I.

Der Kläger ist als zugelassener Rechtsanwalt Mitglied der beklagten Rechtsanwaltskammer; diese reicht in unregelmäßigen Abständen bei den Münchener Gerichten Listen mit der Bitte ein, den dort angeführten Rechtsanwälten wegen ihrer Tätigkeit in der Standesorganisation bei sogenannten Sammelterminen Vortritt zu geben. Sie hat diese Bitte auch in ihren Mitteilungen verschiedentlich an ihre Mitglieder herangetragen. Die Spruchkörper der Münchener Gerichte halten sich bei Aufruf mehrerer zur selben Zeit terminierter Sachen in der Regel an die Vortrittslisten.

Der Kläger, der nicht zu dem durch die Vortrittslisten begünstigten Personenkreis gehört, hält das Verhalten der Beklagten für rechtswidrig. Er hat Klage erhoben mit den Anträgen,

Das Verwaltungsgericht hat die Klage wegen Unzulässigkeit des Rechtswegs abgewiesen. Der Verwaltungsgerichtshof hat den Rechtsstreit unter Zurückweisung der Berufung im übrigen auf den von dem Kläger nunmehr gestellten Hilfsantrag an den Ehrengerichtshof für Rechtsanwälte verwiesen. Zur Begründung seiner Entscheidung hat er im wesentlichen ausgeführt: Zwar handele es sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art. Für die Entscheidung darüber sei jedoch die Zuständigkeit des Ehrengerichtshofs für Rechtsanwälte gegeben. Das von dem Kläger gerügte Verhalten der Beklagten sei ein Verwaltungsakt im Sinne des § 223 Abs. 1 der Bundesrechtsanwaltsordnung. Diese Vorschrift sei bei verfassungskonformer Auslegung als Generalklausel für eine lückenlose Zuständigkeit der Standesgerichtsbarkeit der Rechtsanwälte in Standesangelegenheiten zu verstehen. Zwar ergebe sich ein lückenloser Rechtsschutz bereits aus der verwaltungsgerichtlichen Generalklausel des § 40 Abs. 1 VwGO oder letztlich aus der subsidiären Zuständigkeit der Zivilgerichte nach Art. 19 Abs. 4 GG. Entscheidend sei jedoch der Gesichtspunkt der Fachgerichtsbarkeit wie er in Art. 95 Abs. 1 GG und in den Generalklauseln für die gerichtlichen Zuständigkeiten in den verschiedenen Verfahrensordnungen seinen Ausdruck gefunden habe. Diese weite Auslegung liege um so näher, als in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts klargestellt sei, daß die Ehrengerichtshöfe für Rechtsanwälte als staatliche Gerichte im Sinne von Art. 92 GG die Voraussetzungen des Verfassungsgebots des Art. 19 Abs. 4 GG erfüllten.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Klägers, mit der er im wesentlichen vorträgt: Die Zuständigkeit eines Sondergerichts könne nur durch ein förmliches Gesetz und nur insoweit begründet werden, als das Gesetz seine Zuständigkeit eindeutig und bestimmt vorsehe. Für Maßnahmen der Beklagten, die, wie hier, keine Verwaltungsakte seien, fehle es an einer Zuweisung an die Ehrengerichtshöfe. Der Gesichtspunkt der Fachgerichtsbarkeit könne die erforderliche gesetzliche Zuständigkeitsregelung nicht ersetzen und es auch nicht rechtfertigen, eine bestehende gesetzliche Vorschrift entgegen ihrem eindeutigen Wortlaut anzuwenden. Für eine Streitigkeit der hier in Betracht stehenden Art, in der das Verhalten der Organe der Rechtsanwaltskammer zu überprüfen sei, könne zudem nicht unbedenklich angenommen werden, daß der Ehrengerichtshof als unabhängiges Gericht tätig werde, weil die Ehrenrichter vom Vorstand der Rechtsanwaltskammer vorgeschlagen, bei nur geringer Auswahlmöglichkeit von der Justizverwaltung ernannt und insbesondere auch der Präsident und der Vorsitzende des Gerichts nur für die Dauer von vier Jahren berufen würden. Zudem habe das Berufungsgericht nicht seinen Vortrag berücksichtigt, alle Mitglieder des Ehrengerichtshofs seien auf den beanstandeten Vortrittslisten aufgeführt und nähmen die Vortrittsrechte in Anspruch.

