen Freistellungsstaffel entspricht. Die Festlegung in der Form einer gesetzlichen Freistellungsstaffel dient der Verwaltungsvereinfachung. In ihrer konkreten Ausgestaltung ist sie gleichzeitig pauschalierender Ausdruck des allgemeinen Grundsatzes, daß Personalratsmitglieder freizustellen sind, wenn und soweit es nach Umfang und Art der Dienststelle zur ordnungsgemäßen Durchführung der Aufgaben des Personalrats erforderlich ist. Anders als in § 46 Abs. 3 Satz 1 BPersVG ist dieser Erforderlichkeitsgrundsatz zwar der gesetzlichen Freistellungsregelung des § 43 BlnPersVG nicht als Leitgedanke vorangestellt. Er wird aber in § 43 Abs. 2 Satz 1 BlnPersVG als Maßstab für die Zulassung von Ausnahmen durch die oberste Dienstbehörde benannt. Zumindest insoweit kennzeichnet dieser Grundsatz auch für das Berliner Landesrecht eine Voraussetzung ("wenn") und eine Grenze ("soweit") für Freistellungen. Beides gilt bei Einhaltung der in § 43 Abs. 1 Satz 1 und 2 BlnPersVG geregelten Staffelwerte kraft gesetzlicher Vermutung als gewahrt, wobei diese Vermutung auf Erfahrungswerten beruht (Beschluß vom 16. Mai 1980 - BVerwG 6 P 82.78 - Buchholz 238.37 § 42 PersVG NW Nr. 3). Ihre Anwendung steht nach Berliner Landesrecht unter dem alleinigen Vorbehalt, daß nicht gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 BlnPersVG eine Ausnahmeregelung zuzulassen ist.

Aufgrund dieses Zusammenhangs ist davon auszugehen, daß Freistellungen - an der gesetzlichen Staffel gemessen - materiell nur noch in geringerem Umfang gerechtfertigt sind, wenn der ursprünglich der Freistellung zugrunde gelegte Schwellenwert nachträglich unterschritten wird. Zwar erfolgt die Freistellung auf der Grundlage der zum Zeitpunkt der Freistellung gegebenen Verhältnisse, also grundsätzlich für die gesamte Amtszeit des Personalrats. Will aber ein freigestelltes Mitglied des Personalrats nicht mehr freigestellt sein, so daß über eine Freistellung förmlich neu zu entscheiden ist, und stellt sich bei dieser neuen Entscheidung auf gesicherter Tatsachengrundlage heraus, daß die Zahl der Dienstkräfte in erheblichem Maße und dauerhaft unter den Schwellenwert in der Staffel gesunken ist, der für den bisherigen Umfang der Freistellungen maßgeblich gewesen ist, so darf dies angesichts der im Grundsatz des § 43 Abs. 2 Satz 1 BlnPersVG zum Ausdruck gekommenen Wertung des Gesetzgebers nicht unberücksichtigt bleiben. Der Erforderlichkeitsgrundsatz und der regelmäßig auch berührte Grundsatz der sparsamen Haushaltsführung müssen sich hier durchsetzen.

Interessen einer kontinuierlichen Arbeit des Personalrats, die einer Verminderung der Freistellung entgegenstehen könnten, müssen gegenüber den mit diesen Grundsätzen angesprochenen öffentlichen Interessen dann zurücktreten, wenn der Schwellenwert erheblich und dauerhaft unterschritten wird. Steht dies eindeutig fest, so kann vom Personalrat erwartet werden und ist es ihm wegen der Dauerhaftigkeit der Änderung auch zuzumuten, die Arbeitsabläufe alsbald für den noch anstehenden Zeitraum umzuorganisieren. Unter den drei genannten Voraussetzungen (Eindeutigkeit, Erheblichkeit im Ausmaß und Dauerhaftigkeit) kann und muß dies in einer Weise geschehen, die es ermöglicht, die nur noch vermindert anfallende Arbeit von einer geringeren Anzahl freigestellter Personalratsmitglieder zu bewältigen.

Bei umgekehrten Vorzeichen, d.h. bei der Überschreitung eines höheren Schwellenwertes, kann der Personalrat unter den nämlichen Voraussetzungen auch eine Erhöhung der Freistellungen verlangen. Darauf hat er nach dem Erforderlichkeitsgrundsatz Anspruch, weil er anders in zumutbarer Weise die ihm gestellte Aufgabe nicht dem gesetzlichen Auftrag gemäß erfüllen könnte. Auf einen förmlichen Anlaß für die Geltendmachung eines derartigen Verlangens muß er sich nicht verweisen lassen. Denn bei Forderungen nach vermehrten Freistellungen kann es einen anderen Anknüpfungspunkt als den der Veränderung der materiellen Verhältnisse nicht geben. Dies spricht dafür, daß es grundsätzlich auch der Dienststelle möglich sein muß, ohne anderweitige Veranlassung eine eindeutige, erhebliche und dauerhafte Veränderung der Verhältnisse in bezug auf die regelmäßig beschäftigten Dienstkräfte geltend zu machen. Mit Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung ließen sich derartige Bindungen an eher zufällige äußere Anlässe, wie etwa die einer "Rückgabe" der Freistellung durch die freigestellte Dienstkraft, nicht vereinbaren.

