I.

Die Beteiligten streiten über das Nutzungsrecht an einem Wahlgrab, das der im Jahre 1985 verstorbene Vater der Klägerin und der Beigeladenen anläßlich des Todes seiner Ehefrau erworben hatte und in dem er auf Antrag der Klägerin neben seiner Ehefrau beigesetzt worden ist.

Nach dem Tod des Vaters übersandte die Beklagte der Beigeladenen eine Urkunde über die Verleihung des Nutzungsrechts an dem Wahlgrab. Die Klägerin beantragte daraufhin, das Nutzungsrecht ihr zu übertragen. Sie machte geltend, der Übergang des Nutzungsrechts auf sie sei mit ihrem Vater vereinbart worden. Ferner beantragte sie, ihr zu gestatten, die Grabsteininschrift um den Rufnamen des Vaters sowie die Geburts- und Sterbedaten zu ergänzen. Beide Anträge lehnte die Beklagte mit der Begründung ab, das Nutzungsrecht sei gemäß § 16 Abs. 5 Sätze 2 und 3 ihrer Friedhofssatzung auf die Beigeladene als die ältere Tochter übergegangen.

Durch Urteil vom 17. August 1988 hat das Verwaltungsgericht den Anträgen der Klägerin, festzustellen, daß sie mit dem Tod ihres Vaters Alleininhaberin des Nutzungsrechts geworden sei, und die Beklagte zu verpflichten, ihren Antrag auf Vervollständigung der Grabsteininschrift zu genehmigen, entsprochen: Nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme habe der Vater das Nutzungsrecht am Wahlgrab der Klägerin durch mündlichen Vertrag auf den Todesfall übertragen; hierdurch sei die Klägerin gemäß § 16 Abs. 5 Satz 1 der Friedhofssatzung Rechtsnachfolgerin ihres Vaters geworden.

Auf die Berufung der Beklagten und der Beigeladenen hin hat das Berufungsgericht durch Urteil vom 22. Juni 1990 die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt: Die Klägerin sei nicht Rechtsnachfolgerin ihres Vaters geworden. Der rechtsgeschäftliche Übergang des Nutzungsrechts sei in § 16 Abs. 5 und Abs. 6 der Friedhofssatzung geregelt. Wie sich diese Regelungen zueinander verhielten, könne offenbleiben. Das Nutzungsrecht könne jedenfalls nur durch Vertrag übergehen, wenn die Vertragspartner die für öffentlich-rechtliche Verträge erforderliche Schriftform einhielten. Der Vertrag über die Übergabe des Nutzungsrechts an einem Wahlgrab gemäß § 16 Abs. 5 der Friedhofssatzung sei ein öffentlich-rechtlicher Vertrag im Sinne des § 1 des NdsVwVfG i.V.m. §§ 54 ff. VwVfG. Öffentlich-rechtliche Verträge, die auch unter Privaten geschlossen werden könnten, sofern die Rechtsordnung ihnen eine entsprechende Dispositionsbefugnis verleihe, bedürften gemäß § 57 VwVfG der Schriftform. Die Klägerin habe nicht dargelegt, daß sie mit ihrem Vater einen schriftlichen Vertrag geschlossen habe. Sollten, wie behauptet, mündliche Abreden getroffen worden sein, wären diese unwirksam. Die Klägerin habe die Rechtsnachfolge im Nutzungsrecht auch nicht gemäß § 16 Abs. 5 Satz 2 der Friedhofssatzung angetreten, da ihr die Beigeladene gemäß § 16 Abs. 5 Sätze 2 b und 3 im Rang vorgehe.

Dagegen richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision der Klägerin, zu deren Begründung sie im wesentlichen geltend macht: Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts sei die Übertragung des Nutzungsrechts an der Wahlgrabstätte als privatrechtlicher Vertrag anzusehen, da er ausschließlich unter Privaten ohne Hoheitsbefugnisse geschlossen worden sei. Die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes seien aber auch auf einen als öffentlich-rechtlich zu qualifizierenden Vertrag unter Privaten nicht unmittelbar anwendbar, da das Verwaltungsverfahrensgesetz nur für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden gelte. Es sei daher allenfalls eine analoge Anwendung der §§ 54 ff. VwVfG zu erwägen. Das Schriftformerfordernis gemäß § 57 VwVfG sei indes für die beteiligten Privaten, denen häufig nicht bewußt sei, im Rahmen des öffentlichen Rechts zu handeln, vollkommen überraschend. Es sei nicht gerechtfertigt, Private mit einem derartigen Formerfordernis zu belasten. Die in § 16 Abs. 5 Sätze 2 und 3 der Friedhofssatzung geregelte Rechtsnachfolge greife im übrigen in die Eigentums- und Erbrechtsgarantie ein und sei deshalb unwirksam.

Die Beklagte und die Beigeladene verteidigen das angefochtene Berufungsurteil.

