Der Kläger übt seit 1925 das Gewerbe eines Fahrzeugbewachers im Stadtgebiet ... aus. Nach Einfügung des § 34 a in die Gewerbeordnung - GewO - erhielt er im Jahre 1928 die darin für dieses Gewerbe vorgesehene Erlaubnis. Im Jahre 1938 wurde ihm die Erlaubnis durch den Polizeipräsidenten ... wieder entzogen, da die gesamte Fahrzeugbewachung der Nach- und Schließgesellschaft ... übertragen wurde.

Nach 1945 entstanden zwischen dem Kläger und der Stadtverwaltung ... Meinungsverschiedenheiten über das Fortbestehen der früheren Erlaubnis. Eine von dem Kläger gegen die Stadtverwaltung ... beim Landesverwaltungsgericht Gelsenkirchen erhobene Klage - 2 K 707/51 - endete in der Berufungsinstanz durch einen Vergleich vom 23. Dezember 1954, in welchem dem Kläger eine Reihe von Plätzen zur Ausübung des Fahrzeugbewachungsgewerbes überlassen wurde.

Inzwischen hatte der Rat der Stadt ... am 15. Dezember 1954 die Polizeiverordnung über die Ausübung der Fahrzeugbewachung auf öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen im Stadtgebiet ... (Amtsblatt der Bezirksregierung Düsseldorf vom 24. März 1955 Nr. 12 S. 76) - PolVO - beschlossen, die am 25. März 1955 in Kraft trat. Gemäß § 1 PolVO bedarf derjenige, der auf öffentlichen Straßen, Wegen und Plätzen seine Dienste als Fahrzeugwächter gewerbsmäßig anbieten will, hierzu neben der nach § 34 a GewO erforderlichen Erlaubnis der vorherigen Zuweisung eines abgegrenzten Standplatzes durch den Oberstadtdirektor (Straßenverkehrsamt).

Nach § 3 Abs. 2 Buchst. c PolVO haben der Bewachungsunternehmer bzw. seine Wächter während der Ausübung des Gewerbes nur den zugewiesenen Standplatz einzunehmen. Dem Kläger wurden dieselben Standplätze wie in dem Vergleich vom 23. Dezember 1954 zugewiesen. Ferner schloß die Stadt ... mit dem Kläger im Oktober 1955 einen Vertrag, in dem sie ihm die Ausübung der Fahrzeugbewachung auf den ihm vom Straßenverkehrsamt zugewiesenen Flächen gestattete.

Der Kläger hielt sich nicht an die zugewiesenen Standplätze und ließ durch seine Wächter vor allem auch auf dem Parkplatz D.-G.straße die Fahrzeuge bewachen. Durch Verfügung vom 13. Februar 1956 forderte die Stadtverwaltung ... den Kläger auf, dieses Verhalten zu unterlassen, und drohte ihm für jeden Fall der erneuten Zuwiderhandlung gegen § 1 der PolVO die Festsetzung eines Zwangsgeldes von 50 DM an. Die Beschwerde wies der Beklagte durch Bescheid vom 7. Mai 1956 zurück.

Die auf Aufhebung der Verfügung vom 13. Februar 1956 und des Beschwerdebescheides gerichtete Klage blieb in beiden Vorinstanzen ohne Erfolg. Das Berufungsgericht hat ausgeführt: Das Kraftfahrzeugbewachungsgewerbe falle sowohl unter § 34 a GewO als auch unter § 37 GewO. Auch nach der Einführung des § 34 a GewO im Jahre 1927 unterliege das Fahrzeugbewachungsgewerbe allen sich allgemein aus § 37 ergebenden Beschränkungen. § 37 GewO ermächtige die Ortspolizeibehörde, nicht nur den Betrieb der darin genannten Verkehrsgewerbe, sondern auch die Zulassung dazu zu regeln. Eine auf § 37 GewO gestützte Zuweisung bestimmter Standplätze führe also nicht zu einer unzulässigen Ausweitung der Erlaubnisvoraussetzungen des § 34 a GewO.

