I.

Im Zuge der gegen die Arbeiterpartei ... und ihre Teil- und Nebenorganisationen in Deutschland getroffenen Maßnahmen erließ das Bundesministerium des Innern am 22. November 1993 gegenüber dem K.-K. folgende auf § 14 Abs. 1 in Verbindung mit § 3 VereinsG gestützte Verfügung:

"6.
Die Tätigkeit des 'K. K.' läuft den Strafgesetzen zuwider, richtet sich gegen den Gedanken der Völkerverständigung, gefährdet die innere Sicherheit, die öffentliche Ordnung und sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland.

7.
Das 'K.' ist verboten. Es wird aufgelöst.

8.
Es ist verboten. Ersatzorganisationen für ... das 'K.' zu bilden oder bestehende Organisationen als Ersatzorganisationen fortzuführen."

Das K. hat gegen diese Verfügung Klage erhoben, über die noch nicht entschieden ist. Seinen Antrag, die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Verbotsverfügung wiederherzustellen, hat der Senatmit Beschluß vom 15. Juli 1994 - BVerwG 1 VR 6.93 - abgelehnt und dies aufgrund einer Interessenabwägung im wesentlichen mit der fehlenden Erfolgsaussicht der Klage begründet: Es bestünden hinreichende Anhaltspunkte für die Annahme, daß die P. und die ihr zugeordnete N. B. K. die innere Sicherheit der B. D. gefährdeten und das K. sie dabei tatkräftig unterstütze und deswegen ebenfalls selbständig die innere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland gefährde (BA S. 6). Die Vereinigung erfülle damit den Verbotstatbestand des § 14 Abs. 1 VereinsG. Unter diesen Umständen könne dahingestellt bleiben, ob das K. noch andere Verbotstatbestände verwirklicht, sich insbesondere gegen den Gedanken der Völkerverständigung gerichtet oder sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet habe (BA S. 17).

Gegenüber dem Antragsteller erließ das Bundesministerium des Innern am 20. Februar 1995 folgende auf § 8 Abs. 2 i.V.m. § 8 Abs. 1 und § 3 VereinsG gestützte Verfügung:

"1.
Es wird festgestellt, daß der Verein 'K.' alias 'K.' eine Ersatzorganisation des durch Verfügung des Bundesministeriums des Innern vom 22. November, 1993 verbotenen Vereins 'K.'

2.
Der Verein 'K.' ist verboten. Er wird aufgelöst.

3.
Das Vermögen des Vereins 'K.' wird beschlagnahmt und eingezogen."

Die Eigenschaft des Antragstellers als Ersatzorganisation des K. wird in der Verfügung aus dem zeitlichen Zusammenhang zwischen Verbot und Neugründung, der Betätigung von Personen beim Antragsteller, die bereits Funktionsträger des ... und die Ziele der ... verfolgen und deren politische Haltung vertreten, sowie der Art der Betätigung und der vom Verein verfolgten Ziele abgeleitet.

Der Antragsteller hat gegen diese Verfügung Klage erhoben und gleichzeitig beantragt, die aufschiebende Wirkung seiner Klage "wiederherzustellen". Er macht u.a. geltend: Das Bundesverwaltungsgericht habe dem K. einstweiligen Rechtsschutz ausdrücklich nur mit Rücksicht auf den Sonderverbotstatbestand für Ausländervereine nach § 14 Abs. 1 VereinsG versagt. Das Gesetz sehe für diesen Fall weder in § 8 noch in § 14 VereinsG ein Verbot von Ersatzorganisationen vor. Er sei kein Ausländerverein, da der Vorstand und sämtliche Mitglieder deutsche Staatsangehörige seien. Auch sei er keine Ersatzorganisation des K.

Die Antragsgegnerin trägt vor, es liege ein durch den Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts nicht modifiziertes Verbot von Ersatzorganisationen des K. vor, dem der Antragsteller zuwidergehandelt habe. Das Verbot des K. sei nicht nur auf § 14 VereinsG, sondern auch auf § 3 Abs. 1 VereinsG i.V.m. Art. 9 Abs. 2 GG gestützt, so daß sich das Verbot des Antragstellers als Ersatzorganisation unmittelbar aus § 8 Abs. 1 VereinsG herleite. Im vorliegenden Fall schließe ferner der Verbotsgrund nach § 14 Abs. 1 VereinsG die Verbotstatbestände der ersten und dritten Alternative des § 3 Abs. 1 Satz 1 VereinsG sowie des Art. 9 Abs. 2 GG ein.

