Bundesgerichtshof
Beschl. v. 24.11.1987, Az.: 5 AR Vollz 4/87

I.

Der Antragsteller verbüßt in der Justizvollzugsanstalt S. eine lebenslange Freiheitsstrafe. Er ist seit längerer Zeit unverschuldet ohne Arbeit und verfügt daher nicht über Hausgeld. Es ist ihm deshalb gestattet worden, monatlich in Höhe des zehnfachen Tagessatzes der Eckvergütung (§ 43 Abs. 1 StVollzG) Nahrungs- und Genußmittel sowie Mittel zur Körperpflege von seinem Eigengeld einzukaufen. Mit der Begründung, beim Einkauf unverschuldet auf Eigengeld angewiesene Strafgefangene müßten monatlich in etwa gleichem Umfang einkaufen können, wie es arbeitenden Strafgefangenen der Anstalt im Gesamtdurchschnitt möglich ist, beantragte er, zukünftig für 125,00 DM im Monat vom Eigengeld einkaufen zu dürfen. Diesen Antrag lehnte der Leiter der Justizvollzugsanstalt S. mit der Begründung ab, Nr. 1 Abs. 2 der bundeseinheitlichen Verwaltungsvorschriften (VV) zu § 22 StVollzG ermögliche nur eine maximale Erhöhung des Einkaufs bis zum zehnfachen Tagessatz der Eckvergütung. Den hiergegen gerichteten Antrag nach § 109 Abs. 1 Satz 2 StVollzG wies die auswärtige Strafvollstreckungskammer des Landgerichts Regensburg in Straubing mit der Begründung zurück, zwar müsse in Übereinstimmung mit den Ausführungen des Oberlandesgerichts Frankfurt a.M. (ZfStrVO 1986, 58 = NStZ 1986, 381 mAnm Großkelwing) ein unverschuldet nicht über Hausgeld verfügender Gefangener von seinem Eigengeld monatlich etwa im gleichen Umfang einkaufen dürfen, wie es arbeitenden Gefangenen im Durchschnitt möglich ist, dies sei aber bei dem Antragsteller der Fall.

Das Oberlandesgericht Nürnberg hat die gegen diesen Beschluß eingelegte Rechtsbeschwerde des Gefangenen gemäß § 116 Abs. 1 StVollzG zugelassen. Es hat den Feststellungen des angefochtenen Beschlusses entnommen, daß einem arbeitenden Gefangenen, der in der mittleren Vergütungsgruppe (Vergütungsstufe III nach § 1 Abs. 1 StVollzVergO) eingestuft ist, ein "um ca. 1/3 höherer Betrag zum monatlichen Einkauf zur Verfügung steht als einem Gefangenen, dessen Einkaufsmöglichkeiten nach Nr. 1 Abs. 2 der VV zu § 22 StVollzG bestimmt" werden. Das Oberlandesgericht Nürnberg möchte gleichwohl die Rechtsbeschwerde verwerfen, sieht sich daran jedoch durch den erwähnten Beschluß des Oberlandesgerichts Frankfurt a.M. gehindert. Das Oberlandesgericht Frankfurt a.M. hat den Beschluß einer Strafvollstreckungskammer aufgehoben, da der Antrag des Gefangenen, die Vollzugsbehörde zur Gestattung eines monatlichen Einkaufs vom Eigengeld in Höhe von 150,00 DM zu verpflichten, "nicht unter Hinweis auf die Verwaltungsvorschriften zu § 22 StVollzG zurückgewiesen werden" dürfe. Es hat die Auffassung vertreten, die Verwaltungsvorschrift Nr. 1 Abs. 2 schränke "die Einkaufsmöglichkeit für die in § 22 Abs. 3 StVollzG genannte Gruppe von Gefangenen in unzulässiger Weise ein", sie verstoße "gegen den auch im Strafvollzug geltenden Gleichbehandlungsgrundsatz, weil sie dazu führt, daß ein unverschuldet arbeitsloser Gefangener mit Eigengeld bezüglich des Einkaufs schlechter gestellt wird als ein arbeitender Gefangener". "Eine Gleichbehandlung mit Gefangenen, die zwar Eigengeld, aber unverschuldet kein Hausgeld haben," sei "deshalb, zumindest annähernd, nur dann gewährleistet, wenn vom Eigengeld monatlich in einem umfang eingekauft werden darf, der ungefähr dem durchschnittlichen Betrag des monatlichen Hausgeldes entspricht, der den arbeitenden Gefangenen zur Verfügung steht". Nur diese Regelung diene auch dem Vollzugsziel des § 2 StVollzG.