Der beteiligte Oberbundesanwalt trägt vor: Es sei nicht einzusehen, daß zwar der Erwerb des Nutzungsrechts an einem Wahlgrab vom Friedhofsträger der Schriftform bedürfe, die Weiterübertragung unter Privaten jedoch formlos möglich sein solle. Die Formerfordernisse müßten bezüglich desselben Gegenstandes schon aus Gründen der Beweissicherheit identisch sein.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Das Berufungsurteil verletzt zwar Bundesrecht; es erweist sich jedoch aus anderen Gründen als richtig (§ 144 Abs. 4 VwGO).

Das Berufungsurteil beruht auf der Annahme, ein etwaiger Vertrag zwischen der Klägerin und ihrem verstorbenen Vater zur Übertragung des Nutzungsrechts an dem vom Vater erworbenen Wahlgrab sei als öffentlich-rechtlicher Vertrag unter Privaten zu qualifizieren, der gemäß § 57 VwVfG der Schriftform bedurft habe. Diese Annahme ist, soweit es um die Anwendbarkeit des § 57 VwVfG geht, unzutreffend. Dahingestellt bleiben kann, ob der in Rede stehende Übertragungsvertrag seiner Rechtsnatur nach überhaupt dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist. Bejaht man dies, weil sich dieser Vertrag auf die durch das Satzungsrecht der Beklagten öffentlich-rechtlich geregelte Nutzung eines Wahlgrabs, also auf einen öffentlich-rechtlichen Gegenstand bezieht (vgl. § 54 VwVfG sowie BVerwGE 42, 331 <332>; 74, 368 <370>; 84, 236 <238>), so findet § 57 VwVfG gleichwohl keine unmittelbare Anwendung. Denn das Verwaltungsverfahrensgesetz gilt gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 VwVfG nur für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden und nicht auch für das rechtsgeschäftliche Handeln von Privatpersonen (vgl. auch Stelkens/Bonk/Leonhardt, VwVfG, 3. Aufl. 1990, § 54 Rdnr. 29; Knack, VwVfG, 3. Aufl. 1989, § 54 Rdnr. 4.1 a.E.; Obermayer, VwVfG, 2. Aufl. 1990, § 54 Rdnr. 54; Erichsen/ Martens, Allgemeines Verwaltungsrecht, 9. Aufl. 1992, § 25 IV S. 365). Angesichts dieser eindeutigen Begrenzung des gesetzlichen Geltungsbereichs ist allein eine analoge Anwendung des § 57 VwVfG auf den Übertragungsvertrag in Betracht zu ziehen. Ob § 57 VwVfG einer solchen Analogie zugänglich ist (vgl. insoweit Stelkens/Bonk/Leonhardt, a.a.O.; Obermayer a.a.O.; Ule/Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, 3. Aufl. 1986, § 67 S. 512; Lange, NVwZ 1983, 313 <321 f.>), bedarf indes ebenfalls keiner Entscheidung. Eine analoge Anwendung einfachgesetzlicher Vorschriften setzt nämlich das, Vorliegen einer im Einzelfall schließungsbedürftigen Regelungslücke voraus (vgl. BVerfGE 82, 6 [BVerfG 03.04.1990 - 1 BvR 1186/89] <11 ff.>). Daran fehlt es hier. Denn die maßgebliche Friedhofssatzung der Beklagten enthält bereits Vorschriften, aus denen sich ergibt, daß die Übertragung des Nutzungsrechts an einem Wahlgrab nur wirksam ist, wenn sie - woran es hier mangelt - seitens der beteiligten Privatpersonen schriftlich oder aber unter Beteiligung der Friedhofsverwaltung erfolgt ist. Zwar hat das Berufungsgericht die Satzung nicht in diesem Sinne abschließend ausgelegt. Das Revisionsgericht ist jedoch bei seiner Prüfung nach § 144 Abs. 4 VwGO zu einer eigenständigen Anwendung und Auslegung des nicht-revisiblen Rechts befugt (vgl. BVerwGE 19, 204 <213>; 57, 130 <143>; 61, 15 <23>).