Das von den Beteiligten ihren Schriftsätzen beigefügte Beweismaterial sowie der Verwaltungsvorgang der Beklagten (zitiert VwV) waren Gegenstand des Verfahrens.

II.

1.

Der Antrag ist zulässig. Eine "Wiederherstellung" der aufschiebenden Wirkung der Klage kommt allerdings nicht in Betracht, weil anders als beim Vereinsverbot nach § 3 Abs. 1 VereinsG die aufschiebende Wirkung der Klage nicht aufgrund behördlicher Anordnung, sondern kraft gesetzlicher Sonderregelung gemäß § 8 Abs. 2 Satz 3 VereinsG entfällt. Einstweiliger Rechtsschutz wird in diesem Falle nach § 80 Abs. 5 Satz 1 i.V.m. Abs. 2 Nr. 3 VwGO durch "Anordnung" der aufschiebenden Wirkung der Klage gewährt. In diesem Sinne versteht der Senat den im vorliegenden Verfahren gestellten Antrag.

2.

Der Antrag ist nicht begründet. Die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage setzt voraus, daß das Interesse des Antragstellers an der Aussetzung das durch die gesetzliche Sonderregelung anerkannte öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit der angefochtenen Verfügung überwiegt. Ein solches Interesse des Antragstellers fehlt grundsätzlich dann, wenn anzunehmen ist, daß die vom Antragsteller erhobene Klage keinen Erfolg haben wird. Davon ist im vorliegenden Fall auszugehen.

3.

Rechtsgrundlage der angefochtenen Verbotsverfügung ist § 8 Abs. 1 und 2 VereinsG i.V.m. § 14 Abs. 1 und § 3 VereinsG. Nach § 8 Abs. 1 erste Alternative VereinsG ist die Bildung von Ersatzorganisationen verbotener Vereine ebenfalls verboten. Gegen eine Ersatzorganisation, die "Verein" im Sinne dieses Gesetzes ist, kann nach Abs. 2 Satz 1 und 2 zur verwaltungsmäßigen Durchführung des in Absatz 1 enthaltenen Verbots nur aufgrund einer besonderen Verfügung vorgegangen werden, in der festgestellt wird, daß sie Ersatzorganisation des verbotenen Vereins ist. Im übrigen gelten für die Ersatzorganisationen die §§ 3 bis 7 und 10 bis 13 VereinsG entsprechend.

a)

Beim Antragsteller handelt es sich um einen Verein im Sinne des § 2 Abs. 1 VereinsG. Der nach dieser Bestimmung zur Begründung der Vereinseigenschaft erforderliche freiwillige Zusammenschluß mehrerer natürlicher Personen und deren Unterwerfung unter eine organisierte Willensbildung ergibt sich ausweislich des Gründungsprotokolls (VwV 38 f.) aus der in der Gründungsversammlung am 4. Dezember 1993 beschlossenen Satzung (VwV 40 ff.) und der Wahl des ersten Vorstandes (VwV 38). Unerheblich ist, daß die Eintragung des Antragstellers im Vereinsregister bisher am Einspruch des Polizeipräsidenten Köln gemäß § 61 Abs. 2 BGB (VwV 69) gescheitert ist, da nach der gesetzlichen Begriffsbestimmung der Verein "ohne Rücksicht auf die Rechtsform" und dementsprechend schon in seinem Gründungsstadium vor Erfüllung der formellen Voraussetzungen für die Eintragung ins Vereinsregister bestehen kann (vgl. Schnorr, Öffentliches Vereinsrecht, 1965, § 2 VereinsG Rn. 24 a.E.).

b)