Der Kläger beantragt,

Die Beklagte verteidigt das angefochtene Urteil und beantragt,

II.

Die Revision ist zulässig.

Ihrer Zulässigkeit steht nicht entgegen, daß der Kläger keine auf seine Prozeßbevollmächtigten lautende schriftliche Vollmacht dem Gericht vorgelegt hat. Der Kläger hat selbst mit Schriftsatz vom 8. April 1981 gegen das Berufungsurteil Revision eingelegt und die Revisionsbegründung neben seinen Prozeßbevollmächtigten unterzeichnet. Hierzu war er berechtigt. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist anerkannt, daß der Rechtsanwalt, der in eigener Sache einen Verwaltungsprozeß führt, sich hierbei selbst vertreten kann (Beschluß des Großen Senats vom 18. März 1961 - BVerwGE 12, 119 [121]). Zum anderen ist das Bundesverwaltungsgericht aber auch nicht verpflichtet, von sich aus die Vorlage der Prozeßvollmacht zu verlangen. Das ergibt sich aus § 88 Abs. 1 ZPO, der gemäß § 173 VwGO auch für das verwaltungsgerichtliche Verfahren Anwendung findet (Beschluß vom 6. Mai 1966 - BVerwG 4 B 115.65 - [NJW 1966, 1378 zu § 88 ZPO a.F.]; Beschluß vom 20. September 1974 - BVerwG 3 CB 54.71 - [Buchholz 310 § 67 VwGO Nr. 39], Eyermann-Fröhler, VwGO, 8. Aufl. 1980, § 67 Rdnr. 17; Redeker-von Oertzen, VwGO, 7. Aufl. 1981, § 67 Rdnr. 24). Daraus folgt, daß vor dem Bundesverwaltungsgericht wegen des durch § 67 Abs. 1 VwGO begründeten Anwaltszwangs der Mangel der Vollmacht regelmäßig nur auf Rüge des Gegners berücksichtigt werden kann und nur dann von Amts wegen in Betracht zu ziehen ist, wenn besondere Gründe Anlaß dazu geben, die Bevollmächtigung des vor dem Bundesverwaltungsgericht auftretenden Rechtsanwalts in Zweifel zu ziehen. Ein solcher Fall ist hier nicht gegeben.

Die Revision ist jedoch unbegründet.

Der Verwaltungsgerichtshof hat mit Recht auf den Hilfsantrag des Klägers den Rechtsstreit an den Ehrengerichtshof für Rechtsanwälte verwiesen. Eine Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte zur Entscheidung über die Klage ist entgegen der Auffassung des Klägers nicht gegeben. Zwar betrifft das Verfahren eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art. Die Entscheidung hierüber ist jedoch durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen (§ 40 Abs. 1 Satz 1 zweiter Halbsatz VwGO). Zutreffend hat das Berufungsgericht angenommen, daß der Rechtsstreit gemäß § 223 Abs. 1 und 3 der Bundesrechtsanwaltsordnung - BRAO - vom 1. August 1959 (BGBl. I S. 565) in die Zuständigkeit des Ehrengerichtshofs für Rechtsanwälte fällt. Nach dieser Vorschrift können Verwaltungsakte, die nach der Bundesrechtsanwaltsordnung ergehen, durch einen Antrag auf gerichtliche Entscheidung vor dem Ehrengerichtshof für Rechtsanwälte angefochten werden. Der Verwaltungsgerichtshof ist davon ausgegangen, daß das von dem Kläger gerügte Verhalten der Beklagten ein Verwaltungsakt im besonderen Sinne dieser Regelung ist. Dem ist beizutreten.

