I.

Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit der der Klägerin auferlegten Abschleppkosten. Die Klägerin stellte in den späten Abendstunden des 30. April 1985 den auf sie zugelassenen Pkw, in dem sie einen Jagdhund der Rasse "Irish Setter" zurückließ, auf dem Gehweg vor dem Bayerischen Landeskriminalamt in der Maillingerstraße in München ab. Der Pkw stand zwischen der Grundstückszufahrt und dem mit Bäumen bestandenen, etwa 2 m breiten Grünstreifen, der in Höhe der straßenseitigen Gebäudefront des Landeskriminalamts zwischen Fahrbahn und Gehweg angelegt worden ist.

Gegen 23.30 Uhr bemerkte eine Objektschutzstreife der Bereitschaftspolizei das abgestellte Fahrzeug. Am 1. Mai 1985 gegen 0.35 Uhr ließ die Polizei das Fahrzeug abschleppen und zur Kraftfahrzeugverwahrstelle bringen, wo es die Klägerin etwa eine halbe Stunde später nach Zahlung von 207,60 DM (Abschleppkosten: 155,60 DM; Grundgebühr: 14,00 DM; Tagesgebühr und Abholgebühr je 4,00 DM, Gebühr gem. § 1 der Polizeikostenverordnung: 30,- DM) wieder in Empfang nahm.

Längs des Fahrbahnrandes der Maillingerstraße sind aufgrund einer verkehrsrechtlichen Anordnung der Landeshauptstadt München vom 30. Mai 1972 in Abständen von ca. 50 m Verkehrszeichen nach dem Zeichen Nr. 283 der StVO (Haltverbot) aufgestellt. Diese Anordnung ist erfolgt, nachdem 1972 auf einem zum Landeskriminalamt gehörigen Parkplatz ein Sprengstoffanschlag auf dieses Amt mit schwerwiegenden Sachschäden verübt worden ist. Mit Schreiben vom 30. Juni 1980 teilte das Bayerische Staatsministerium des Innern dem Polizeipräsidium in München mit, daß die beim Landeskriminalamt ausgewiesenen absoluten Halteverbote einen Sicherheitsbereich kennzeichneten. Darin liege eine verkehrsrechtliche Anordnung nach § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 i.V.m. § 44 Abs. 1 Satz 2 StVO. Es werde gebeten, verbotswidrig geparkte Fahrzeuge abschleppen zu lassen.

Gegen die Klägerin ist wegen Parkens auf einem Gehweg eine Geldbuße in Höhe von 10,00 DM wegen Verstoßes gegen § 12 Abs. 4 Satz 1 StVO festgesetzt worden.

Der Widerspruch der Klägerin blieb erfolglos.

Der Klage der Klägerin, mit der sie die Aufhebung der ergangenen behördlichen Bescheide und die Verpflichtung des Beklagten zur Rückzahlung des entrichteten Betrages von 207,60 DM nebst 4 % Zinsen seit dem 1. Mai 1985 begehrte, gab das Bayerische Verwaltungsgericht München mit Gerichtsbescheid ganz überwiegend statt. In den Entscheidungsgründen hat das Verwaltungsgericht im wesentlichen ausgeführt: Gegenstand der Klage sei der Leistungsbescheid des Polizeipräsidiums. Voraussetzung für seine Rechtmäßigkeit sei die Rechtmäßigkeit der Abschleppmaßnahme. Diese sei jedoch rechtswidrig gewesen. Zwar sei das Parken auf Gehwegen Verbots- und ordnungswidrig. Die Abschleppmaßnahme sei aber unverhältnismäßig und damit rechtswidrig. Denn vom Falschparken sei keine Behinderung anderer Verkehrsteilnehmer ausgegangen.

Mit Urteil vom 16. Dezember 1987 hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof die Berufung des Beklagten zurückgewiesen. Er ließ straßenverkehrsrechtliche Gründe für das Abschleppen des Fahrzeugs nicht gelten. Denn zum einen sei der Pkw nicht in einer nach § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 StVO festgesetzten Sicherheitszone geparkt gewesen, so daß keine Ordnungswidrigkeit nach §§ 49 Abs. 3 Nr. 4 StVO, 24 StVG vorgelegen habe. Nach dem Wortlaut der maßgebenden verkehrsrechtlichen Anordnung und nach der Definition in § 41 Abs. 2 Nr. 8 StVO diene das aufgestellte Verkehrszeichen Nr. 283 StVO dem Schutz der Flüssigkeit und Ordnung des Verkehrs auf der Fahrbahn, nicht aber auf dem Gehweg. Zum anderen habe das Gehwegparken zwar gegen § 12 Abs. 4 Satz 1 StVO verstoßen und insoweit sei ein entsprechender Ordnungswidrigkeitentatbestand verwirklicht worden. Dennoch sei die Entfernung des Kraftfahrzeugs auch in einem solchen Falle nur aus Gründen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zulässig. Da aber eine Verkehrsbehinderung oder -gefährdung nicht vorgelegen habe, sei die Abschleppmaßnahme vorliegend unverhältnismäßig gewesen.