Die Polizeiverordnung der Stadt ... entspreche formell den landesrechtlichen Vorschriften. Nach ihrem Erlaß könnten die betroffenen Gewerbetreibenden sich auf eine frühere unbeschränkte Ausübung ihres Gewerbebetriebes nicht mehr berufen. Diese Ansicht stehe auch nicht im Widerspruch zu dem Runderlaß des Ministers für Wirtschaft und Verkehr des Landes Nordrhein-Westfalen vom 21. Dezember 1951 Nr. 4/51 (MBl.NW 1952 S. 48). Die Zuweisung eines abgegrenzten Standplatzes könne nur im Rahmen der örtlichen Möglichkeiten erfolgen. Eine Stellungnahme zu der Frage, ob die Fahrzeugbewachung auf Wunsch - wie sie der Kläger begehre - eine Sondernutzung sei oder sich im Rahmen des Gemeingebrauchs halte, sei nicht erforderlich. Auch der etwa vorliegende Gemeingebrauch müsse gemeinverträglich sein und könne durch polizeiliche oder ordnungsbehördliche Vorschriften eingeschränkt werden. Der Gemeingebrauch durch parkende Kraftfahrer einerseits und Fahrzeugbewacher andererseits bedürfe einer beiderseitigen Abstimmung.

Dem stehe auch nicht entgegen, daß nach Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes die Berufsausübung nur durch Gesetz, und zwar in formellem Sinne geregelt werden kann. Die Regelung des Gemeingebrauchs gehe der Regelung der Berufsausübung der Fahrzeugbewachung auf öffentlichen Straßen und Plätzen gedanklich voran. Dieser Beruf könne nicht anders als im Rahmen des obrigkeitlich geregelten Gemeingebrauchs ausgeübt werden. Da die Polizeiverordnung nur den Gemeingebrauch regle, sei Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nicht verletzt. Gleiche Erwägungen gälten für die Beurteilung der Frage, ob die Zuweisung eines Standplatzes möglicherweise Eingriffe in den eingerichteten Gewerbebetrieb enthalte und gegen Art. 14 GG verstoße.

Auch sonst sei die Polizeiverordnung nicht zu beanstanden. Dies gelte auch von der Vorschrift des § 2 Abs. 1 Buchst. c, nach der die Zuweisung des Standplatzes bei Nichtausübung des Gewerbes innerhalb bestimmter Fristen erlischt. Diese Bestimmung stehe zwar in einem gewissen Widerspruch zur Rechtsprechung des Preußischen Oberverwaltungsgerichts, jedoch sei dies innerhalb der Gesamtregelung der Polizeiverordnung nicht von derartig wesentlicher Bedeutung, daß man im Falle einer Ungültigkeit auch die Ungültigkeit der anderen Bestimmungen annehmen müßte.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision macht der Kläger geltend: Das Berufungsgericht, habe das Verhältnis von § 34 a GewO zu § 37 GewO verkannt. Die Voraussetzungen für den Beginn des Bewachungsgewerbes seien ausschließlich in der lex specialis des § 34 a GewO geregelt. § 37 GewO könne nur noch ortspolizeiliche Regelungen der Durchführung der Gewerbetätigkeit rechtfertigen, dagegen nicht solche, die den Beginn der Bewachungstätigkeit von weiteren Voraussetzungen abhängig machten. Da die Polizeiverordnung den Beginn der Gewerbetätigkeit von einer in § 34 a GewO nicht vorgesehenen Voraussetzung, nämlich der Zuweisung eines Standplatzes, abhängig mache, sei sie durch § 37 GewO nicht gedeckt.

Die Polizeiverordnung stehe ferner im Widerspruch zu dem Runderlaß des Landesministers für Wirtschaft und Verkehr vom 21. Dezember 1951. Die Nichtbeachtung des Runderlasses sei als eine Überschreitung der Befugnisse anzusehen, die der Verwaltung durch die Aufsichtsbehörde in bezug auf den Erlaß von Polizeiverordnungen gegeben seien.