§ 8 Abs. 1 VereinsG umschreibt Ersatzorganisationen als Organisationen, "die verfassungswidrige Bestrebungen (Art. 9 Abs. 2 GG) eines nach § 3 dieses Gesetzes verbotenen Vereins an dessen Stelle weiterverfolgen". Aus dem besonderen Hinweis auf Art. 9 Abs. 2 GG in § 8 Abs. 1 VereinsG folgt ohne weiteres, daß "verfassungswidrige Bestrebungen" im Sinne des § 8 Abs. 1 VereinsG alle drei Verbotstatbestände des § 3 Abs. 1 Satz 1 VereinsG, Art. 9 Abs. 2 GG einschließen und damit auch die Bildung von Ersatzorganisationen strafgesetz- oder völkerverständigungswidriger Vereine verboten ist (vgl. BTDrucks IV/430 S. 18 zu § 8 Abs. 1 VereinsG; Seifert in: Das Deutsche Bundesrecht, IF 10, zu § 8 VereinsG, S. 27; Wache in: Erbs-Kohlhaas, Strafrechtliche Nebengesetze, 3 V 52, § 8 VereinsG Rn. 3). Ob das Kurdistan-Komitee e.V. einen der Verbotstatbestände des Art. 9 Abs. 2 GG erfüllt hat, hat der Senat in seinem diese Vereinigung betreffenden Beschluß vom 15. Juli 1994 ausdrücklich offengelassen. Diesbezüglicher Feststellungen bedarf es im auch vorliegenden Fall nicht, weil nach dem Gesetz die Bildung von Ersatzorganisationen für nach § 14 Abs. 1 VereinsG verbotene Vereinigungen durch Ausländervereine ebenfalls verboten ist.

aa)

Ein solches Verbot folgt zwar nicht unmittelbar aus § 8 Abs. 1 VereinsG, der ebenso wie der Zweite Abschnitt des Gesetzes, in den er aufgenommen ist, nur das Verbot von Vereinen nach den Verbotsgründen des Art. 9 Abs. 2 GG behandelt. Auch enthält § 14 VereinsG keine eigene Regelung über das Verbot von Ersatzorganisationen verbotener Ausländervereine, sondern erweitert lediglich die Verbotsgründe gegenüber Ausländervereinen. Aus dem in § 14 Abs. 1 Satz 1 VereinsG enthaltenen Hinweis, daß Ausländervereine "nach den Vorschriften dieses Gesetzes" verboten werden können, und der in Satz 2 vorgesehenen modifizierten Anwendbarkeit des § 3 Abs. 1 Satz 2 und des § 12 Abs. 1 und 2 VereinsG auf Ausländervereine ergibt sich aber, daß sich die Verbotsfolgen bei Ausländervereinen nach den §§ 3 ff., also insbesondere auch nach § 8 VereinsG bestimmen. Dies hat zur Folge, daß nach § 14 Abs. 1 i.V.m. § 8 VereinsG Ersatzorganisationen von verbotenen Ausländervereinen grundsätzlich ebenfalls verboten sind, wenn sie deren politische Betätigung, die nach § 14 Abs. 1 VereinsG gesetzwidrig ist, weiterverfolgen (so auch Dolde, Die politischen Rechte der Ausländer in der Bundesrepublik, 1972, S. 117 f.).

Die abweichende Auffassung des Antragstellers würde zu dem schwer verständlichen Ergebnis führen, daß gerade Ausländervereine, die mangels verfassungsrechtlichen Schutzes nach Art. 9 GG im Vereinsgesetz stärkeren Beschränkungen unterworfen sind, in bezug auf das Verbot von Ersatzorganisationen großzügiger behandelt werden als Vereinigungen von Deutschen. Mit der Anwendbarkeit des § 8 VereinsG auf Ersatzorganisationen verbotener Ausländervereine ist andererseits gewährleistet, daß gegen solche Organisationen nicht ohne besonderes Feststellungsverfahren durch Vollzugsmaßnahmen der von der Landesregierung bestimmten Behörden gemäß § 5 Abs. 1 VereinsG vorgegangen werden darf.

bb)

