I.

Die Klägerin wurde durch Verfügung vom 13. August 1975 mit Wirkung vom 1. April 1976 aus dienstlichen Gründen von M. nach Sch. versetzt. Zugleich wurde ihr gemäß § 2 LUKG Umzugskostenvergütung zugesagt. Im März 1976 zog die Klägerin von M. nach Sch. um und beantragte unter dem 20. April 1976 die Erstattung der Umzugskosten. Das Oberschulamt Karlsruhe lehnte die Kostenerstattung durch Bescheid vom 13. Mai 1976 mit der Begründung ab, nach der seit dem 1. Januar 1976 geltenden Fassung des § 2 LUKG dürfe die Erstattung von Umzugskosten nicht mehr zugesagt werden, wenn der Beamte im Einzugsgebiet des neuen Dienstortes wohne. Bereits erteilte Erstattungszusagen, die mit dieser Regelung nicht im Einklang stünden, seien unwirksam. Das treffe auf die der Klägerin erteilte Zusage der Umzugskostenvergütung zu, weil Sch. im Einzugsgebiet von M. liege. Über den gegen diesen Bescheid gerichteten Widerspruch der Klägerin ist nicht entschieden worden. Im September 1976 hat die Klägerin den Verwaltungsrechtsweg beschritten und beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben; die dagegen gerichtete Berufung des Beklagten blieb erfolglos. Das Berufungsurteil beruht im wesentlichen auf folgenden Erwägungen: Die Erstattung der Umzugskosten stehe der Klägerin zu, weil sie ihr rechtswirksam zugesagt worden sei. Zwar entspreche die ihr am 13. August 1975 erteilte Zusage der Umzugskostenvergütung nicht mehr der seit dem 1. Januar 1976 geänderten Rechtslage. Sie sei aber rechtmäßig ergangen und durch die nachfolgende Rechtsänderung nicht unwirksam geworden. Dies folge aus ihrem Rechtscharakter. Entgegen der Auffassung des Beklagten stelle sie rechtlich keine Zusicherung dar, an die der Beklagte nach der Änderung der Rechtslage nicht mehr gebunden sei, sondern sei ein begünstigender Verwaltungsakt. Mit der Zusage übernehme der Dienstherr dem Grunde nach die Kosten der Verlegung der Wohnung des Beamten an den neuen Dienstort. Sie bilde die Voraussetzung für die Erstattung der Umzugskosten und enthalte damit eine hinsichtlich der zu gewährenden Leistung dem späteren Erstattungsverfahren vorgeschaltete Teilregelung. Als rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt könne die Zusage nur unter bestimmten, im vorliegenden Fall nicht gegebenen Voraussetzungen widerrufen werden, wie sich auch aus den Verwaltungsvorschriften zum Landesumzugskostengesetz ergebe. Danach sei der Widerruf der Zusage insbesondere dann ausgeschlossen, wenn der Beamte bereits umgezogen sei. Der Beklagte sei daher verpflichtet, von der Erteilung einer Umzugskostenzusage an bis zum Umzug des Beamten fortlaufend zu prüfen, ob die Voraussetzungen für die zugesagte Umzugskostenvergütung noch fortbestehen. Wäre das im Fall der Klägerin geschehen, hätte die ihr erteilte Umzugskostenzusage rechtzeitig vor ihrem Umzug widerrufen werden können. Nachdem die Klägerin im Vertrauen auf die Gültigkeit der Zusage umgezogen sei, dürfe das nicht mehr geschehen. Die Zusage sei nach alledem weiterhin rechtswirksam und verpflichte den Beklagten, sie zu erfüllen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision des Beklagten, mit der sie die Verletzung materiellen Rechts, insbesondere des § 2 LUKG in der seit dem 1. Januar 1976 geltenden Fassung rügt. Sie tritt den tragenden Erwägungen des angefochtenen Urteils mit der Rechtsauffassung entgegen, die Zusage der Umzugskostenvergütung sei rechtlich als Zusicherung zu werten, die unter dem Vorbehalt gleichbleibender Verhältnisse stehe. Mit ihr werde dem Beamten nur zugesichert, daß er bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen aufgrund einer später zu treffenden Entscheidung Umzugskostenvergütung erhalten werde. Eine auch nur teilweise abschließende Regelung hinsichtlich der Gewährung von Umzugskostenvergütung treffe sie nicht; sie begründe lediglich einen Anspruch darauf, daß sich die zusagende Behörde ihrer Zusage entsprechend verhalte. Selbst wenn aber die Zusage der Umzugskostenvergütung als Verwaltungsakt anzusehen sei, rechtfertige das nicht den vom Berufungsgericht gezogenen Schluß, daß der Beklagte verpflichtet sei, den geltend gemachten Erstattungsanspruch zu erfüllen. Die Zusage begründe nämlich auch dann nur im Rahmen des geltenden Rechts einen Vertrauensschutz des Beamten. Geschützt sei lediglich sein Vertrauen darauf, die Umzugskosten erstattet zu bekommen, die nach den gesetzlichen Vorschriften erstattungsfähig seien. Der Klägerin sei danach kein Erstattungsanspruch erwachsen, denn zum Zeitpunkt ihres Umzuges von Mannheim nach Schwetzingen seien die gesetzlichen Voraussetzungen für die Gewährung von Umzugskostenvergütung für einen Umzug innerhalb des Einzugsgebietes des früheren Dienstortes nicht mehr gegeben gewesen.

