Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.12.1969, Az.: BVerwG I C 33.69

I.

Der Kläger ist griechischer Staatsangehöriger. Seit 1962 wurde ihm die Erlaubnis für den Aufenthalt in der Bundesrepublik Deutschland einschließlich Westberlin jeweils mit der Einschränkung erteilt, daß er kein Gewerbe ausüben dürfe. Da er in N. eine Gaststätte betreiben möchte, beantragte er, ihm eine Aufenthaltserlaubnis ohne die bisherige Einschränkung zu erteilen. Dies lehnte die beklagte Ausländerbehörde ab, weil er als Gastarbeiter für eine unselbständige Erwerbstätigkeit in der Bundesrepublik Deutschland angeworben worden sei, sich hier auch weiterhin als Arbeitnehmer betätigen dürfe und an seinem Aufenthalt zur Ausübung des Gaststättengewerbes kein öffentliches Interesse bestehe. Der Widerspruch des Klägers wurde mit der Begründung zurückgewiesen, in Nürnberg würden schon so viele Gaststätten von Ausländern betrieben, daß eine weitere Zunahme dieser Betriebe dem öffentlichen Interesse widerspreche.

Das Verwaltungsgericht hob diese Bescheide auf und verpflichtete die Beklagte, dem Kläger die Aufenthaltserlaubnis ohne die erwähnte Beschränkung zu erteilen. Das Berufungsgericht wies hingegen die Klage ab. Im Urteil wird ausgeführt, für den Aufenthalt griechischer Arbeitnehmer im Geltungsbereich des Ausländergesetzes seien die allgemeinen ausländerrechtlichen Bestimmungen maßgebend. Die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis sei Ermessenssache. Aus Gründen der öffentlichen Ordnung sei es gerechtfertigt, daß dem Kläger die Aufenthaltserlaubnis mit der Auflage erteilt werde, daß er zur Ausübung eines Gewerbes nicht berechtigt sei. In Nürnberg würden schon 40 Gaststätten von Griechen betrieben. Die notwendige Überwachung der Gaststätten stoße bei Ausländern auf besondere Schwierigkeiten. Daß die Beklagte durch Auflagen bei der Erteilung von Aufenthaltserlaubnissen einer Vermehrung der von Griechen betriebenen Gaststätten zur Zeit Einhalt gebieten wolle, könne rechtlich nicht beanstandet werden.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision trägt der Kläger vor, das deutsch-griechische Niederlassungsabkommen sichere Inländerbehandlung bei der Zulassung zum Gaststättengewerbe zu. Die Ausländerbehörde dürfe bei der Erteilung der Aufenthaltserlaubnis nicht durch Auflagen verhindern, daß griechische Staatsangehörige gewerberechtlich nicht wie Inländer behandelt würden. Die Beklagte tritt der Revision entgegen. Der Oberbundesanwalt legt dar, daß nach dem deutsch-griechischen Niederlassungsabkommen die Aufenthaltserlaubnis des Klägers mit der gegen ihn erlassenen Auflage versehen werden dürfe.

II.

Die Revision ist nicht begründet.

Der Kläger ist nicht Deutscher im Sinne des Art. 116 Abs. 1 GG. Er bedarf gemäß § 2 des Ausländergesetzes vom 28. April 1965 (BGBl. I S. 353) - AuslG - für den Aufenthalt im Geltungsbereich dieses Gesetzes einer Aufenthaltserlaubnis. Die zuständige Ausländerbehörde verweigert sie ihm nicht, will sie ihm aber nicht uneingeschränkt erteilen. Die Behörde ist mit seinem Aufenthalt nur einverstanden, wenn er im Geltungsbereich des Ausländergesetzes kein (selbständiges) Gewerbe betreibt. Der Kläger möchte dagegen nicht nur wie bisher als Arbeitnehmer tätig sein, sondern eine Gaststätte betreiben. Da er nicht jede Art von Gewerbe, sondern allein das Gaststättengewerbe ausüben möchte, ist in diesem Rechtsstreit darüber zu entscheiden, ob er einen Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis hat, die ihn berechtigt, sich im Geltungsbereich des Ausländergesetzes zur Ausübung des von ihm erstrebten Berufs aufzuhalten. Über die Erteilung der Gaststättenerlaubnis selbst, die erst nach Erteilung einer insoweit nicht eingeschränkten Aufenthaltserlaubnis in Betracht käme, ist hingegen nicht zu entscheiden.