Allerdings ist, was auch das Berufungsgericht erkannt hat, die von dem Kläger beanstandete Herausgabe der sogenannten "Vortrittslisten" kein Verwaltungsakt, wie ihn §§ 35 VwVfG, 42 Abs. 1 VwGO verstehen, denn dieser Maßnahme fehlt bereits die den Begriff des Verwaltungsakts vor allein kennzeichnende Regelungsfunktion. Ob den in diesen Listen bezeichneten Rechtsanwälten bei Sammelterminen Vortritt vor ihren Kollegen gewährt wird, entscheidet allein der Vorsitzende des betreffenden Gerichts. Den von der Beklagten bei den Münchener Gerichten eingereichten Vortrittslisten kommt dabei nur die Bedeutung einer Bitte zu, ihren Standesvertretern Vortritt zu gewähren. Hierauf kann jedoch für die Frage, ob es sich bei dem beanstandeten Verhalten der Beklagten um einen Verwaltungsakt im Sinne des § 223 Abs. 1 BRAO handelt, nicht abgestellt werden. Diese Regelung will bei richtiger Würdigung ihrer Funktion als "ergänzende Vorschrift über den Rechtsschutz" (so die amtliche Überschrift) den Begriff des Verwaltungsakts nicht in seiner herkömmlichen rechtstechnischen Bedeutung verstehen. Vielmehr soll damit eine einheitliche Verfahrensregelung und eine einheitliche Zuständigkeit für die Anfechtung aller Maßnahmen geschaffen werden, die auf dem Gebiet des Anwaltsrechts denkbar sind (vgl. hierzu 2. Regierungsentwurf zur BRAO, BTDrucks. 2/1014 zu § 249 und zum 3. Regierungsentwurf, BTDrucks. 3/120 zu § 237). Daß der Gesetzgeber an den Begriff des Verwaltungsakts anknüpft, besagt nichts anderes. Zwar wird dadurch der Anschein erweckt, als sei die Zulässigkeit des Rechtswegs zu den anwaltlichen Berufsgerichten an bestimmte Rechtsschutzformen gebunden, so, als folge der Rechtsschutz der Rechtsschutzform (Finkelnburg, über den Rechtsschutz bei anwaltlichen Zulassungsstreitigkeiten, Schriften zum öffentlichen Recht, Bd. 13 S. 37). Träfe dies zu, so wäre allerdings der Auffassung der Revision zuzugeben, daß Streitigkeiten, für die sich keine Rechtsschutzform in der Bundesrechtsanwaltsordnung finden läßt, nicht einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind (§ 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO) und deshalb weiter bei den allgemeinen Verwaltungsgerichten verblieben. Eine solche Aufspaltung des Rechtswegs zwischen Standes- und Verwaltungsgerichtsbarkeit nach der Form des Rechtsschutzbegehrens findet jedoch bei einer Gesamtschau der den Rechtsschutz regelnden Vorschriften der Bundesrechtsanwaltsordnung keine Rechtfertigung. Ihnen ist vielmehr der Wille des Gesetzgebers zu entnehmen, die Standes- und disziplinarrechtlichen Streitigkeiten, soweit sie Rechtsanwälte betreffen, den Verwaltungsgerichten zu entziehen und ausschließlich der standesrechtlichen Ehrengerichtsbarkeit der Rechtsanwälte zur Entscheidung zuzuweisen (BGHZ 34, 244 [248, 249]; Beschluß vom 1. April 1974 - BVerwG 1 B 67.73 - [Buchholz 310 § 40 VwGO Nr. 134]). Sieht man von der Sonderregelung für die Beitreibung rückständiger Beiträge (§ 84 BRAO) ab, bleibt eine ganze Reihe im Gesetz ausdrücklich erwähnter Streitigkeiten, für die sämtlich die Zuständigkeit des Ehrengerichtshofs bzw. des Ehrengerichts ausdrücklich bestimmt ist. Um etwaige Lücken, die bei der Anfechtung von Verwaltungsakten auftreten könnten, zu schließen, erschien es dem Gesetzgeber geboten, neben den im Gesetz ausdrücklich erwähnten Fällen eine Generalklausel aufzunehmen, in der die Zuständigkeit des Ehrengerichtshofs festgelegt wird (vgl. amtliche Begründungen a.a.O.). Diese Zielsetzung gebietet es, unter dem Begriff des Verwaltungsakts in dem hier maßgeblichen Sinne jede Maßnahme der Rechtsanwaltskammer zu verstehen, durch die ein Mitglied in seinen rechtlichen Interessen betroffen werden kann. Das kommt auch in der amtlichen Begründung zum 3. Regierungsentwurf einer Bundesrechtsanwaltsordnung zum Ausdruck, wo es heißt, im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG sei in allen Fällen, in denen ein Betroffener durch Akte der öffentlichen Gewalt in seinen Rechten verletzt sein kann, der Rechtsweg zuzulassen und wo neben den ausdrücklichen Streitzuweisungen an die Standesgerichtsbarkeit die Vorschrift des § 223 (im Entwurf § 237) aufgeführt wird (BTDrucks. 3/120 S. 48 "Rechtsschutz"). Damit ist klargestellt, daß durch die ausdrücklichen Rechtswegzuweisungen und die Auffangvorschrift des § 223 BRAO der Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 GG in der Weise erschöpfend Rechnung getragen werden soll, daß gegen alle die Rechte der Mitglieder berührenden Maßnahmen der Anwaltskammer der Rechtsweg zu der standesrechtlichen Ehrengerichtsbarkeit gegeben sein soll.