Aus Rechtsgründen sei es unzulässig, unter Vorgabe des § 12 Abs. 4 Satz 1 StVO, andere sicherheitsrechtliche Gründe, wie etwa den Gesichtspunkt der Gebäudesicherung, zum Tragen zu bringen und auf der Grundlage dieser Vorschrift einen Pkw abzuschleppen, ohne daß vorher eine Sicherheitszone und deren räumliche Begrenzung nach außen entsprechend kenntlich gemacht worden sei. Die Kundgabe einer straßenverkehrsrechtlichen Anordnung nach § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 StVO schreibe der § 45 Abs. 4, 2. Halbsatz StVO bindend vor und sei unverzichtbare Wirksamkeitsvoraussetzung. Die Straßenverkehrsbehörde mache auch in anderen Fällen derartige Sicherheitszonen - etwa bei einer Feuerwehranfahrt - kenntlich.

Auch polizeirechtlich sei das Abschleppen nicht gerechtfertigt, denn die für eine polizeiliche Sicherstellung nötige gegenwärtige Gefahr im Sinne des Art. 24 Nr. 1 des Bayerischen Polizeiaufgabengesetzes habe beim abgeschleppten Pkw nicht vorgelegen. Sie setze voraus, daß die Einwirkung des schädigenden Ereignisses bereits begonnen habe oder unmittelbar oder in allernächster Zeit mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit bevorstehe. An einer derartigen Gefahr habe es aber objektiv gefehlt.

Der Beklagte hat gegen dieses Urteil Revision eingelegt und im wesentlichen die Auffassung vertreten, daß seitens des Berufungsgerichts der Schutzzweck des § 12 Abs. 4 Satz 1 und des § 2 Abs. 1 StVO zu eng bestimmt worden sei. Sicherheitsüberlegungen jedweder Art dürften auch das straßenbehördliche Handeln bestimmen. Im übrigen kenne die Straßenverkehrsordnung keine Sicherheitszone. Sie ermächtige vielmehr die Straßenverkehrsbehörden, Verkehrsbeschränkungen und Verkehrsverbote "hinsichtlich der zur Erhaltung der öffentlichen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen" zu treffen. Auch eine Erstreckung der für die Fahrbahn geltenden Haltverbote auf den Gehweg durch Zusatzschilder sei in der StVO nicht vorgesehen. Feuerwehranfahrtschilder träfen im übrigen keine verkehrsrechtliche Anordnungen, sondern dienten der Kennzeichnung von Rettungswegen im Sinne landesrechtlicher Bestimmungen.

Der Beklagte beantragt,

Die Klägerin tritt den Rechtsausführungen des Beklagten entgegen und beantragt,

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich am Verfahren, stellt keine Anträge und führt aus: Das Zeichen Nr. 283 StVO beziehe sich nur auf die Fahrbahn, ein Zusatzschild, welches die Wirkung auf den Gehweg erstrecke, gäbe es nicht. § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 StVO ermögliche nur die Verfolgung außerverkehrlicher Ziele mit verkehrsbeeinflussenden Mitteln. Es sei zu unterscheiden zwischen dem Motiv zur Ergreifung verkehrsrechtlicher Maßnahmen und den Wirkungen dieser Maßnahmen auf die Verkehrsteilnehmer. Für die Verkehrsteilnehmer sei allein die Aussage des Verkehrszeichens maßgeblich. Ein Erkenntlichmachen des Motivs durch ein Zusatzschild sei nicht erforderlich, auch nicht bei einer Sicherheitszone. Im übrigen gäbe es keinen Vertrauensschutz, daß der verbotswidrig Parkende allein mit einer Geldbuße davonkomme.

II.

Die Revision des Beklagten hat Erfolg. Sie führt zur Aufhebung des angegriffenen Urteils und zur Zurückverweisung.