1.

Die Aufenthaltserlaubnis darf gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 AuslG erteilt werden, wenn die Anwesenheit des Ausländers Belange der Bundesrepublik Deutschland nicht beeinträchtigt. Die Erteilung der Erlaubnis liegt somit im Ermessen der Ausländerbehörde. Diese ist selbst dann, wenn durch den Aufenthalt des Ausländers keine Belange der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigt werden, zur Erlaubniserteilung nicht unbedingt verpflichtet (hierzu Majer, ZRP 1969, 125). Die Aufenthaltserlaubnis kann nach § 7 Abs. 3 AuslG mit Bedingungen und Auflagen versehen werden. Auch diese Einschränkungen der Erlaubnis sind dem Ermessen der Ausländerbehörde überlassen. Da kein Rechtsanspruch auf Erteilung der Aufenthaltserlaubnis besteht, findet auf sie nicht der für gebundene Verwaltungsakte geltende Rechtssatz Anwendung, demzufolge eine Erlaubnis erteilt werden muß, wenn durch Auflagen die Wahrung der öffentlichen Belange sichergestellt werden kann. Sollte die Auflage, mit der eine Aufenthaltserlaubnis versehen wurde, rechtswidrig sein, so ließe dies daher nicht ohne weiteres die Schlußfolgerung zu, die Ausländerbehörde habe keine andere Wahl, als eine - durch keine Auflage eingeschränkte - Aufenthaltserlaubnis zu erteilen. Das erstinstanzliche Urteil, durch das die Ausländerbehörde verpflichtet wurde, dem Kläger die Aufenthaltserlaubnis ohne die Beschränkung "Gewerbeausübung nicht gestattet" zu erteilen, konnte demnach schon aus diesem Grunde nicht aufrechterhalten werden.

Da gemäß § 7 Abs. 3 AuslG die Aufenthaltserlaubnis mit Auflagen versehen werden darf, kann die Ausländerbehörde bestimmen, wie sich der Aufenthaltsberechtigte zu verhalten hat, wenn er von der Erlaubnis Gebrauch macht. Eine gesetzlich vorgesehene Auflage ist die Regelung, daß der Ausländer gewisse Berufe - etwa den Betrieb eines Gewerbes - nicht ausüben darf. In Anbetracht der Entscheidungsfreiheit, die die §§ 2 Abs. 1 und 7 Abs. 3 AuslG der Verwaltung einräumen, ist eine solche Auflage insbesondere bei Personen gerechtfertigt, die in ihrer Heimat als Arbeitnehmer ("Gastarbeiter") angeworben wurden und nicht - wie die Staatsangehörigen der Mitgliedstasten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft - auf Grund besonderer Vorschriften eine größere Freizügigkeit genießen. Es ist sachgerecht, wenn die Ausländerbehörde bei der Entscheidung darüber, ob sie die Aufenthaltserlaubnis mit oder ohne Auflage erteilt, berücksichtigt, daß dem betreffenden Ausländer die Einreise zur Behebung des Mangels an inländischen Arbeitskräften gestattet wurde und der Arbeitsmarkt nach wie vor auf ausländische Arbeitskräfte angewiesen ist, dagegen kein volkswirtschaftliches Interesse daran besteht, daß der Ausländer im Geltungsbereich des Ausländergesetzes unter Aufgabe seiner Tätigkeit als Arbeitnehmer sich zwecks selbständiger Erwerbstätigkeit - etwa als Inhaber eines Gaststättenbetriebes - niederläßt. Die Beklagte hat dadurch, daß sie dem Kläger zur Zeit keine Aufenthaltserlaubnis erteilen will, die es ihm vielleicht ermöglicht, in Nürnberg eine Gaststätte zu betreiben, nicht gegen §§ 2 Abs. 1 und 7 Abs. 3 AuslG verstoßen. Dies wird selbst von der Revision nicht geltend gemacht.

2.