Im übrigen verstoße eine ortspolizeiliche Zulassungsregelung gegen Art. 12 GG. Die Bewachungstätigkeit auf öffentlichem Straßenland unterliege ihrer Natur nach, da sie sich im Rahmen des Gemeingebrauchs halte, keiner Beschränkung. Die Frage, inwieweit der Gemeingebrauch und auch die Fahrzeugbewachung im Einzelfall regelungsbedürftig seien, sei zu unterscheiden von einer allgemeinen begrifflichen Beschränkung der Fahrzeugbewachung. § 37 GewO rechtfertige nur Beschränkungen aus besonderen Regelungsnotwendigkeiten, nicht aber eine für alle Fälle angeordnete Beschränkung der Freiheit eines bestimmten Gewerbes. In Essen habe eine durch den öffentlichen Verkehr bedingte Notwendigkeit für den Erlaß einer alles umfassenden Polizeiverordnung nicht bestanden. Die den Erlaß der Polizeiverordnung betreffenden Vorgänge der Stadt ... ließen eindeutig erkennen, daß sie die freie Berufsausübung der Bewachungsunternehmer nur einschränken sollte, um eine den "mutmaßlichen Interessen der Öffentlichkeit entsprechende Regelung" zu treffen. Aus diesem Grunde sei die Polizeiverordnung eine in materieller und auch in formeller Hinsicht gegen Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßende Regelung der Berufsausübung.

Den § 2 Abs. 1 Buchst. c der PolVO habe das Berufungsgericht nicht im richtigen Zusammenhang gesehen. Gerade aus dieser Vorschrift ergebe sich, daß die Polizeiverordnung in grundgesetzwidriger Weise die Berufsausübung regeln wollte.

Der Beklagte beantragt Zurückweisung der Revision.

Er schließt sich im wesentlichen den Ausführungen des Berufungsurteils an und vertritt die Ansicht, daß durch die angegriffene behördliche Regelung ausschließlich das vielfach in Erscheinung tretende Bewachungsunwesen bekämpft werden sollte, das eine ernsthafte Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung darstellte.

Der Revision war stattzugeben.

Der Streit der Parteien geht um die Frage, ob der Beklagte den Kläger bei der Ausübung seines Gewerbes auf bestimmte Standorte beschränken und andere Plätze und Straßen überhaupt ausschließen durfte. Rechtsgrundlage der angefochtenen Verfügung ist § 1 PolVO. Danach bedarf derjenige, der auf öffentlichen Straßen, Wegen oder Plätzen seine Dienste als Fahrzeugwächter gewerbsmäßig anbieten will, hierzu neben der nach § 34 a GewO erforderlichen Erlaubnis der vorherigen Zuweisung eines abgegrenzten Standplatzes. Die Rechtsgültigkeit dieser Vorschrift muß verneint werden.

Die Polizeiverordnung vom 15. Dezember 1954 beruht auf § 37 GewO. Danach unterliegen der Regelung durch die Ortspolizeibehörde die Unterhaltung des öffentlichen Verkehrs innerhalb der Orte und das Gewerbe derjenigen Personen, welche auf öffentlichen Straßen oder Plätzen ihre Dienste anbieten. § 37 verlangt also eine "Regelung". Darunter muß bei verfassungskonformer Auslegung eine Reihe näher bestimmter, konkreter Vorschriften verstanden werden, welche die Befugnisse der Polizeibehörde klarstellen und umgrenzen. § 1 der PolVO kann jedoch nicht als eine Regelung in diesem Sinne angesprochen werden. Er ermöglicht es der Behörde, den Umfang des Bewachungsgewerbes nach Belieben einzuschränken, indem sie es von der Zuweisung eines Platzes abhängig macht, die Entscheidung über die Zulassung aber ohne jegliche Bindung der Behörde überläßt. Die von der Stadt ... getroffene "Regelung" besteht praktisch darin, daß sie die gesamte Einrichtung der Fahrzeugbewachung dem freien Ermessen der Verwaltungsbehörde unterstellt. Dies hat der Stadtoberrechtsrat der Stadt ... auch in einem Schreiben vom 28. August 1954 (Bl. 99 der Akten StA 39 der Stadt ...) selbst eingeräumt, nachdem § 10 des Entwurfs der Polizeiverordnung von dem Beklagten beanstandet worden war. Danach sollte das Straßenverkehrsamt durch die in § 1 Nr. 1 der Polizeiverordnung festgelegte vorherige Zuweisung eines abgegrenzten Standplatzes die Einrichtung von Fahrzeugwachen auf öffentlichen Verkehrsflachen "praktisch in der Hand haben". Eine solche summarische Übertragung der Entscheidungsbefugnis entspricht nicht dem § 37 GewO. § 1 der PolVO verstößt mangels hinreichender Konkretisierung gegen diese Vorschrift und entbehrt daher schon aus diesem Grunde der rechtlichen Wirksamkeit.