Der Beklagte beantragt,

Die Klägerin beantragt,

Sie tritt der Revision entgegen und verteidigt das angefochtene Urteil.

Die Parteien sind mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden.

II.

Die zulässige Revision, über die ohne mündliche Verhandlung entschieden werden konnte (§ 141, § 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO), ist unbegründet. Das Berufungsgericht hat den Beklagten zu Recht verpflichtet, die Klägerin erneut zu bescheiden und dabei davon auszugehen, daß sie einen Anspruch auf die Erstattung der ihr entstandenen Umzugskosten hat.

Den Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung bildet § 2 Abs. 1 des Landesumzugskostengesetzes (LUKG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 4. März 1975 (GBl. S. 176). Danach wird einem Beamten, der in eine andere Wohnung umzieht, nach Beendigung des Umzuges Umzugskostenvergütung gewährt, sofern sie ihm zuvor schriftlich zugesagt worden ist. Diese Voraussetzungen sind bei der Klägerin erfüllt. Sie ist im März 1976 von M. nach Sch. umgezogen, nachdem ihr die Gewährung von Umzugskostenvergütung zuvor durch Bescheid vom 13. August 1975 zugesagt worden war. An diese Zusage ist der Beklagte entgegen seiner Auffassung weiterhin gebunden, obwohl sie nach der am 1. Januar 1976 in Kraft getretenen Änderung des§ 2 LUKG durch Art. 4 Nr. 1 des Haushaltsanpassungsgesetzes vom 16. Dezember 1975 (GBl. S. 851) nicht mehr hätte ergehen dürfen.

Dem Berufungsgericht ist darin beizupflichten, daß die der Klägerin erteilte Umzugskostenzusage den Beklagten nur dann nicht verpflichten würde, der Klägerin die entstandenen Umzugskosten nach Maßgabe der weiteren Vorschriften des Landesumzugskostengesetzes zu erstatten, wenn sie im Hinblick auf die zwischenzeitliche Rechtsänderung ohne weiteres unbeachtlich wäre oder wenn sie außer Wirkung gesetzt worden wäre. Beides ist nicht der Fall.

Die Auffassung des Beklagten, die Umzugskostenzusage sei kein Verwaltungsakt, weil sie keine den geltend gemachten Anspruch auf Umzugskostenvergütung betreffende Regelung enthalte, sie stelle vielmehr eine Zusicherung dar, an die der Beklagte nach der Änderung der Rechtslage nicht mehr gebunden sei, steht im Widerspruch zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts. Der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat bereits im Urteil vom 19. Oktober 1972 - BVerwG 2 C 28.72 - (Buchholz 238.90 Reise- und Umzugskosten Nr. 44 = DÖD 1973, 131) entschieden, daß die Zusage der Umzugskostenvergütung einen Verwaltungsakt darstellt (ebenso Crisolli/Treutlein, Umzugskostenrecht, § 2 BUKG Erl. 2). Die Bedenken, die die Revision gegen die damitübereinstimmende Rechtsauffassung des Berufungsgerichts erhebt, beruhen auf einem Fehlverständnis der tatsächlichen und rechtlichen Bedeutung der Umzugskostenzusage im Gesamtzusammenhang der Erstattung der Umzugskosten nach dem Landesumzugskostengesetz.