Insbesondere dann, wenn es an einem äußeren Anlaß zur Überprüfung der Verhältnisse fehlt, wird es jedoch besonderer verfahrensmäßiger Vorkehrungen bedürfen, die nach dem Grundsatz der vertrauensvollen Zusammenarbeit zu beachten sind. Über entsprechende Informationen und Fristen hat der Dienststellenleiter sicherzustellen, daß der Personalrat die Berechtigung einer etwaigen Verminderung der Freistellungen überprüfen und sich gegebenenfalls auf die veränderte Situation rechtzeitig einstellen kann - etwa durch Umorganisation der Geschäftsführung oder durch eine neue Auswahl der freizustellenden Personen. Mit Recht hat auch der Oberbundesanwalt darauf verwiesen, daß sich mit dem Anlaß der Personalverminderung vorübergehende Mehrbelastungen des Personalrats ergeben können - etwa bei einem umfangreichen und fortlaufend durchgeführten Personalabbau. Für diesen Zeitraum mag sich übergangsweise die Beibehaltung des bisherigen Freistellungsvolumens rechtfertigen. Denn die Mehrbelastung kann sich als Grund für eine vorübergehende Ausnahme im Sinne von § 43 Abs. 2 Satz 1 BlnPersVG darstellen. Das muß vom Personalrat geprüft und gegebenenfalls geltend gemacht werden können. Es muß dann auch Gelegenheit bestehen, die für eine Zulassung von Ausnahmen nach § 43 Abs. 2 Satz 1 BlnPersVG zuständige oberste Dienstbehörde einzuschalten. Würden hingegen Freistellungen einseitig reduziert und ohne den Versuch einer Abstimmung mit dem Personalrat den bestehenden Beschäftigtenzahlen angepaßt, müßte eine derartige Verfahrensweise nach dem ebenfalls zutreffenden Hinweis des Oberbundesanwalts - der freilich nicht auf den Ausgangsfall für das vorliegende Verfahren zu beziehen ist - als eine gröbliche Verletzung des Grundsatzes der vertrauensvollen Zusammenarbeit angesehen werden.

Dem Ergebnis, daß es der Dienststelle grundsätzlich möglich sein muß, bei eindeutigen, erheblichen und dauerhaften Veränderungen der Zahl der Dienstkräfte mit oder ohne anderweitige Veranlassung auf eine Verminderung von Freistellungen hinzuwirken, läßt sich auch die Regelung des § 24 Abs. 1 Nr. 1 BlnPersVG nicht entgegenhalten. Wenn nach dieser Regelung erst mit Ablauf von 24 Monaten, vom Tage der Wahl gerechnet, eine vorzeitige Neuwahl durchzuführen ist, wenn die Zahl der regelmäßig Beschäftigten um die Hälfte, mindestens aber um 50 gestiegen oder gesunken ist, so werden damit allein Fragen der Repräsentation der Wähler und der fortdauernden Legitimation des Personalrats durch den letzten Wahlakt geregelt. Diese Fragen sind vom Gesetzgeber nach anderen Maßstäben zu entscheiden als diejenigen der Geschäftsführung, die in § 43 BlnPersVG geregelt sind. Insbesondere knüpft § 24 Abs. 1 Nr. 1 BlnPersVG nicht an ein Kriterium der Erforderlichkeit an, wie dies in § 43 Abs. 2 Satz 1 BlnPersVG für die Freistellung von Personalratsmitgliedern vorgesehen ist und auch in den Staffelwerten des § 43 Abs. 1 Satz 1 und 2 BlnPersVG zum Ausdruck kommt. Bedeutung für die Auslegung und Anwendung des § 43 BlnPersVG hat die andere, im Abschnitt über die Amtszeit des Personalrats geregelte Vorschrift nur insofern, als sich ihr der Hinweis entnehmen läßt, daß der Gesetzgeber der Kontinuität der Personalratstätigkeit ein erhebliches Gewicht beigemessen hat. Diesem nur losen systematischen Zusammenhang wird aber dadurch hinreichend Rechnung getragen, daß eine Verminderung der Freistellungen aufgrund gesunkener Zahl der Dienstkräfte an die Voraussetzung geknüpft ist, daß es sich um eine eindeutige, erhebliche und dauerhafte Veränderung der Verhältnisse handeln muß.