Der Kläger kann seinen Anspruch auch nicht, wie er meint, auf den Niederlassungs- und Schiffahrtsvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Königreich Griechenland vom 18. März 1960 (BGBl. 1962 II S. 1505) - NAK - stützen, dessen abweichende Bestimmungen vom Ausländergesetz unberührt geblieben sind (§ 55 Abs. 3 AuslG). Dieser Vertrag enthält in Art. 1 und 2 aufenthaltsrechtliche, in Art. 7 ff. berufsrechtliche Vorschriften. Für die. Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis sind allein die aufenthaltsrechtlichen Vertragsbestimmungen maßgebend. Eine Aufenthaltserlaubnis ist auch dann eine reine aufenthaltsrechtliche Maßnahme, wenn sie mit einer Auflage versehen worden ist, nach der der Erlaubnisinhaber eine bestimmte Art der Erwerbstätigkeit zu unterlassen hat. Dies ergibt sich schon daraus, daß die Ermächtigungsgrundlage hierfür das Ausländergesetz, nicht das Wirtschaftsverwaltungsrecht ist. Folglich beurteilt sich die Rechtmäßigkeit des mit einer solchen Nebenbestimmung versehenen Verwaltungsaktes nicht nach Art. 7 und 8 NAK. Zwar wird gemäß Art. 7 Abs. 1 NAK den Staatsangehörigen jedes Vertragsstaates im Gebiet des anderen Vertragsstaates Inländerbehandlung hinsichtlich der Zulassung zu wirtschaftlichen oder beruflichen Tätigkeiten jeder Art und der Ausübung solcher Tätigkeiten gewährt. Inländerbehandlung gilt aber - selbstverständlich - nicht auf dem Sachgebiet des Aufenthaltsrechts. Der für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis allein in Betracht kommende Art. 1 NAK verbietet es nicht, den Staatsangehörigen des anderen Vertragsstaates die Aufenthaltserlaubnis mit der Auflage zu erteilen, daß sie eine Tätigkeit im Sinne des Art. 7 Abs. 1 NAK zu unterlassen hätten. Art. 7 Abs. 1 NAK hat keinen Vorrang vor Art. 1 NAK. Dem Vertrag läßt sich daher nicht entnehmen, die Aufenthaltserlaubnis dürfe nicht mit einer - nach Art. 1 NAK und dem innerstaatlichen Recht zulässigen - Nebenbestimmung erteilt werden, die den Ausländer nicht in den Genuß der Inländerbehandlung auf wirtschaftlichem oder beruflichem Gebiet kommen läßt. Die Kritik an der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (Urteil vom 6. März 1967, GewArch. 1968, 45), der diesen Unterschied beachtet hat, verkennt die Besonderheiten eines zwischenstaatlichen Vertrages und läßt außer acht, daß die vertragschließenden Staaten durch die (grundsätzliche) Gewährung von Inländerbehandlung bei der Berufszulassung nicht das Recht zur selbständigen Regelung des Aufenthaltsrechts aufgeben wollten, soweit sie nicht in Art. 1 NAK etwas anderes bestimmt haben. Im einzelnen ist hierzu auszuführen:

Gemäß Art. 1 Abs. 1 NAK verpflichtet sich jeder Vertragsstaat, den Staatsangehörigen des anderen Vertragsstaates die Einreise in sein Gebiet und den Aufenthalt zu erleichtern. Nach Abs. 2 werden den Staatsangehörigen eines Vertragsstaates nach Maßgabe der geltenden Bestimmungen die Einreise, der vorübergehende und der längere oder dauernde Aufenthalt in dem Gebiet des anderen Vertragsstaates gestattet, sofern nicht Gründe der öffentlichen Ordnung, der Sicherheit, der Volksgesundheit oder der Sittlichkeit entgegenstehen. Hierzu wird in Nr. 1 des Protokolls, das einen integrierenden Bestandteil des Vertrages bildet, bemerkt, daß die Anträge auf Erteilung, Erneuerung und Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis "wohlwollend" geprüft werden und daß dies vorzugsweise für die Staatsangehörigen eines Vertragsstaates gilt, durch deren Anwesenheit die Betätigung von Unternehmen des einen Vertragsstaates im Gebiet des anderen Vertragsstaates oder die Zusammenarbeit auf kulturellem Gebiet gefördert wird. Diese Vorschrift gilt nicht nur für Abs. 1, sondern für den gesamten Artikel 1 NAK. Ob deswegen, wie der Oberbundesanwalt ausgeführt hat, auch Abs. 2 nur die Bedeutung einer Wohlwollenserklärung beigemessen werden kann oder ob Art. 1 Abs. 2 NAK besagt, daß die Aufenthaltserlaubnis nur versagt oder eingeschränkt werden darf, wenn und soweit ihr die dort genannten Gründe entgegenstehen, kann unentschieden bleiben, weil die vom Kläger beanstandete Auflage aus Gründen der öffentlichen Ordnung gerechtfertigt ist.