Er steht aber auch in Widerspruch zu Art. 12 Abs. 1 GG. Es kann hier unerörtert bleiben, ob § 1 der PolVO dadurch, daß er gegebenenfalls den Beginn einer gewerblichen Tätigkeit der Ermessensentscheidung der Verwaltungsbehörde überläßt, bereits das Grundrecht der freien Berufswahl selbst nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG antastet. Der Kläger ist an der Aufnahme seines Berufs nicht gehindert worden, zumal er sich mit den ihm zugewiesenen Standorten bereits im Vergleich vom 23. Dezember 1954 einverstanden erklärt hatte. Die von dem Beklagten verfügte Beschränkung betrifft lediglich die Ausdehnung seines Gewerbes auf einen bisher örtlich nicht erfaßten Bereich und behindert den Kläger nur in der Ausübung seines Berufs. Es kann dabei dahingestellt bleiben, ob § 1 der PolVO überhaupt als "Gesetz" im Sinne dieses Artikels angesehen werden kann. Auch wenn man die Voraussetzung einer gesetzlichen Grundlage als erfüllt ansieht, so kann doch § 1 der PolVO auch unter dem Prüfungsmaßstab des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nicht als eine wirksame Regelung der Berufsausübung anerkannt werden. Es ist bereits ausgeführt worden, daß eine Regelung, die sich im wesentlichen darin erschöpft, eine bestimmte berufliche Betätigung der behördlichen Ermessensentscheidung zu überlassen, nicht dem Sinn des Grundgesetzes entspricht. Nun ist der Gesetzgeber auf dem Gebiet des Art. 12 Abs. 1 GG allerdings sehr frei gestellt. Insbesondere darf er sich hier auch von Zweckmäßigkeitserwägungen leiten lassen. Eine Polizeiverordnung, die neben zwangsbewachten Parkplätzen, auf denen der Parkwächter ungehindert seine volle Aufmerksamkeit den bewachten Fahrzeugen widmen kann, die gleiche Zahl in der Nähe befindlicher unbewachter Parkplätze vorsehen würde, wäre vom Zweckmäßigkeitsstandpunkt aus in keiner Weise zu beanstanden. Nun geht aber die Polizeiverordnung vom 15. Dezember 1954 nicht von einer Zwangsbewachung aus. Geht man den Gründen nach, welche die Stadt ... bewogen haben, bestimmte Parkflächen von der Fahrzeugbewachung überhaupt freizustellen, so begegnet man zunächst sehr allgemeinen Wendungen. Es wird von Wünschen und Interessen der Autofahrer (Erläuterung zum Entwurf der Polizeiverordnung, Bl. 73 der Akten StA 39 der Stadt Essen; Bl. 99 ebenda), von Bewachungsunwesen (Bl. 74 ebenda) und von Mißständen bei der Ausübung der Fahrzeugbewachung (Bl. 73 ebenda) gesprochen. Was mit diesen "Mißständen" gemeint ist, ergibt sich aus den Erläuterungen zum Entwurf der Polizeiverordnung. Dort wird ausgeführt, daß die Wächter bei "auf Wunsch bewachten" Parkplätzen immer wieder einen stillen Druck auf die Fahrzeughalter ausüben, ihre Fahrzeuge bewachen zu lassen. Die Einschränkung solcher Belästigungen der Fahrzeughalter war offenbar der Zweck, der durch den Ausschluß des Bewachungsgewerbes von bestimmten Parkplätzen erreicht werden sollte. Dieser Gesichtspunkt kann im Rahmen des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG keine Beachtung finden. Wenn auch der Zweckmäßigkeitsrahmen bei dem Grundrecht der Berufsausübung weit zu spannen ist, so hat das Bundesverfassungsgericht doch einen Grundrechtsschutz gegenüber übermäßig belastenden und nicht zumutbaren Auflagen anerkannt (BVerfGE 7, 377 [BVerfG 11.06.1958 - 1 BvR 596/56] [406]). Damit ist auch auf dem Gebiet des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten. Bereits unter diesem Gesichtspunkt ist der allgemeine und grundsätzliche Ausschluß der Fahrzeugbewachung von bestimmten Parkplätzen rechtlich zu beanstanden. Dem Schutz der Fahrzeughalter vor Belästigungen kann durch entsprechende Verbote an das Bewachungspersonal und gegebenenfalls durch Einschreiten wegen Unzuverlässigkeit genügt werden. Nachdem das gleichzeitige Parken von bewachten und unbewachten Fahrzeugen auf demselben Platz von der Stadt ... für unbedenklich gehalten wird, läßt sich ein Ausschluß des Bewachungsgewerbes von bestimmten überwachungsfreien Plätzen nicht rechtfertigen. Das von der Stadt ... eingeschlagene Verfahren dient nur dazu, die Aufsicht über das Bewachungsgewerbe zu erleichtern. Dies steht im Widerspruch zu dem in der Rechtsprechung des Senats vertretenen Grundsatz, daß das Ausmaß der durch das Grundgesetz gewährleisteten Freiheitsrechte nicht von Überwachungsmöglichkeiten abhängig gemacht oder zu ihnen in Beziehung gesetzt werden kann. Vielmehr müssen die Überwachungsmöglichkeiten gegebenenfalls erweitert und dem Ausmaß der Freiheitsrechte angepaßt werden (BVerwGE 2, 345 [346]).