Das Berufungsurteil verletzt Bundesrecht. Zwar ist mit dem Berufungsgericht davon auszugehen, daß für die Beurteilung des Gehwegparkens § 12 Abs. 4 Satz 1 StVO die maßgebliche Rechtsnorm ist. § 2 Abs. 1 StVO, den das OVG Nordrhein-Westfalen (Urteil vom 29. September 1989 - 5 A 878/89) und das OLG Düsseldorf (in Verkehrsrechtliche Mitteilung 1983, 31) für das Gehwegparkverbot anwenden, bezieht sich allein auf den fließenden Fahrverkehr, nicht aber auf das Halten und Parken auf Gehwegen. Das folgt aus der Begründung zur StVO (vgl. Verkehrsblatt 1970, 797 ff. zu § 2): "Der Paragraph richtet sich an den Längsverkehr. Entsprechend dem Prinzip des Aufbaus wird nur der Fahrverkehr angesprochen". Zu § 12 lautet die Begründung: "Nachdem die §§ 2 bis 11 sich mit dem fließenden Verkehr befaßt haben, folgt nun eine Zusammenfassung fast aller Regeln für den sog. ruhenden Verkehr in drei Paragraphen". Für diese an den Gesetzesmaterialien orientierte Auslegung spricht auch die systematische Überlegung, daß in § 12 Abs. 4 a StVO eine besondere Gehwegbenutzung für das Kraftfahrzeug im Falle des erlaubten Gehwegparkens vorgesehen ist. Auch § 12 Abs. 3 Nr. 7 und 8 StVO beschäftigen sich mit den Besonderheiten des Parkens auf Gehwegen. Damit ist aber § 12 Abs. 4 StVO für das Halten und Parken von Kraftfahrzeugen auf Gehwegen die speziellere und damit den § 2 Abs. 1 StVO verdrängende Regelung (so auch Jagusch-Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 31. Aufl. RdNr. 24 zu § 2 StVO; RdNr. 55 zu § 12 StVO; Drees-Kuckuk-Werny, Straßenverkehrsrecht, 6. Aufl., RdNr. 2 zu § 2 StVO; RdNr. 32 zu § 12 StVO; Lütkes-Meyer-Wagner, Straßenverkehrsrecht, Anm. 34 zu § 12 StVO; Mühlhaus-Janiszewski, Straßenverkehrsordnung, 12. Aufl. 1990 RdNr. 58 zu § 12).

Der Senat stimmt der Auffassung des Berufungsgerichts auch insoweit zu, daß mit dem unzulässigen Gehwegparken kein Verstoß gegen das nach § 41 Abs. 2 Nr. 8 Zeichen 283 StVO bestehende Haltverbot erfolgt ist. Denn dieses Verkehrszeichen erstreckt sich nach dem eindeutigen Wortlaut und dem Schutzzweck dieser Norm allein auf die Fahrbahn. Für die Beurteilung des Gehwegparkens spielt das Bestehen eines Haltverbots für die Fahrbahn damit keine Rolle.

Das Berufungsurteil enthält aber einen Verstoß gegen § 12 Abs. 4 Satz 1 StVO, da das Berufungsgericht den Schutzzweck dieser Norm unzutreffend auf verkehrsspezifische Gründe der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs beschränkt hat. Es hat verkannt, daß auch der Gesichtspunkt der Gebäudesicherung vom Schutzbereich miterfaßt wird.

Mit Art. 1 Nr. 5 a (dd) Nr. 17 des Gesetzes zur Änderung des Straßenverkehrsgesetzes vom 6. April 1980 (BGBl. I S. 413) - § 6 Abs. 1 Nr. 17 StVG - ist der Verordnungsgeber der StVO ausdrücklich ermächtigt worden, Vorschriften "über die zur Erhaltung der öffentlichen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen über den Straßenverkehr" zu erlassen. Dieser Erweiterung des Schutzzwecks der straßenverkehrsrechtlichen Normen lag ein Vorschlag des Bundesrats zugrunde, den sich der Bundestag zu eigen gemacht hat. In der Begründung des Bundesrats hierzu heißt es:

"Die Sicherheitslage in der Bundesrepublik Deutschland macht weiterhin zum Teil umfangreiche Sicherungsmaßnahmen bei sicherheitsempfindlichen Dienstgebäuden und sonstigen Anlagen, bei denen die Gefahr von Anschlägen besteht, erforderlich. Soweit derartige Dienstgebäude oder Anlagen an öffentliche Straßen und Plätze angrenzen, besteht vielfach ein Bedürfnis für verkehrsbeschränkende Maßnahmen aus Sicherheitsgründen (z.B. Haltverbote zur Verhinderung von Bombenanschlägen mittels abgestellter Fahrzeuge).

Nach § 45 StVO können die Straßenverkehrsbehörden verkehrsbeschränkende Anordnungen u.a. nur aus Gründen der Sicherheit oder Ordnung des Verkehrs erlassen. Diese Voraussetzungen liegen in den geschilderten Fällen vielfach nicht vor, so daß ein wirksamer Schutz dieser sicherheitsempfindlichen Bereiche und die Wirksamkeit der oftmals mit hohem finanziellen Aufwand getroffenen sonstigen Sicherheitsmaßnahmen in Frage gestellt wird. (BT-Drucks. 8/3150 S. 16)."