Daß die Übertragung des Nutzungsrechts an einem Wahlgrab nach der Friedhofssatzung der Beklagten schriftlich oder aber unter Beteiligung der Friedhofsverwaltung zu erfolgen hat, ergibt sich aus den in § 16 dieser Satzung zur Entstehung, Übertragung und Beendigung des Nutzungsrechts getroffenen Regelungen. Gemäß § 16 Abs. 4 Satz 1 entsteht das Nutzungsrecht nach Zahlung der fälligen Gebühr mit Aushändigung der Verleihungsurkunde. In dieser Regelung manifestiert sich das berechtigte Interesse der Beklagten, durch eine förmliche Verleihung des Nutzungsrechts klare, schriftlich gesicherte Verhältnisse zu schaffen. Dieses Interesse an klaren und sicheren Rechtsverhältnissen verfolgt auch die in § 16 Abs. 5 Satz 1 getroffene Regelung, wonach schon bei der Verleihung des Nutzungsrechts der Nachfolger in diesem Recht für den Todesfall des Berechtigten bestimmt werden soll. Die Regelung soll gewährleisten, daß die Übertragung des Nutzungsrechts nicht "am Friedhofsträger vorbei" erfolgt, dieser vielmehr an dem Übertragungsvorgang rechtzeitig beteiligt wird und damit die Entstehung unklarer Rechtsverhältnisse unterbleibt. Dem dient auch die in § 16 Abs. 6 getroffene Regelung, wonach die Übertragung des Nutzungsrechts an einem Wahlgrab vom jeweiligen Nutzungsberechtigten auf einen Angehörigen der vorherigen Zustimmung der Friedhofsverwaltung bedarf. Das Berufungsgericht hat unentschieden gelassen, ob diese Regelung hier zur Anwendung kommt. Bejaht man ihre Anwendbarkeit, so hat die Klägerin - ohne daß sich die Frage nach der Notwendigkeit einer schriftlichen Rechtsübertragung noch stellt - das Nutzungsrecht schon mangels Zustimmung der Friedhofsverwaltung nicht wirksam erworben. Verneint man ihre Anwendbarkeit, so bleibt die in § 16 Abs. 6 getroffene Regelung doch Ausdruck des berechtigten Interesses der Friedhofsverwaltung, die Übertragung des Nutzungsrechts an einem Wahlgrab nicht formlosen Willenserklärungen des jeweiligen Rechtsinhabers zu überlassen. Dieses berechtigte Interesse findet seinen Ausdruck auch in § 16 Abs. 7. Danach hat jeder Rechtsnachfolger das Nutzungsrecht unverzüglich nach Erwerb auf sich umschreiben zu lassen. Die Friedhofssatzung der Beklagten läßt mithin die bloße Übertragung des Nutzungsrechts nicht genügen, sondern fordert ausdrücklich deren förmlichen Vollzug durch Umschreibung, also schriftliche Festlegung des neuen Rechtsinhabers. Das der Rechtssicherheit dienende Merkmal der Schriftlichkeit findet sich schließlich auch in § 16 Abs. 10. Danach ist der jeweilige Nutzungsberechtigte auf den Ablauf des Nutzungsrechts sechs Monate vorher schriftlich oder erforderlichenfalls durch eine ortsübliche Bekanntmachung hinzuweisen. Aus all diesen Regelungen spricht der eindeutige Wille des Satzungsgebers, das Nutzungsrecht an einem Wahlgrab nicht auf mündliche Verlautbarungen zu gründen, sondern Entstehung, Übertragung und Beendigung eines solchen - in der Regel auf mehrere Jahrzehnte angelegten (vgl. § 16 Abs. 1 der Friedhofssatzung sowie Gaedke, Handbuch des Friedhofs- und Bestattungsrechts, 5. Aufl. 1983, S. 148) - Rechts durch schriftliche Erklärungen seitens der beteiligten Privatpersonen oder aber durch eine dieses Erfordernis erübrigende Beteiligung der Friedhofsverwaltung abzusichern und unter Kontrolle zu halten. Ein solches Erfordernis ist für die beteiligten Privatpersonen auch nicht - wie die Klägerin meint - "vollkommen überraschend". Wer selbst - wie der verstorbene Vater der Klägerin - eine Rechtsposition durch förmlichen Verleihungsakt von einem Hoheitsträger erworben hat, darf bei Anwendung der gebotenen Sorgfalt nicht ohne weiteres davon ausgehen, daß die Übertragung dieser Rechtsposition auf einen privaten Dritten ohne jede Förmlichkeit bzw. ohne jede behördliche Beteiligung durch bloße mündliche Absprache der beteiligten Privatpersonen erfolgen kann.

Aus dem vorstehend Gesagten ergibt sich zugleich, daß die Revision auch dann keinen Erfolg haben könnte, wenn man die zwischen der Klägerin und ihrem Vater getroffene Abrede über die auf das Nutzungsrecht an der Wahlgrabstätte bezogene Rechtsnachfolge als privatrechtlichen Vertrag ansehen wollte. Es fehlt auch insoweit entweder an der erforderlichen Schriftform oder an der - in diesem Falle privatrechtsgestaltenden - Mitwirkung des Friedhofsträgers.

Soweit die Klägerin die Unvereinbarkeit der in § 16 Abs. 5 getroffenen Regelung über die Rechtsnachfolge im Todesfall mit höherrangigem Recht, insbesondere mit der verfassungsrechtlichen Gewährleistung des Eigentums und des Erbrechts in Art. 14 GG, geltend macht, greift dieser Einwand nicht durch. Der Friedhofsträger ist von Verfassungs wegen nicht gehalten, Wahlgräber zur Verfügung zu stellen und entsprechende Nutzungsrechte zu verleihen. Es steht ihm deshalb - wie das Berufungsgericht zutreffend dargelegt hat - im Rahmen seiner Satzungsautonomie grundsätzlich frei, bei der Einräumung solcher Nutzungsrechte aus Gründen der Praktikabilität, aber auch im Blick auf die erforderliche Totenfürsorge, einer "familienrechtlichen" Regelung gegenüber einer "erbrechtlichen" den Vorzug zu geben.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht der Billigkeit, der Klägerin auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, weil diese sich durch Beteiligung am Revisionsverfahren einem Kostenrisiko ausgesetzt hat.