I.

Die Klägerin, eine kreisangehörige Gemeinde mit rd. 31 000 Einwohnern, hat bis zum 1. Januar 1975 über einen Eigenbetrieb den in ihrem Gebiet angefallenen Haus- und Sperrmüll sammeln und zu den Deponien eines privaten Abfuhrunternehmens befördern lassen. Sie will dies auch weiterhin tun und begehrt demgemäß vom beklagten Landkreis, der nach § 1 Abs. 1 Satz 1 des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Abfallbeseitigungsgesetz vom 9. April 1973 - Nds.AG AbfG - die für die Abfallbeseitigung zuständige Körperschaft ist, die (Rück)übertragung dieser Aufgabe, beschränkt auf das Einsammeln und Befördern der Abfälle. Beides erledigt sie seit dem 1. Januar 1975 im Wege sog. technischer Verwaltungshilfe für den Beklagten, der sich für das restliche Kreisgebiet mit Ausnahme der Stadt ... eines privaten Abfuhrunternehmers bedient; dieser betreibt auch die im Kreisgebiet für Hausmüll und hausmüllähnliche Abfälle zugelassenen zwei Deponien. Er besorgt ferner im Gebiet der Klägerin die Abfuhr des hausmüllähnlichen Gewerbe- und Industriemülls, soweit dieser in Müllgroßbehältern (1,1 cbm Inhalt) gesammelt wird. Mit Bescheid vom 20. Dezember 1974 lehnte der Beklagte den Antrag der Klägerin ab, da die begehrte Teilübertragung die zweckmäßige Erfüllung der Abfallbeseitigungspflicht im gesamten Kreisgebiet beeinträchtige, zu der auch eine möglichst gleichmäßige Gebührenbelastung aller Kreiseinwohner gehöre. Außerdem sei die erforderliche Zustimmung der Aufsichtsbehörde nicht in Aussicht gestellt worden. Die Klägerin verfolgte ihr Begehren zunächst mit dem Widerspruch und - nachdem dieser zurückgewiesen worden war - mit der Klage weiter. Sie bezweifelte die Verfassungsmäßigkeit der in § 1 Nds.AG AbfG getroffenen Zuständigkeitsregelung. Zumindest aber sei das in § 1 Abs. 2 Nds.AG AbfG dem Landkreis eingeräumte Ermessen verfassungskonform unter Berücksichtigung der gemeindlichen Selbstverwaltungsgarantie dahin auszuüben, daß in aller Regel eine auf das Einsammeln und Befördern beschränkte Aufgabenübertragung zu erfolgen habe, wenn - wie hier - die gesetzlichen Voraussetzungen für eine solche vorlägen.

Das Verwaltungsgericht hat die ablehnenden Bescheide des Beklagten aufgehoben und diesen verpflichtet, die Klägerin erneut zu bescheiden; die hiergegen vom Beklagten sowie von der Beigeladenen eingelegten Berufungen blieben erfolglos. Das Berufungsgericht geht unter Hinweis auf sein "Rastede-Urteil" vom 8. März 1979 (DVBl. 1980, 81 = DÖV 1980, 417) davon aus, daß die Zuständigkeitsregelung in § 1 Nds.AG AbfG bei verfassungskonformer Auslegung von Absatz 2 dieser Vorschrift mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar sei; im übrigen beruht es auf der Erwägung, der Beklagte habe die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen für die von der Klägerin begehrte Teilübertragung der Abfallbeseitigungspflicht zu Unrecht verneint. Die zweckmäßige Erfüllung der dem Beklagten verbleibenden Beseitigungspflicht sei erst dann im Sinne der genannten Vorschrift gefährdet, wenn sie nur noch mit unverhältnismäßigen Kosten oder mit unverhältnismäßigem Aufwand durchgeführt werden könne; diese Grenze werde hier nicht erreicht. Etwaige Auswirkungen der Teilübertragung auf die künftige Wahl des Standorts neuer Abfallbeseitigungsanlagen ließen sich mangels längerfristiger Planungen noch nicht feststellen; außerdem könne der Beklagte im Hinblick auf mögliche künftige Entwicklungen die begehrte Übertragung - wie jeden anderen Verwaltungsakt auch - mit Nebenbestimmungen versehen oder bei nachträglicher Änderung der Sachlage nach Maßgabe des § 49 Abs. 2 Nr. 3 des Verwaltungsverfahrensgesetzes widerrufen.