Schließlich rechtfertigt sich, worauf bereits das Berufungsgericht zutreffend hingewiesen hat, die Zuweisung der hier in Frage stehenden Streitigkeiten an die Ehrengerichtshöfe für Rechtsanwälte unter dem Gesichtspunkt der Fachgerichtsbarkeit. In der Rechtsprechung des Bundesfinanzhofs (BFHE 55, 277) und des Bundesgerichtshofs (BGHZ a.a.O. S. 249 f.) ist anerkannt, daß Art. 19 Abs. 4 GG sich nicht darin erschöpft, den ordentlichen Rechtsweg zu eröffnen, sondern daß er auch einen an sich gegebenen, aber in seiner Ausgestaltung unvollständig gebliebenen besonderen Rechtsweg erweitert (ebenso Maunz/Dürig/Herzog, GG, Rdnr. 60 zu Art. 19 Abs. 4 GG mit Nachweisen). Entscheidend ist, in welchen Rechtsweg eine Sache nach dem Grundsatz des "Sachzusammenhangs" am ehesten hineingehört. Für den vorliegenden Streitfall folgt daraus, daß hierfür der Rechtsweg vor dem Ehrengerichtshof und das Verfahren nach § 223 Abs. 1 und 2 BRAO gegeben sind.

Die hiergegen von der Revision vorgebrachten, auf § 40 Abs. 1 VwGO und Art. 101 GG gestützten Bedenken sind unbegründet. Weder Art. 101 Abs. 2 GG noch § 40 VwGO fordern, daß die Zuständigkeit des besonderen oder anderen Gerichts eindeutig bestimmt sein muß. Es genügt, wenn der Wille des Gesetzgebers, für einen bestimmten Bereich eine Zuständigkeitsregelung zu treffen, im Gesetz Ausdruck gefunden hat. Diese Voraussetzung ist auch dann erfüllt, wenn in der Übertragung der Nachprüfung einzelner behördlicher Maßnahmen an einen Gerichtszweig der Ausdruck des Willens zu sehen ist, diesen Bereich in seiner Gesamtheit der Zuständigkeitsregelung zu unterwerfen (BVerwGE 15, 34 [36]).