Das Berufungsgericht hat den Begriff "Gründe der öffentlichen Ordnung" im Sinne des Art. 1 Abs. 2 NAK nicht verkannt. Ähnlich wie diese Vorschrift bestimmt Art. 1 des Europäischen Niederlassungsabkommens vom 13. Dezember 1955 (BGBl. 1959 II S. 997/1965 II S. 1099), dem die Bundesrepublik Deutschland und Griechenland beigetreten sind, daß jeder Vertragsteil den Staatsangehörigen der anderen Vertragsstaaten die Einreise in sein Gebiet zu vorübergehendem Aufenthalt erleichtern und ihnen in seinem Gebiet Freizügigkeit gewähren wird, sofern nicht Gründe der öffentlichen Ordnung, der Sicherheit, der Volksgesundheit oder der Sittlichkeit entgegenstehen. Zur Auslegung des Art. 1 Abs. 2 NAK kann daher, wie allgemein anerkannt ist, die Erläuterung des Begriffes "Gründe der öffentlichen Ordnung" im Protokoll zum Europäischen Niederlassungsabkommen verwertet werden. Nach Abschnitt I des Protokolls hat jeder Vertragsstaat das Recht, nach seinen innerstaatlichen Grundsätzen die "Gründe der öffentlichen Ordnung, der Sicherheit, der Volksgesundheit oder der Sittlichkeit" zu beurteilen, die der Einreise der fremden Staatsangehörigen in sein Gebiet etwa entgegenstehen. Nach Abschnitt III ist der Begriff "öffentliche Ordnung" in dem weiten Sinne auszulegen, in dem er im allgemeinen in den kontinentalen Ländern verstanden wird. "Gründe der öffentlichen Ordnung" im Sinne des Art. 1 Abs. 2 NAK können der Erteilung der Aufenthaltserlaubnis somit nicht nur bei einem Sachverhalt entgegenstehen, der nach der gemeindeutschen polizeilichen Generalklausel eine Gefahr für die öffentliche Ordnung wäre und den Erlaß einer Einzelmaßnahme der Polizei- oder Ordnungsbehörde rechtfertigte. Da Art. 1 Abs. 2 NAK keine konkrete Störung oder Gefährdung der öffentlichen Ordnung voraussetzt, stehen der Erlaubniserteilung Gründe der öffentlichen Ordnung z.B. dann entgegen, wenn das bisherige Verhalten des Ausländers die Besorgnis rechtfertigt, er werde erneut eine strafbare Handlung begehen. "Gründe der öffentlichen Ordnung" stehen der - uneingeschränkten - Erteilung der Aufenthaltserlaubnis auch entgegen, wenn und soweit die Anwesenheit des fremden Staatsangehörigen erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland im Sinne des § 10 Abs. 1 Nr. 11 AuslG beeinträchtigt, weil die Ausweisungsgründe des innerstaatlichen Rechts zugleich Gründe der öffentlichen Ordnung im Sinne des § 1 Abs. 2 NAK sind. Die Ansicht, die Ausländerbehörden der vertragschließenden Staaten dürften bei der Entscheidung über die Aufenthaltserlaubnis keine "wirtschaftspolitischen" Erwägungen anstellen, geht fehl. Die wirtschaftliche Ordnung des einzelnen Staates ist ein Teil seiner "öffentlichen Ordnung" im Sinne des Art. 1 Abs. 2 NAK. Die Ausländerbehörden verstoßen daher nicht gegen diese Bestimmung, wenn sie durch die Versagung der Aufenthaltserlaubnis oder Erteilung einer Auflage verhindern wollen, daß durch die Anwesenheit des Ausländers die innerstaatliche wirtschaftliche Ordnung beeinträchtigt werde. Die Entscheidung über die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern wird von den Staaten seit jeher auch als ein Instrument im Dienste der Wirtschaftsordnung betrachtet. Die staatlichen Belange würden z.B. beeinträchtigt, wenn während einer wirtschaftlichen Krise ausländischen Arbeitskräften im gleichen Umfang die Aufenthaltserlaubnis erteilt würde wie in Zeiten des Arbeitskräftemangels. Es ist nichts dafür ersichtlich, daß die vertragschließenden Staaten durch Art. 1 Abs. 2 NAK dieses Recht aufgeben wollten (vgl. dazu auch Nr. 1 des Protokolls zum deutsch-griech. Vertrag und die Vereinbarung über die Anwerbung und Vermittlung von griechischen Arbeitnehmern nach der Bundesrepublik Deutschland vom 30. März 1960 [BAnz. 1961 Nr. 25]). Der deutsch-griechische Vertrag hat nicht im gleichen Maße die Marmonisierung der Wirtschaftsordnung der vertragschließenden Staaten und die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zum Ziele wie der Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft vom 25. März 1957 (BGBl. II S. 753 [766]) - EWGV -. Art. 1 Abs. 2 NAK ist daher, wenn er nicht als eine bloße Wohlwollenserklärung, sondern als eine das Ausländerrecht der vertragschließenden Staaten einschränkende Vorbehaltsklausel zu verstehen wäre, nicht ebenso eng auszulegen wie Art. 48 EWGV, der die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft herstellt und ihnen insoweit "vorbehaltlich der aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit und Gesundheit gerechtfertigten Beschränkungen" bestimmte Rechte gibt (hierzu § 12 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über Einreise und Aufenthalt von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten der Europäischen Witschaftsgemeischaft vom 22. Juli 1969 [BGBl. I S. 927]).