Die Beigeladene hat gegen dieses Urteil die vom erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt; sie erstrebt die Abweisung der Klage. Sie ist der Auffassung, die nunmehr bundesrechtlich geregelte Abfallbeseitigung stelle eine gegenüber der früheren Müllabfuhr entscheidend gewandelte, qualitativ neue Aufgabe dar, die wegen ihrer Bedeutung für den Umweltschutz und wegen ihres materiell-polizeilichen Charakters prägende Wesensmerkmale einer staatlichen Aufgabe besitze, möglichst großräumig zu lösen sei, die Leistungskraft kleinerer Gemeinden regelmäßig überfordere und daher nicht mehr zum Aufgabenbestand der örtlichen Gemeinschaft gehöre. Die Zuständigkeitsregelung für diese Aufgabe sei folglich nicht an Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG zu messen; sie habe im freien Ermessen des Gesetzgebers gestanden. Die Auslegung des § 1 Abs. 2 Nds.AG AbfG müsse daher weit mehr als vom Berufungsgericht für notwendig erachtet von einer in die Zukunft gerichteten und am Schutzgedanken des Abfallbeseitigungsgesetzes orientierten Betrachtungsweise ausgehen. Damit werden den Landkreisen ein weiter Ermessensspielraum für die Berücksichtigung zukünftiger Entwicklungen und Planungen auf dem Gebiet der Abfallbeseitigung eröffnet; dieser Spielraum sei hier nicht überschritten worden.

Die Klägerin beantragt,

Sie bezweifelt, daß die in § 1 Nds.AG AbfG getroffene Regelung mit der Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar sei. Im übrigen tritt sie dem Vorbringen der Revision entgegen.

Der Beklagte stellt keinen Antrag.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er ist der Ansicht, daß die generelle Übertragung der Abfallbeseitigung auf die Landkreise weder den verfassungsrechtlich geschützten Kernbereich der gemeindlichen Selbstverwaltung noch das Übermaßverbot verletze; unter diesen Umständen habe das Berufungsgericht in Auslegung und Anwendung des § 1 Abs. 2 Nds.AG AbfG nicht gerechtfertigte bundesverfassungsrechtliche Schranken aufgerichtet.

II.

Die Revision hat Erfolg. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesverfassungsrecht, nämlich Art. 28 Abs. 2 GG; aufgrund dieser Verletzung hat das Berufungsgericht gemeint, den § 1 Abs. 2 des Niedersächsischen Ausführungsgesetzes zum Abfallbeseitigungsgesetz vom 9. April 1973 (GVBl. S. 109) - Nds.AG AbfG - verfassungskonform auslegen zu müssen.

1.

Der Senat hat in seinem in der Sache BVerwG 7 C 2.81 ergangenen Urteil ausgeführt, daß die bundesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung auch im Verhältnis von Kreisen und Gemeinden gelte, ohne daß - entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts - Art. 28 Abs. 2 GG für die Aufgabenübertragung bestimmte Vorgaben im Sinne eines Subsidiaritätsprinzips entnommen werden könnten. Kreise und Gemeinden seien vielmehr im Verhältnis zueinander gegen einen gesetzlichen Aufgabenentzug außerhalb des ihnen beiden gewährten Kernbereichs nur nach Maßgabe eines Verhältnismäßigkeitsprinzips geschützt, das auf den Sinn und Zweck der doppelten Garantie abhebe, die Aufgabe jeweils auf der Ebene anzusiedeln, die hierfür die geeignetere sei. In Niedersachsen habe in Anwendung dieser Grundsätze den Kreisen die Zuständigkeit für die Abfallbeseitigung übertragen werden dürfen. Dies treffe auch für das Einsammeln und Befördern der Abfälle zu. Der Senat hat dies alles in dem erwähnten Urteil im einzelnen näher begründet; er nimmt auf die dort gemachten Ausführungen Bezug.

2.

Das Berufungsgericht geht im Ergebnis ebenfalls davon aus, daß in Niedersachsen die Zuständigkeit für die Abfallbeseitigung den Landkreisen übertragen werden durfte. Es hält diese Regelung aber nur deshalb mit Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG für vereinbar, weil § 1 Abs. 2 Nds.AG AbfG auf Antrag einer Gemeinde eine Aufgaben(rück)übertragung zulasse, wenn gewährleistet sei, daß die Gemeinde die Abfälle in einer dem Wohl der Allgemeinheit entsprechenden Weise beseitigen könne und hierdurch die zweckmäßige Erfüllung der beim Landkreis verbleibenden Beseitigungspflicht nicht gefährdet werde. In dieser Möglichkeit, im Einzelfall eine kreisangehörige Gemeinde mit der Aufgabenzuständigkeit für die Abfellbeseitigung zu betrauen, sieht das Berufungsgericht eine ausreichende Berücksichtigung des nach seiner Meinung in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verankerten Subsidiaritätsgrundsatzes; er verpflichte den Landesgesetzgeber, "bei gleichen technischen und wirtschaftlichen Möglichkeiten auf den vorhandenen Sachverstand und die Erfahrungen der Gemeinde" zurückzugreifen. Die Vorschrift des § 1 Abs. 2 Nds.AG AbfG sei in diesem Sinne verfassungskonform auszulegen. Das führe zu einer entsprechenden Begrenzung des den Landkreisen eingeräumten Ermessens.