Das grundsätzliche Verbot von Ersatzorganisationen der nach § 14 Abs. 1 VereinsG verbotenen Ausländervereine kann dann nicht gelten, wenn es sich bei der Ersatzorganisation um eine Vereinigung von Deutschen (Inländerverein) handelt. Der für Deutsche und Inländervereine abschließende verfassungsrechtliche Verbotskatalog des Art. 9 Abs. 2 GG deckt nicht die Fallkonstellation, daß ein Inländerverein Bestrebungen eines Ausländervereins weiterverfolgt, die nur einem Ausländerverein nach § 14 Abs. 1 VereinsG verboten werden dürfen (Spiller, Das Vereinsverbot nach geltendem Verfassungsrecht, Diss. 1967, S. 63; Dolde, a.a.O., S. 122). Infolgedessen ist Inländervereinen eine solche Betätigung auch nicht verboten.

cc)

Bei Vereinigungen, in denen sowohl Deutsche als auch Ausländer tätig sind, kommt es demnach darauf an, ob sie Ausländer- oder Inländervereine sind. Nach der Begriffsbestimmung des § 14 Abs. 1 VereinsG ist zur Abgrenzung zwischen Ausländer- und Inländerverein darauf abzustellen, ob "Mitglieder oder Leiter sämtlich oder überwiegend Ausländer" oder Deutsche sind. Maßgeblich ist insoweit nicht allein die formelle Stellung von Personen in der Vereinigung oder die rein zahlenmäßige Gegenüberstellung ausländischer und deutscher Vereinsmitglieder, sondern die tatsächliche Verteilung der Funktionen und Entscheidungsbefugnisse zwischen Deutschen und Ausländern innerhalb des Vereins. Wenn Ausländer das Vereinsgeschehen nicht nur von außen beeinflussen, sondern im und für den Verein maßgebliche Funktionen ausüben, können sie die "Leiter" des Vereins sein, auch wenn sie nicht formell in Anwendung der Bestimmungen der Vereinssatzung zum Vorstand bestellt worden sind. Eine in dieser Weise von Ausländern geleitete Organisation ist bei sachgerechtem Verständnis der in § 14 Abs. 1 VereinsG genannten Kriterien als Ausländerverein anzusehen.

dd)

Zur Feststellung der Eigenschaft als Ersatzorganisation eines nach § 14 Abs. 1 VereinsG verbotenen Ausländervereins genügt, daß die Organisation die gesetzwidrigen Bestrebungen des verbotenen Vereins weiterverfolgt. Es bedarf keiner Feststellung, ob ihre eigenen Bestrebungen gesetzwidrig sind, weil in einem solchen Fall ein Verbot bereits unmittelbar nach § 14 Abs. 1 VereinsG erfolgen könnte und die eigens für Ersatzorganisationen geschaffene Verbotsregelung dann überflüssig wäre.

ee)

Eine Ersatzorganisation ist im übrigen dadurch gekennzeichnet, daß sie "funktionell" dasselbe will wie die zuvor verbotene Organisation. Maßgebliche Kriterien für das Vorliegen einer Ersatzorganisation sind u.a. die in der Organisation wirksamen Kräfte, die Art ihrer Betätigung, die von ihnen verfolgten Ziele, der Kreis der von ihr Angesprochenen und die zeitliche Abfolge des Geschehens zwischen Verbot der Vereinigung und Bildung der neuen Organisation (vgl. BVerfGE 6, 300 <307>[BVerfG 21.03.1957 - 1 BvB 2/51]).

4.

Unter Zugrundelegung dieser Kriterien gelangt der Senat aufgrund des vorliegenden Beweismaterials zu dem Ergebnis, daß es sich beim Antragsteller um einen Ausländerverein handelt, der gesetzwidrige Bestrebungen des Kurdistan-Komitee e.V. an dessen Stelle weiterverfolgt.

a)

Der Vorstand des Antragstellers besteht zwar aus deutschen Staatsangehörigen. Auch waren unter den sieben Gründungsmitgliedern (VwV 39) ausweislich der vorgelegten Auszüge aus dem Ausländerzentralregister lediglich drei türkische Staatsangehörige (VwV 187, 208 f.; Anlage 10 = Streitakte Bl. 143). Der Mitgliederbestand im Zeitpunkt der angefochtenen Verfügung ist nicht bekannt. Die maßgeblichen Funktionen wurden jedoch beim Antragsteller nicht durch den Vorstand oder die (Gründungs)mitglieder, sondern durch andere Personen ausgeübt, die durchweg Ausländer waren. So wurden gewichtige Schreiben oder Erklärungen für den Antragsteller vor dessen Verbot nicht vom Vorstand oder von deutschen (Gründungs)mitgliedern, sondern Ausländern unterzeichnet bzw. abgegeben:

Der türkische Staatsangehörige C. D. (Auszug aus dem Ausländerzentralregister, Anlage 10 = Streitakte Bl. 142) hat Schreiben des Antragstellers an den Bundesminister des Innern und an den Vorsitzenden des Auswärtigen Ausschusses des Deutschen Bundestages jeweils mit der Bitte um einen Gesprächstermin (VwV 78, 220), über die jüngste Entwicklung in Kurdistan (VwV 61) und über Kostenabrechnungen (Anlage 3 zur Antragserwiderung = Streitakte Bl. 78) sowie eine Presseerklärung des Antragstellers (Anlage 9/8 zur Antragserwiderung = Streitakte Bl. 116 f.) mit oder ohne Zusatz "im Auftrag" unterzeichnet. Der türkische Staatsangehörige A. U. (Auszug aus dem Ausländerzentralregister, Anlage 10 = Streitakte Bl. 141) trat nach einer Pressemitteilung des Schwäbischen Tagblatts als Referent des Antragstellers zum Thema "Exil in Deutschland" auf (VwV 59). Der türkische Staatsangehörige N. K. (Auszug aus dem Ausländerzentralregister, Anlage 10 = Streitakte Bl. 144) unterzeichnete ein Schreiben des Antragstellers an Dr. G. R., F. (VwV 180). Die türkische Staatsangehörige S. A. (VwV 187), Gründungsmitglied des Antragstellers, unterzeichnete für die Zweigstelle des Antragstellers in Berlin ein Schreiben an den Regierenden Bürgermeister von Berlin (VwV 199 ff.).

Angesichts dieser tatsächlichen Verhältnisse beim Antragsteller ist davon auszugehen, daß er von Ausländern geleitet wurde, so daß er als Ausländerverein anzusehen ist.

b)

Die Weiterverfolgung gesetzwidriger Bestrebungen des K. durch den Antragsteller ergibt sich aus der von dieser Vereinigung übernommenen Propagandatätigkeit zugunsten der P. und der E. Ebenso wie das K. (vgl. Senatsbeschluß vom 15. Juli 1994, BA S. 15) veröffentlichte der Antragsteller wiederholt ohne weiteren Kommentar Erklärungen der P. (Anlage 9/10 zur Antragserwiderung = Streitakte Bl. 120-122), ihres Generalsekretärs A. Ö. (Anlage 9/1 und 9/9 zur Antragserwiderung = Streitakte Bl. 104 f. und 118 f.), der ERNK (VwV 63 f.; Anlage 9/2 - 9/7 zur Antragserwiderung = Streitakte Bl. 106-115), ihres Europavertreters K. Y. (VwV 55) und ihres Europa-Sprechers ... S. (Anlage 9/8 zur Antragserwiderung = Streitakte Bl. 116 f.). Diese Erklärungen verharmlosten Unruhen und Gewaltakte von Kurden in Deutschland während der Feierlichkeiten zum kurdischen Neujahrsfest N. im März 1994 (Anlage 9/2 und 9/3 zur Antragserwiderung = Streitakte Bl. 106-108) und kündigten an, Drohungen der deutschen Regierung "nicht auf sich ruhen" zu lassen (VwV 63). Der Antragsteller beteiligte sich weiterhin an Aktionen gegen die Inhaftierung des Europavertreters der E. K. Y. durch britische Behörden (VwV 180). Diese ausschließlich, zugunsten der ... und der E. durchgeführte Propagandatätigkeit macht den Antragsteller wie seinerzeit das K. zu einem Sprachrohr der ... in Deutschland.

c)

Der Antragsteller verfolgt diese Ziele auch an Stelle des K. So wurden in der Zeitschrift "K." als Kontaktadressen der Kurdistan-Komitees in Europa für Deutschland früher das K. (VwV 65), nach dessen Verbot der Antragsteller genannt (VwV 67 f.).