Der Gesetzgeber ging davon aus, daß bisher keine Ermächtigung für eine die allgemeine Sicherheit betreffende Ergänzung der Straßenverkehrsordnung vorlag (vgl. BT-Drucks. a.a.O.). Der Schutzzweck des § 12 Abs. 4 Satz 1 StVO ist damit auch über die rein verkehrsrechtlichen Belange der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs hinaus um den Gesichtspunkt der Gebäudesicherung und der Abwehr von terroristischen Maßnahmen bei sicherheitsempfindlichen Dienstgebäuden und besonderen anschlagsgefährdeten Anlagen erweitert worden.

In diesem Zusammenhang weist der Senat darauf hin, daß der Gebäudeschutz im übrigen auch über § 45 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 StVO Anlaß für eine verkehrsrechtliche Anordnung sein kann. Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts ist aber nicht die Bestimmung oder Festlegung einer bestimmten "Sicherheitszone" in der StVO vorgesehen. Das seit 1972 in der Maillingerstraße bestehende Haltverbot ist keineswegs durch das Schreiben des Bayerischen Staatsministerium des Innern erst zu einer "Sicherheitszone aufgestuft" worden, vielmehr stellt das ministerielle Schreiben lediglich eine zusätzliche Begründung für die Anordnung des bereits bestehenden Haltverbots dar.

Eine Zurückverweisung würde sich allerdings erübrigen, wenn sich das Urteil des Berufungsgerichts aus anderen Gründen als richtig darstellen würde. Das ist jedoch nicht der Fall. Dem Berufungsurteil läßt sich nämlich nicht entnehmen, ob in Anwendung des Landesrechts eine gegenwärtige Gefahr nach § 24 der hier maßgeblichen alten Fassung des Bayerischen Polizeiaufgabengesetzes jedenfalls dann vorgelegen hätte, wenn der Schutzzweck des § 12 Abs. 1 Satz 1 StVO vom Berufungsgericht richtig ermittelt und damit auch auf die Gebäudesicherung erstreckt worden wäre. Zwar hat das Berufungsgericht im zweiten Teil seiner Begründung eine gegenwärtige Gefahr verneint. Es erscheint aber nicht ausgeschlossen, daß eine andere Beurteilung Platz greift, wenn der Schutzzweck des § 12 Abs. 4 Satz 1 StVO vom Berufungsgericht richtig ermittelt worden wäre.

Das Berufungsurteil erweist sich auch nicht deshalb als richtig, weil die Abschleppmaßnahme im konkreten Fall jedenfalls als unverhältnismäßig einzustufen ist. Die Ausführungen des Berufungsgerichts bieten keine verläßliche Grundlage für die auch bundesrechtlich gebotene Verhältnismäßigkeitsprüfung. Die Darlegungen des Berufungsgerichts stehen insoweit unter der fehlerhaften Einschätzung des Schutzguts des § 12 Abs. 4 Satz 1 StVO. Es erscheint nicht ausgeschlossen, daß das Berufungsgericht im Rahmen der Prüfung der Erforderlichkeit, Geeignetheit und der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne sowie der Zumutbarkeit, wobei auch spezifisch landesrechtliche Gesichtspunkte eine Rolle spielen können, zu einer anderen Gewichtung als bisher gelangen kann.

Zur Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes bei dem Abschleppen von auf Gehwegen abgestellten Fahrzeugen stellt der Senat ausdrücklich klar, daß der bloße Verstoß gegen § 12 Abs. 4 Satz 1 StVO die Sicherstellung und das Vorgehen im Verwaltungszwang nicht ohne weiteres rechtfertigt. Einen solchen Verstoß bereits für sich genommen stets als hinreichende Rechtfertigung für ein Abschleppen ausreichen zu lassen, stünde mit dem bundesrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz, dem Verfassungsrang zukommt und der die Erfordernisse der Geeignetheit, der Erforderlichkeit, des geringsten Eingriffs und der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne umfaßt, nicht in Einklang. Auch allein auf eine bloße Vorbildwirkung des fehlerhaften Verhaltens und allein auf den Gesichtspunkt der Generalprävention wird sich die Behörde nicht berufen können. Keinem Zweifel unterliegt andererseits, daß ein Abschleppen verbotswidrig abgestellter Fahrzeuge im Falle der Behinderung von anderen Verkehrsteilnehmern geboten erscheint. Das kann u.a. bei einem Verstellen des gesamten Bürgersteiges oder einem Hineinragen des Fahrzeuges in die Fahrbahn, aber auch bei Funktionsbeeinträchtigungen einer Fußgängerzone oder beim rechtswidrigen Parken auf einem Schwerbehindertenparkplatz, in Feuerwehranfahrtszonen oder auch bei einem Abschleppen zur Verhinderung von Straftaten der Fall sein.