Mit diesen Ausführungen hat das Berufungsgericht Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG verletzt. Der Landesgesetzgeber ist, betraut er die Kreise mit neuen Selbstverwaltungsaufgaben, durch die bundesverfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung nicht an die Beachtung eines Subsidiaritätsgrundsatzes, wie ihn das Berufungsgericht versteht, gebunden. Die Vorschrift des § 1 Abs. 1 Nds.AG AbfG ist vielmehr, auch ohne daß es eines Rückgriffs auf die in § 1 Abs. 2 Nds.AG AbfG vorgesehene Möglichkeit der Aufgaben(rück)übertragung an einzelne kreisangehörige Gemeinden bedarf, mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG vereinbar. Dies hat der Senat in seinem genannten Urteil ebenfalls näher dargelegt; er verweist hierauf. Das Berufungsgericht hat sich daher bei der Auslegung der erwähnten landesrechtlichen Vorschrift rechtsirrtümlich durch Bundesverfassungsrecht für gebunden erachtet. Unter diesen Umständen ist der Senat durch § 137 VwGO nicht gehindert, § 1 Abs. 2 Nds.AG AbfG selbst auszulegen.

3.

Hierbei geht der Senat von folgenden Erwägungen aus: Zuständigkeitsvorschriften dienen vor allem einem wirksamen Gesetzesvollzug; in diesem Sinne hat § 1 Abs. 1 Nds.AG AbfG grundsätzlich die Landkreise mit der Organisation und Durchführung der Abfallbeseitigung betraut. Diese können jedoch nach Absatz 2 der Vorschrift die Aufgabe mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde einer Gemeinde auf deren Antrag hin ganz oder teilweise übertragen, wenn diese die Abfälle in einer dem Wohl der Allgemeinheit entsprechenden Weise beseitigen kann und die zweckmäßige Aufgabenerfüllung im Restkreis nicht gefährdet wird; beide Voraussetzungen müssen nach der in Rede stehenden Vorschrift "gewährleistet" sein. § 1 Abs. 2 Nds.AG AbfG ist also nach seinen Voraussetzungen und Folgen vollzugsorientiert und will als Ausnahmevorschrift die grundsätzliche Entscheidung des Landesgesetzgebers für großräumige Lösungen nicht in Frage stellen.

Die Verantwortung für einen wirksamen Gesetzesvollzug liegt aber bei den Verwaltungsbehörden und nicht bei den Verwaltungsgerichten. Daher haben in erster Linie der Landkreis und die höhere Verwaltungsbehörde darüber zu befinden, ob eine Gemeinde die für eine Aufgabenübertragung erforderliche Leistungsfähigkeit besitzt und ob ihre Entlassung aus der Kreissolidarität die Aufgabenerfüllung im restlichen Kreisgebiet unbeeintrachtigt läßt; in bezug auf diese zweite Voraussetzung stellt das Gesetz sogar ausdrücklich auf die Zweckmäßigkeit und damit auf einen. Gesichtspunkt ab, der ausschließlich in den Bereich der Verwaltungsverantwortung fällt. Aus alledem folgt, daß die Verwaltungsbehörden das ihnen in § 1 Abs. 2 Nds.AG AbfG eingeräumte - weite - Ermessen nach dem Willen des Gesetzgebers im Hinblick auf die Notwendigkeiten eines gleichermaßen effektiven wie wirtschaftlichen Aufgabenvollzugs auszuüben haben, wobei sie auch künftige Entwicklungen mitberücksichtigen können. Die hierbei angelegten Maßstäbe bestimmen sie in eigener, Verantwortung; die Verwaltungsgerichte sind insoweit auf eine - die Beachtung der Grenzen des Verwaltungsermessens sichernde - Rechtskontrolle beschränkt. Das schließt eine restriktive Auslegung der in Rede stehenden Vorschrift, wie sie das Berufungsgericht vorgenommen hat, aus. Das Berufungsgericht hält eine zweckmäßige Erfüllung der dem Kreis verbleibenden Beseitigungspflicht erst dann im Sinne von § 1 Abs. 2 Nds.AG AbfG für "gefährdet", wenn dieser nur um den Preis eines unverhältnismäßigen Aufwandes die ihm verbleibende Beseitigungspflicht erfüllen könne. Gefährdung bedeute nämlich die objektive Möglichkeit eines Schadens, d.h. das Bestehen einer Sachlage, die nach allgemeiner Erfahrung die Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts in sich berge. Diese am polizei-rechtlichen Gefahrenbegriff ausgerichtete Interpretation ist ersichtlich beeinflußt von der Annahme des Berufungsgerichts, § 1 Abs. 2 Nds.AG AbfG müsse verfassungskonform ausgelegt werden. Schon deshalb kann der Senat ihr nicht folgen. Davon abgesehen kann eine solche Interpretation im Rahmen einer auf die zweckmäßige Aufgabenerfüllung bezogenen Zuständigkeitsnorm schwerlich überzeugen. Das Berufungsgericht führt selbst zutreffend aus, daß eine Aufgabenerfüllung nur dann zweckmäßig sei, wenn mit möglichst geringem Aufwand ein möglichst großer Erfolg erzielt werde. Demgemäß ist eine zweckmäßige Aufgabenerfüllung der beim Landkreis verbleibenden Beseitigungspflicht schon dann gefährdet, wenn die beantragte Teilübertragung auf die Gemeinde im Bereich des Landkreises zu einem zusätzlichen, nicht gänzlich unerheblichen Aufwand führen kann.