Es besteht zudem ein enger zeitlicher Zusammenhang zwischen dem Verbot des K. vom 22. November 1993 und der Gründung des Antragstellers am 4. Dezember 1993. Darüber hinaus bestehen personelle Verflechtungen zwischen beiden Vereinen: An der letzen Mitgliederversammlung des K. vom 5. September 1993, also gut zwei Monate vor seinem Verbot und drei Monate vor Gründung des Antragstellers am 4. Dezember 1993 (VwV 38), nahmen ausweislich des Versammlungsprotokolls (Anlage 5 zur Antragserwiderung = Streitakte Bl. 81 ff.) sechs Personen teil, die mit Ausnahme der ehemaligen Vereinsvorsitzenden L. auch Gründungsmitglieder des Antragstellers sind. Zum Vereinsvorstand des K. wurde damals die jetzige 1. Vorsitzende des Antragstellers gewählt. Die beiden weiteren Vorstandsmitglieder des Antragstellers wurden damals zum Schriftführer bzw. Kassenwart des K. gewählt. Vor allem aber sind die oben genannten, maßgebliche Funktionen beim Antragsteller ausübenden Personen (vgl. oben 4 a) zum Teil bereits in hervorgehobener Stellung für das K. aktiv gewesen: A. U. hatte noch im Oktober 1993 eine Presseerklärung für das K. unterzeichnet (VwV 58), O. D. war dessen Sprecher (vgl. der den Beteiligten bekannteBeschluß vom 15. Juli 1994 - 1 VR 6.93 - BA S. 16).

5.

Es kann dahingestellt bleiben, ob die Verbotsbehörde beim Verbot der Ersatzorganisation eines Ausländervereins ebenso wie bei dessen Verbot einen Ermessensspielraum hat. Das Bundesministerium des Innern hat in der angefochtenen Verfügung ebenso wie in den vorangegangenen Verfügungen gegenüber dem K. und den anderen k. Organistionen Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt, insbesondere den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet. Das ergibt sich aus der in der Verfügung ausdrücklich getroffenen und rechtlich nicht zu beanstandenden Feststellung, daß andere geeignete, mildere Mittel, insbesondere strafrechtliche Sanktionen nicht zur Verfügung stehen (Vfg. S. 8), anderenfalls also die Verbotsverfügung offensichtlich nicht getroffen worden wäre.

6.

Die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage ist auch sonst nicht aufgrund einer Abwägung der widerstreitenden Interessen der Beteiligten geboten oder gerechtfertigt. Die mit der Anordnung der sofortigen Vollziehung verbundene Beschränkung des Antragstellers, seine gesamten Vereinsaktivitäten nicht bis zur Entscheidung der Hauptsache fortsetzen zu dürfen, hat zwar angesichts der auch Ausländervereinen durch § 1 Abs. 1 VereinsG, Art. 11 Abs. 1 MRK gewährleisteten Vereinsfreiheit ein besonderes Gewicht. Mit Rücksicht auf die im Vordergrund der Vereinsaktivitäten stehende Öffentlichkeitsarbeit ist aber nicht zu befürchten, daß etwa infolge Abwanderung seiner Mitglieder der Antragsteller faktisch für immer beseitigt ist, wenn die aufschiebende Wirkung der Klage nicht angeordnet wird. Angesichts der bis in die jüngste Zeit reichenden Gewalttätigkeiten kurdischer Gruppierungen in Deutschland erscheint es zudem geboten, daß jegliche Unterstützungs- und Solidaritätsbekundungen zugunsten der P. und der E. unterbleiben die eine Wiederholung von Gewaltakten bewirken oder fördern könnten. Insofern kommt der propagandistischen Öffentlichkeitsarbeit des Antragstellers ein besonderes Gewicht zu. Die Güterabwägung ergibt bei diesen Gegebenheiten insgesamt ein Übergewicht der öffentlichen Interessen an der sofortigen Vollziehung der Verbotsverfügung, so daß der Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Klage erfolglos bleiben muß (ebenso für das Kurdistan-Komitee e.V.:Beschluß vom 15. Juli 1994 - BVerwG 1 VR 6.93 - BA S. 18 f.).

5.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO [...].