Ob Staatsangehörige eines vertragschließenden Staates durch ihre Anwesenheit auf dem Gebiet des anderen Staates dessen Belange, insbesondere die öffentliche Ordnung, beeinträchtigen, hängt hauptsächlich vom Zweck und der Dauer ihres Aufenthalts ab, nämlich ob sie sich dort nur vorübergehend, für längere Zeit oder dauernd aufhalten und hierbei eine Erwerbstätigkeit ausüben möchten oder nicht und welcher Art diese ist. Wird nicht durch den Aufenthalt als solchen, sondern nur durch einen bestimmten Zweck des Aufenthalts die öffentliche Ordnung beeinträchtigt, ist es sachgerecht, die Aufenthaltserlaubnis mit einer entsprechenden Auflage zu versehen.

Der Betrieb einer Gaststätte durch einen griechischen Staatsangehörigen in der Bundesrepublik Deutschland beeinträchtigt nicht ohne weiteres die öffentliche Ordnung. Wegen der großen und ständig wachsenden Zähl griechischer Arbeitnehmer in der Bundesrepublik kann diese Berufstätigkeit im Gegenteil im wohlverstandenen öffentlichen Interesse liegen. Die Beklagte hat dies nicht verkannt. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts werden mit ihrer Erlaubnis in der Stadt Nürnberg 40 Gaststätten von griechischen Staatsangehörigen betrieben. Die Ausländerbehörde befürchtet nun aber eine Gefährdung der öffentlichen Ordnung, wenn durch die Erteilung einer uneingeschränkten Aufenthaltserlaubnis es noch mehr griechischen Staatsangehörigen ermöglicht würde, in Nürnberg Gaststätten zu betreiben. Maßgebend für sie ist jedoch kein Konkurrenzschutz zugunsten der deutschen Betriebe und Berufsbewerber, der aus Gründen der öffentlichen Ordnung nicht gerechtfertigt wäre. Das Berufungsgericht hat die Entscheidung der Behörde gebilligt. Auf Grund seiner tatsächlichen Feststellungen, an die das Revisionsgericht gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden ist, ist es zum Ergebnis gelangt, daß im Zeitpunkt seiner Entscheidung in Nürnberg die von Ausländern betriebenen Gaststätten nicht mehr genügend behördlich beaufsichtigt werden könnten, wenn sich die von Griechen betriebenen Gaststätten vermehrten. Ob diese Besorgnis durch die örtlichen Verhältnisse wirklich begründet ist oder nicht, kann das Revisionsgericht nicht nachprüfen. Es hat aber darüber zu befinden, ob das Berufungsgericht den Begriff der öffentlichen Ordnung im Sinne des Art. 1 Abs. 2 NAK falsch angewandt hat. Dies ist nicht der Fall. Es hat diesen dem Aufenthaltsrecht angehörenden Rechtsbegriff nicht im Widerspruch mit der Rechtsprechung des Senats zur Verfassungsmäßigkeit der Bedürfnisprüfung im Gaststättenrecht (BVerwGE 1, 48, 269) ausgelegt, weil Art. 12 Abs. 1 GG nicht für Ausländer gilt (BVerwGE 1, 71). Außerdem ist Art. 7 Abs. 1 NAK, wie sich aus folgendem ergibt, nicht für die Entscheidung über die Aufenthaltserlaubnis und deren Einschränkungen maßgeblich.