4.

Bei Anwendung dieses Maßstabes erweisen sich die angefochtenen Bescheide als rechtmäßig. Der Beklagte hat vor allem darauf abgehoben, das Gebiet der Stadt ... - wie auch die seit 1975 praktizierte sog. technische Verwaltungshilfe durch die Klägerin zeige - nicht hinreichend groß genug, um dort einen eigenen personellen und technischen Apparat für die Abfallbeseitigung vorzuhalten. Dies betrifft zwar zunächst nur die zweckmäßige Aufgabenerfüllung durch die Klägerin, würde sich aber auch auf die zweckmäßige Erfüllung der Restaufgabe durch den Landkreis auswirken. Insoweit weist der Beklagte mit Recht darauf hin, daß die einheitliche Organisation der Sammlung und des Transports der Abfälle Rationalisierungsreserven freisetzen werde, die dazu benutzt werden könnten, das Leistungsangebot im gesamten Kreis zu vergrößern und damit besser an die ständig steigenden Anforderungen für eine umweltfreundliche Abfallbeseitigung anzupassen. Im Widerspruchsbescheid hat der Beklagte durch einen entsprechenden Zahlenvergleich eingehend dargelegt, daß die der Klägerin entstehenden Personalkosten unverhältnismäßig sind. Der Restkreis (mit Ausnahme der Städte ... und ...) werde trotz erheblich ungünstigerer räumlicher Voraussetzungen sehr viel kostengünstiger entsorgt als das Gebiet der Klägerin. Die Klägerin hat dies nie substantiiert bestritten, sondern nur behauptet, der Zahlenvergleich habe ohne Berücksichtigung der ausgesparten Kfz-Betriebskosten keinen Aussagewert. Dies trifft jedoch nicht zu. Der Betriebskostenvergleich mag zwar für die Klägerin günstiger ausfallen, denn die Deponie, zu der die im Gebiet der Stadt ... anfallenden Abfälle verbracht werden, liegt in ..., so daß hier nur relativ kurze Transportwege anfallen. Auf diesen Kostenvorteil hat die Klägerin aber keinen Anspruch; sie realisiert ihn zu Lasten der zu dieser Deponie peripherer gelegenen Gebiete des Kreises. Berücksichtigt man weiter, daß die Klägerin bislang nur Hausmüll in ihrem Gebiet abgefahren hat, nicht aber die hausmüllgleichen Abfälle aus Gewerbe und Industrie, so werden die organisatorischen Nachteile der von der Klägerin gewünschten Zuständigkeitsübertragung noch deutlicher: Sie führt nicht nur zu einer unzweckmäßigen Aufgabenerledigung in der Stadt ..., sondern behindert auch die längerfristige Erarbeitung eines Entsorgungskonzepts, das eine größtmögliche Wirtschaftlichkeit der Aufgabeaerfüllung im gesamten Kreisgebiet garantiert. Das Interesse der Klägerin an der Fortführung ihres unwirtschaftlich, arbeitenden Eigenbetriebs ist daher nachrangig gegenüber den möglichen Behinderungen, die von der begehrten Aufgabenübertragung für die Erfüllung der Beseitigungspflicht im Restkreis ausgehen. Das führt zur Abweisung der Klage. Die Urteile der Vorinstanzen waren demgemäß aufzuheben.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 162 Abs. 3 VwGO.