Das Oberlandesgericht Nürnberg sieht hingegen den Gleichheitsgrundsatz nicht als verletzt an, weil ein arbeitender Strafgefangener im Regelfall einen höheren Bedarf an den in § 21 Abs. 1 Satz 1 StVollzG genannten Mitteln habe und auch außerhalb des Vollzuges arbeitende Personen regelmäßig mehr Geld zur Bedarfsdeckung verwenden könnten als nicht arbeitende Personen. Es bedürfe daher weder der Angleichung des nach § 22 Abs. 3 StVollzG freizugebenden Eigengeldes an den Betrag, der den arbeitenden Strafgefangenen der Justizvollzugsanstalt im Durchschnitt zum Einkauf zur Verfügung steht, noch auch nur an den Betrag, den die nach der mittleren Vergütungsstufe III nach § 1 StVollzVergO entlohnten Strafgefangenen ausgeben können. Das Oberlandesgericht Nürnberg führt aus: "Der Senat ist der Meinung, und hierauf kommt es für die zu treffende Entscheidung an, daß Nr. 1 Abs. 2 der VV zu § 22 StVollzG wirksam ist und die Einkaufsmöglichkeiten nach § 22 Abs. 3 StVollzG nicht unzulässig einschränkt. Aus diesem Grund möchte er die Rechtsbeschwerde als unbegründet verwerfen." Das Oberlandesgericht Nürnberg hat dem Bundesgerichtshof daher folgende Frage vorgelegt:

Ist VV Nr. 1 Abs. 2 zu § 22 StVollzG (Einkauf aus dem Eigengeld bis zum 10fachen Tagessatz der Eckvergütung) wirksam oder schränkt diese Vorschrift die Einkaufsmöglichkeit für die in § 22 Abs. 3 StVollzG genannte Gruppe von Gefangenen in unzulässiger Weise ein und verstößt damit gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz?

II.

Die Vorlegungnvoraussetzungen nach § 121 Abs. 2 GVG sind nicht gegeben.

Gegenstand des gerichtlichen Verfahrens nach §§ 109 ff StVollzG ist der Justizvollzugsverwaltungsakt, Maßstab der gerichtlichen Prüfung ist das Strafvollzugsgesetz. Verwaltungsvorschriften, die die Justizverwaltungen der Länder aufgrund ihrer allgemeinen Exekutivgewalt erlassen, sind kein "objektives Recht" (BVerwGE 34, 278, 280, 281 = NJW 1970, 675) und haben regelmäßig unmittelbare Verbindlichkeit allein im Innenverhältnis zwischen vorgesetzter und nachgeordneter Behörde (BVerwG NJW 1972, 1483). Die Möglichkeit einer Außenwirkung von Verwaltungsvorschriften durch sogenannte Selbstbindung der Verwaltung (vgl. BVerwG a.a.O.) ist im vorliegenden Fall erkennbar nicht gegeben. Die Wirksamkeit der Verwaltungsvorschrift ist daher keine entscheidungserhebliche Rechtsfrage.

III.

Der Senat weist jedoch auf folgendes hin:

1.

§ 22 Abs. 3 StVollzG gewährt dem Gefangenen beim Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen einen Rechtsanspruch auf Einkauf vom Eigengeld in "angemessenem Umfang". Es handelt sich um einen die Vollzugsbehörde bindenden Rechtsatz, der auf der Rechtsfolgenseite einen unbestimmten Rechtsbegriff enthält. Es ist zuerst Aufgabe der Vollzugsbehörde, diesen unbestimmten Rechtsbegriff auszulegen. Dazu lassen sich dem Strafvollzugsgesetz mehrere Anhaltspunkte entnehmen.

a)

Der Einkauf von Nahrungs- und Genußmitteln sowie von Mitteln zur Körperpflege erfolgt nur im Ausnahmefall vom Eigengeld des Gefangenen. In der Regel führt die Erfüllung der Arbeitspflicht des Gefangenen zu einem Anspruch auf Arbeitsentgelt (§ 43 StVollsG), von dem zwei Drittel als Hausgeld (§ 47 Abs. 1 StVollzG idF des § 199 Abs. 2 Nr. 2 StVollzG) für den Einkauf verwendet werden können (§ 22 Abs. 1 StVollzG). Eigengeld als Grundlage des Einkaufs scheidet in diesem Fall aus, um die erhebliche Besserstellung von einzelnen Gefangenen, die über viel Eigengeld verfügen, zu vermeiden (vgl. Begründung des Regierungsentwurfs BT-Drucks. 7/918 S. 57). Auch für die in einem freien Beschäftigungsverhältnis (§ 39 Abs. 1 StVollzG) stehenden oder einer erlaubten Selbstbeschäftigung nachgehenden (§ 39 Abs. 2 StVollzG) Gefangenen wird nach § 47 Abs. 3 StVollzG idF des § 199 Abs. 2 Nr. 2 StVollzG ein "angemessenes Hausgeld" festgesetzt. Dadurch sollen eine gewisse Einheitlichkeit gewährleistet und erhebliche, leicht zu Abhängigkeiten führende Unterschiede in der Höhe der Einkaufsmöglichkeit vermieden werden (vgl. Bericht des Sonderausschusses BT-Drucks. 7/3998 S. 23). Hiernach kann ein nach § 22 Abs. 3 StVollzG freigegebener Eigengeldbetrag noch angemessen sein, wenn er den schuldlos nicht über Hausgeld verfügenden Gefangenen nicht erheblich besser stellt als den aus Mitteln des Hausgeldes einkaufenden Gefangenen. Dabei ist auch zu berücksichtigen, daß § 43 Abs. 2 StVollzG und die Strafvollzugsvergütungsordnung eine erhebliche Spannbreite des vorhandenen Hausgeldes zulassen.