Wie bereits dargelegt, macht § 2 Abs. 1 Satz 2 LUKG die Gewährung von Umzugskostenvergütung davon abhängig, daß sie schriftlich zugesagt worden ist. In den Absätzen 2 und 3 derselben Vorschrift bestimmt das Landesumzugskostengesetz sodann, in welchen Fällen eine Umzugskostenzusage zu erteilen ist und in welchen weiteren Fällen die Zusage der Umzugskostenvergütung zulässig und in das Ermessen des Dienstherrn gestellt ist. Der zwischen diesen Bestimmungen bestehende Zusammenhang macht deutlich, daß die Umzugskostenzusage eine grundlegend andere rechtliche Qualität besitzt als eine Zusicherung im Sinne des § 38 Abs. 1 Satz 1 VwVfG (= § 38 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG). Während es in die freie Entscheidung der zuständigen Behörde gestellt ist, ob sie eine Zusicherung erteilt, hat der Beamte in den Fällen des § 2 Abs. 2 LUKG einen - erforderlichenfalls mit Rechtsmitteln durchsetzbaren - Anspruch auf den Erlaß einer Umzugskostenzusage und in den Fällen des Absatzes 3 der Vorschrift einen Anspruch auf fehlerfreie Ausübung des dort eingeräumten Ermessens. Der Dienstherr ist mithin in jedem Fall verpflichtet, eine Entscheidung zu treffen. Gegenstand der dieser Entscheidung vorausgehenden Sach- und Rechtsprüfung ist die Frage, ob der Beamte einen Umzug aus einem der in § 2 Abs. 2 oder 3 LUKG bezeichneten Anlässe beabsichtigt oder durchgeführt hat und ob - sofern es sich um einen Umzug im Sinne des § 2 Abs. 3 LUKG handelt - die Zusage der Umzugskostenvergütung erteilt werden soll. Führt die Prüfung zu dem Ergebnis, daß die Voraussetzungen für die Erteilung einer Umzugskostenzusage nicht vorliegen, und wird deshalb keine Zusage erteilt, so liegt darin die abschließende Entscheidung, daß die Kosten des beabsichtigten oder durchgeführten Umzuges nicht erstattet werden. Erteilt der Dienstherr hingegen eine Umzugskostenzusage, dann übernimmt er damit zwar nicht ohne weiteres "dem Grunde nach die Kosten für die Verlegung der Wohnung des Beamten", wie das Berufungsgericht angenommen hat. Der rechtliche Gehalt der Zusage erschöpft sich aber auch nicht, wie der Beklagte meint, in dem Versprechen, zu gegebener Zeit nach Maßgabe der gesetzlichen Vorschriften darüber zu entscheiden, ob Umzugskostenvergütung gewährt werden kann. Mit der Umzugskostenzusage erkennt der Dienstherr vielmehr verbindlich an, daß der Umzug aus einem der in § 2 Abs. 2, 3 LUKG aufgeführten Anlässe erforderlich ist oder war und daß die mit ihm verbundenen Kosten in dem durch die weiteren Vorschriften des Landesumzugskostengesetzes gesteckten Rahmen erstattet werden, wenn der Umzug an einen Ort und in einer Weise durchgeführt wird, die den gesetzlichen Anforderungen an den die Zusage der Umzugskostenvergütung begründenden Anlaß zur Verlegung der Wohnung entsprechen (vgl. zur Auswahl des neuen Wohnortes: Urteil vom 17. Dezember 1980 - BVerwG 6 C 46.79 -, zur Veröffentlichung in der Entscheiungssammlung bestimmt).

Nur aus dieser rechtlichen Sicht wird im übrigen verständlich, weswegen § 2 Abs. 1 Satz 2 LUKG die Gewährung von Umzugskostenvergütung davon abhängig macht, daß sie zuvor schriftlich zugesagt wird. Bevor der Dienstherr die Erstattungsfähigkeit einzelner im Zusammenhang mit dem Umzug entstandener Aufwendungen prüft, soll er zunächst verbindlich darüber entscheiden, ob der Anlaß des Umzuges eine Erstattung der Kostenüberhaupt rechtfertigt. Hätte die Umzugskostenzusage lediglich den Inhalt und käme ihr nur die rechtliche Bedeutung zu, die ihr der Beklagte beilegt, dann wäre die gesetzliche Verknüpfung von Zusage und Gewährung der Umzugskostenvergütung nicht verständlich. Denn es diente weder der Rechtssicherheit noch vereinfachte es das Verfahren der Umzugskostenvergütung, wenn die Befugnis des Beamten, diese Leistung in Anspruch zu nehmen, davon abhängig gemacht würde, daß ihm der Dienstherr zuvor zusichert, die nach dem Gesetz ohnehin gebotene Entscheidung über seinen Erstattungsantrag treffen und sich dabei - was ebenfalls selbstverständlich ist - an das Gesetz halten zu wollen.

Dem Berufungsgericht ist auch darin beizupflichten, daß die der Klägerin erteilte Umzugskostenzusage den Beklagten weiterhin in dem dargelegten Umfang verpflichtet, weil sie weder durch die Änderung des§ 2 LUKG ohne weiteres unwirksam geworden ist noch der Beklagte ihre Wirksamkeit rechtzeitig beseitigt hat.