Gemäß Art. 7 Abs. 1 NAK wird zwar den Staatsangehörigen jedes Vertragsstaates im Gebiet des anderen Vertragsstaates Inländerbehandlung hinsichtlich der Zulassung zu wirtschaftlichen oder beruflichen Tätigkeiten jeder Art und der Ausübung solcher Tätigkeiten gewährt. Zu den im Protokoll unter Nr. 11 aufgeführten Berufen und Tätigkeiten, die Ausländern nicht oder nur beschränkt zugänglich sind (Art. 7 Abs. 5 NAK), gehört das Gaststättengewerbe nicht. Hieraus kann indessen nicht geschlossen werden, den Staatsangehörigen des anderen Vertragsstaates müsse auf Antrag eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden, die sie nicht an der Ausübung des Gaststättengewerbes hindere. "Inländerbehandlung" gemäß Art. 7 Abs. 1 NAK kann nur dem fremden Staatsangehörigen gewährt werden, der Inländern aufenthaltsrechtlich gleichgestellt ist. Der Fremde steht Inländern nicht gleich, wenn ihm im Einklang mit Art. 1 Abs. 2 NAK aufenthaltsrechtliche Beschränkungen auferlegt sind, nach denen er eine bestimmte Art der Erwerbstätigkeit zu unterlassen hat. Die Ansicht, damit sei die Inländerbehandlung nur noch "illusorisch" und Art. 7 Abs. 1 NAK eine leerlaufende Bestimmung, kann nicht als zutreffend anerkannt werden. Sie ist insbesondere dann unrichtig, wenn durch Art. 1 Abs. 2 NAK die Gründe für die Versagung und Einschränkung der Aufenthaltserlaubnis eingeschränkt werden. Da Inländerbehandlung nur in dem durch Art. 7 Abs. 1 NAK bestimmten Sachgebiet gewährt wird, können die Staatsangehörigen der Vertragsstaaten aus dieser Vorschrift nicht das Recht herleiten, daß ihnen auch in dem durch Art. 1 NAK geregelten Sachgebiet Inländerbehandlung zustehe. Dürfte wegen der auf berufsrechtlichem Gebiet gewährten Inländerbehandlung der Aufenthalt nicht aus Gründen der öffentlichen Ordnung und der anderen in Art. 1 Abs. 2 NAK genannten Gründe eingeschränkt werden, so würde diese systemwidrige Rechtsanwendung Art. 1 Abs. 2 NAK weitgehend "illusorisch" machen. Auch wenn Art. 7 Abs. 1 NAK nur als Wohlwollenserklärung verstanden werden könnte, wäre diese Bestimmung für die Staatsangehörigen der Vertragsstaaten nicht bedeutungslos, weil sie immer dann zum Zuge kommt, wenn eine die Erwerbstätigkeit nicht einschränkende Aufenthaltserlaubnis erteilt wird. Beantragt ein griechischer Staatsangehöriger, der eine uneingeschränkte Aufenthaltserlaubnis besitzt, eine Gaststättenerlaubnis, so darf sie ihm daher nicht wegen fehlenden Bedürfnisses versagt werden. Denn da ihm berufsrechtlich Inländerbehandlung gewährt wird, kann ihm nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, die Bedürfnisprüfung nach § 1 Abs. 2 des Gaststättengesetzes vom 28. April 1930 (RGBl. I S. 146) sei gemäß Art. 12 Abs. 1 GG nur bezüglich der Deutschen verfassungswidrig. Der Oberbundesanwalt hat auch zu Recht darauf hingewiesen, daß derartige Vertragsbestimmungen nicht nur in Lichte der innerstaatlichen Rechtsordnung des einen Vertragsstaates gesehen werden dürfen, sondern auch über den Standard des anderen Vertragsstaates hinausgehende Rechte einräumen können.

Die Revision war daher zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.