b)

Eine starre Anbindung der Einkaufsmöglichkeit vom Eigengeld an das Hausgeld eines nach der mittleren Vergütungsstufe III (§ 1 Abs. 1 StVollzVergO) entlohnten Gefangenen oder an das in der Justizvollzugsanstalt vom Durchschnitt der Gefangenen erzielte Hausgeld ist vom Gesetz erkennbar nicht gewollt. Die Verwendung eines unbestimmten Rechtsbegriffs an Stelle einer festen Bezugsgröße zeigt, daß sonstige, auch in der Person des einzelnen Gefangenen liegende Umstände bei der Beurteilung nicht ausgeschlossen sind.

Hierfür kommen in Betracht besondere körperliche Bedürfnisse des Gefangenen (z.B. Krankheit oder Behinderung), der Umfang des Besuchsverkehrs und der dem Gefangenen dabei übergebenen Gegenstände (§ 27 Abs. 4 Satz 1 StVollzG), die Höhe des vorhandenen Eigengeldes und künftig zu erwartender Einzahlungen, der Zeitraum, in dem der Gefangene - sei es bis zur Entlassung oder bis zum Ende der unverschuldeten Arbeitslosigkeit - noch auf den Einkauf vom Eigengeld angewiesen ist, die Höhe des festgesetzten Überbrückungsgeldes (§ 51 Abs. 1 StVollzG) und der Umfang, in dem der Gefangene das Überbrückungsgeld bereits angespart hat, sowie der Umfang des Hausgeldes, das der Gefangene bei früherer Arbeitsleistung erreicht hatte oder bei Ausübung einer seinen Fähigkeiten angemessenen Tätigkeit erreichen könnte (vgl. Großkelwing MStZ 1986, 381, 382).

c)

Soweit die grundsätzliche Verknüpfung der Einkaufsmöglichkeit mit dein Arbeitsentgelt den Arbeitseifer des Gefangenen unterstützen soll (vgl. Begründung des Regierungsentwurfs a.a.O.), kann dies für die Bestimmung des "angemessenen Umfangs" in § 22 Abs. 3 StVollzG allerdings keine Rolle spielen; denn Einkauf vom Eigengeld wird nur dem unverschuldet arbeitslosen Gefangenen gestattet. Fehlendes Verschulden ist Tatbestandsmerkmal des § 22 Abs. 3 StVollzG, Zweifel können nicht den Umfang der Rechtsfolge beeinflussen (vgl. Großkelwing MStZ a.a.O.).

d)

Angemessen ist der zum Einkauf freigegebene Eigengeldbetrag also dann, wenn er in einem passenden Verhältnis zu einer Mehrzahl von Umständen steht. Die Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs setzt daher eine Einzelfallprüfung unter Berücksichtigung aller wesentlichen Umstände voraus. Nr. 1 Abs. 2 der VV zu § 22 StVollzG geht an dieser Rechtslage vorbei und verfehlt damit seine Aufgabe, Auslegungsrichtlinie für die Vollzugspraxis zu sein.

e)

Bei der gebotenen Einzelfallentscheidung hat die Vollzugsbehörde auch in der Zukunft liegende Umstände zu berücksichtigen. Nach Sinn und Zweck der Vorschrift steht der Vollzugsbehörde damit ein Beurteilungsspielraum zu, der die gerichtliche Überprüfung darauf beschränkt, ob die Vollzugsbehörde bei ihrer Entscheidung von einem zutreffend und vollständig ermittelten Sachverhalt ausgegangen ist, ob sie ihrer Entscheidung den richtigen Begriff des "angemessenen Umfangs" zugrunde gelegt und ob sie dabei die Grenzen des ihr zustehenden Beurteilungsspielraums eingehalten hat. Ein Verwaltungsakt, der diesen Anforderungen genügt, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Hat die Behörde dagegen den Einzelfall überhaupt nicht geprüft und ihre Entscheidung allein auf Nr. 1 Abs. 2 der VV zu § 22 StVollzG in der gegenwärtigen Fassung gestützt, so ist der Bescheid aufzuheben.

2.

Der Generalbundesanwalt hat beantragt, wie folgt zu beschließen:

Die Bestimmung der VV Nr. 1 Abs. 2 zu § 22 StVollzG führt nicht zu einer Einschränkung der Einkaufsmöglichkeit für die in § 22 Abs. 3 StVollzG genannte Gruppe von Gefangenen, die mit dem Gleichbehandlungsgebot grundsätzlich nicht vereinbar ist, und ist deshalb als Auslegungsrichtlinie wirksam.