Als rechtmäßig ergangener begünstigender Verwaltungsakt verlor die der Klägerin erteilte Umzugskostenzusage nicht deswegen ihren den Beklagten verpflichtenden Charakter, weil sie seit dem 1. Januar 1976 nicht mehr im Einklang mit dem geltenden Recht stand und nach diesem Zeitpunkt nicht mehr hätte ergehen dürfen. Die mit ihr getroffene rechtsförmliche Vorabentscheidung darüber, daß die Klägerin aus einem Anlaß umziehen werde, der die Vergütung der Umzugskosten durch den Dienstherrn gestattet, und daß ihr diese Kosten nach Maßgabe der weiteren Vorschriften des Landesumzugskostengesetzes erstattet werden würden, blieb vielmehr ungeachtet der geänderten Rechtslage wirksam, solange der Beklagte sie nicht außer Wirkung setzte. Zwar hat der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichts im Beschluß vom 13. August 1976 - BVerwG 2 B 20.76 - ausgeführt, es ergebe sich aus dem Gesetz, daß eine zugesagte Umzugskostenvergütung nicht mehr gewährt werden dürfe, wenn sie den Beamten im Zeitpunkt der Antragstellung nicht mehr zustehe. Der jener Entscheidung zugrundeliegende Sachverhalt weicht von dem hier zu beurteilenden aber gerade darin ab, daß die Umzugskostenzusage dort vor dem Umzug wegen der Rechtsänderung widerrufen worden war. Die Auffassung des Beklagten, eines solchen Widerrufes bedürfe es nicht, beruht auf seinem bereits erörterten Fehlverständnis von deren rechtlicher Bedeutung.

Der Beklagte hätte den Antrag der Klägerin auf Gewährung von Umzugskostenvergütung sonach nur dann aufgrund der geänderten Rechtslage ablehnen dürfen, wenn er zuvor das Vertrauen der Klägerin in die Fortgeltung der mit der Umzugskostenzusage getroffenen, die Erstattungsfähigkeit der Umzugskosten im Grundsatz vorab festlegenden Entscheidung aufgehoben hätte. Es hätte ihm obgelegen, die mit der Umzugskostenzusage begründete formale und materielle Rechtsstellung der Klägerin zu beseitigen, um das Landesumzugskostengesetz in seiner geänderten Fassung anwenden zu können. Das hat er in der unrichtigen Annahme versäumt, die Umzugskostenzusage verliere mit derÄnderung des ihr zugrundeliegenden Rechts ohne weiteres ihre Wirksamkeit.

Nachdem die Klägerin umgezogen ist, kann sich der Beklagte nicht mehr aus der mit der Umzugskostenzusage eingegangenen Bindung lösen. Denn mit ihrem Umzug hat die Klägerin die in der Zusage liegende Vergünstigung ausgenutzt und ist im Vertrauen auf das Fortbestehen der mit der Zusage begründeten konkreten Rechtsstellung finanzielle Verpflichtungen eingegangen. Bei dieser Sachlage schließen es nicht nur die - insoweit jetzt in § 49 Abs. 2 Nr. A LVerVfG niedergelegten, aber bereits vor dem Erlaß dieses Gesetzes einhellig anerkannten - Grundsätze über die Widerruflichkeit begünstigender Verwaltungsakte aus, der Umzugskostenzusage noch ihre Wirksamkeit zu nehmen. Es wäre auch weder mit der das Beamtenverhältnis beherrschenden gegenseitigen Treuepflicht noch mit der Fürsorgepflicht des Dienstherrn vereinbar, die Klägerin mit den Kosten des Umzuges zu belasten, den sie im Vertrauen auf die verbindlich erteilte und später nicht außer Wirkung gesetzte Umzugskostenzusage durchgeführt hat.

Ob anderes zu gelten hätte, wenn die Klägerin auch ohne Unterrichtung von Seiten des Beklagten vor ihrem Umzug Kenntnis von der Änderung des § 2 LUKG und deren Auswirkungen auf den von ihr beabsichtigten Umzug erlangt hätte, kann unentschieden bleiben. Denn der vom Berufungsgericht - für das Revisionsgericht verbindlich (§ 137 Abs. 2 VwGO) - festgestellte Sachverhalt bietet keinen Anhalt dafür, daß die Klägerin vor ihrem Umzug von derÄnderung des § 2 LUKG erfahren hat.

Die der Klägerin erteilte Umzugskostenzusage verpflichtet den Beklagten nach alledem, der Klägerin die ihr durch den Umzug von Mannheim nach Schwetzingen entstandenen Umzugskosten nach Maßgabe der Vorschriften des Landesumzugskostengesetzes zu erstatten.

Die Revision war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.