Ist § 1 der Polizeiverordnung somit wegen Verstoßes gegen § 37 GewO, Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG nichtig, entbehren die auf ihm beruhenden angefochtenen Bescheide der rechtlichen Grundlage.

Sie könnten auch nicht aus anderen Erwägungen aufrechterhalten werden. Man könnte zwar den Standpunkt vertreten, daß der Kläger auch dann, wenn man den Ausschluß des streitigen Platzes von der Ausübung des Bewachungsgewerbes nicht für gerechtfertigt hält, dort sein Gewerbe doch jedenfalls nicht ohne entsprechende Erlaubnis ausüben dürfte. Unterstellt man in Übereinstimmung mit dem Berufungsgericht, daß es sich bei der Ausübung der Kraftfahrzeugbewachung um einen Gemeingebrauch handelt, so könnte auch dieser aus polizeilichen Gründen und aus Gründen der Gemeinverträglichkeit eingeschränkt werden, und es könnte sowohl zweckmäßig als auch verkehrsdienlich sein, die vorhandenen Parkplätze unter die einzelnen Bewachungsunternehmen nach Standorten aufzuteilen, so daß der einzelne Unternehmer vor Ausübung des Gewerbes an einem bestimmten Platz um eine entsprechende Erlaubnis nachsuchen muß. Eine solche Aufteilung ist aber nicht erfolgt. In diesem Falle hätten die dem Kläger erteilten Bescheide auch schon zur Ermöglichung und Erleichterung einer weiteren Rechtsverfolgung des Klägers entsprechend begründet werden müssen. Es hätte darin entweder dem Kläger anheimgestellt werden müssen, einen Antrag auf Erteilung einer solchen Erlaubnis zu stellen, oder es hätten ihm die Gründe mitgeteilt werden müssen, aus denen heraus gerade er für die Ausübung der Bewachung auf dem Parkplatz I D.-G.straße nicht in Betracht komme. Dies ist nicht geschehen. Vielmehr hat die Stadtverwaltung die Bewachung des vom Kläger in Anspruch genommenen Parkplatzes endgültig, grundsätzlich und allgemein verboten. Darin liegt auf jeden Fall ein Fehler der angefochtenen Bescheide.

Die angefochtenen Bescheide und die Entscheidungen der Vorinstanzen waren daher aufzuheben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, [...].