Unbegründet ist auch die Auffassung der Revision, der Ehrengerichtshof könne in Streitigkeiten der vorliegenden Art nicht als unabhängiges Gericht entscheiden. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluß vom 11. Juni 1969 (BVerfGE 26, 186) im einzelnen ausgeführt, daß die Ehrengerichtshöfe für Rechtsanwälte staatliche Gerichte für besondere Sachgebiete im Sinne der Art. 92, 101 Abs. 2 GG sind, daß sie in einer Art. 20 Abs. 2 GG genügenden Weise organisatorisch und personell von den Organen der Rechtsanwaltskammer getrennt sind und daß die sachliche und persönliche Unabhängigkeit ihrer richterlichen Mitglieder ausreichend gewährleistet ist. Schließlich hat es das Bundesverfassungsgericht auch für verfassungsrechtlich unbedenklich gehalten, daß in den Senaten des Ehrengerichtshofs nicht ein berufsrichterliches Mitglied sondern ein Rechtsanwalt den Vorsitz führt (zur Zulässigkeit der Besetzung eines Gerichts mit überwiegend nichtrichterlichen Mitgliedern vgl. weiterhin BVerfGE 42, 206 [BVerfG 26.05.1976 - 2 BvL 13/75] [210]). Was die Revision dagegen vorbringt, rechtfertigt keine andere rechtliche Beurteilung. Insbesondere kann den Mitgliedern des Ehrengerichtshofs in Fällen der hier zu entscheidenden Art nicht etwa deswegen die erforderliche Unabhängigkeit abgesprochen werden, weil Gegenstand des Verfahrens eine Maßnahme des Vorstandes ist, dem gemäß § 94 Abs. 2 Satz 2 BRAO auch das Vorschlagsrecht hinsichtlich der nicht berufsrichterlichen Mitglieder des Gerichts zusteht. Allenfalls mag die Wahrscheinlichkeit eines Falles der Befangenheit in der Ehrengerichtsbarkeit etwas höher sein als in der allgemeinen Gerichtsbarkeit. Für diese Fälle trifft das Gesetz hinreichend Vorsorge (BVerfGE 26, 186 [200]). Das gleiche gilt für die von dem Kläger geäußerte Besorgnis, diese Mitglieder des Gerichts würden, weil ebenfalls von der Vortrittsliste begünstigt, nicht mit der erforderlichen Neutralität und Distanz entscheiden. Sofern diese Besorgnis im Einzelfall begründet erscheint, hat der Kläger die Möglichkeit, den Richter wegen Besorgnis der Befangenheit abzulehnen.

Mit seinen Verfahrensrügen kann der Kläger ebenfalls nicht durchdringen. Soweit er eine Verletzung des § 117 Abs. 2 Nr. 5 VwGO rügt, weil die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, das Verhalten der Beklagten sei ein Verwaltungsakt im besonderen Sinn des § 223 BRAO, nicht verständlich sei, ist dem entgegenzuhalten, daß ein Urteil nur dann nicht mit Gründen versehen ist, wenn seine Begründung unklar oder verworren ist. Davon kann hier aber keine Rede sein. Ebensowenig liegt eine Verletzung des Grundsatzes der Gewährung rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO) vor. Das Gericht ist nicht verpflichtet, jedes Vorbringen der Beteiligten in den Gründen ausdrücklich zu bescheiden. Es hat lediglich die Ausführungen der Beteiligten zur Kenntnis zu nehmen und bei seiner Entscheidung in Erwägung zu ziehen (BVerfGE 11, 218 [220]; 27, 248 [252]). Daß dies hier unterblieben ist, hat der Kläger nicht geltend gemacht und ist auch sonst nicht ersichtlich. Schließlich hat der Kläger eine Verletzung der Aufklärungspflicht (§ 86 Abs. 1 VwGO) nicht hinreichend dargetan. Seiner Revisionsbegründung kann nicht entnommen werden, welcher Beweismittel sich das Berufungsgericht hätte bedienen müssen und zu welchem Ergebnis eine Beweisaufnahme geführt haben würde. Im, übrigen kommt es aber auch, wie ausgeführt, für die Entscheidung nicht darauf an, ob der Ehrengerichtshof überwiegend mit nichtberufsrichterlichen Mitgliedern besetzt ist, die selbst auf den Vortrittslisten aufgeführt sind und dementsprechende Vergünstigungen in Anspruch nehmen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.