Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 14.03.1989, Az.: BVerwG 6 P 4.86

I.

Nach Inbetriebnahme der vollautomatischen Briefverteilungsanlage im Postamt Mainz im September 1983 kam es insbesondere bei der Bearbeitung der von der Anlage zur Handverteilung abgewiesenen Kurzbriefsendungen zu Rückständen, die in der Zeit vom 18. November bis 16. Dezember 1983 durchschnittlich ca. 53.000 (ca. 18,6 v.H.) Sendungen täglich betrugen. Die hierdurch bedingte Verlängerung der Postlaufzeit um mindestens einen Tag löste eine Vielzahl von Beschwerden der Postkunden aus. Der Amtsvorsteher des Postamtes Mainz, der Beteiligte, gelangte aufgrund einer betrieblichen Überprüfung zu dem Ergebnis, daß diese Rückstände darauf zurückzuführen seien, daß die Briefverteilungsanlage aufgrund ihrer Verteilungskapazität bis 22.00 Uhr benötige, um den zwischen 20.00 und 21.30 Uhr aufkommenden starken Sendungsanfall zu bearbeiten, so daß demzufolge die von der Anlage zur Handverteilung abgewiesenen Briefsendungen nicht bis zum Dienstschluß um 22.00 Uhr der in der Handverteilung der Briefabgangsstelle beschäftigten Arbeitskräfte aufzuarbeiten seien. Im Dezember 1983 legte der Beteiligte dem bei dem Postamt Mainz gebildeten Personalrat, dem Antragsteller, daraufhin zwei neue Dienststundenpläne für die Arbeitskräfte der Handverteilung der Briefabgangsstelle vor, die für die betroffenen Arbeitskräfte einen um 30 Minuten späteren Dienstbeginn sowie eine Verschiebung des Dienstendes von 22.00 auf 22.30 Uhr vorsahen, und bat um Zustimmung zu diesen Plänen gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG. Dabei wies er darauf hin, daß sich zur Vermeidung von Rückständen und im Hinblick auf die betrieblichen Vorgaben, nach denen die Zustellung von Briefsendungen im Inland grundsätzlich einen Tag nach der Aufgabe erfolgen soll (E + 1), die Notwendigkeit ergäbe, Dienstbeginn und Dienstende der Arbeitskräfte der Handverteilung um 30 Minuten hinauszuschieben. Der Antragsteller verweigerte seine Zustimmung zu den Dienststundenplänen und führte zur Begründung u.a. aus, vor einer Verschiebung des Dienstendes auf 22.30 Uhr sei sicherzustellen, daß die betroffenen weiblichen Arbeitskräfte ungefährdet zu den Abfahrtstellen der öffentlichen Verkehrsmittel gelangen und ohne unzumutbare Verzögerung die Heimfahrt antreten könnten.

Der Beteiligte legte die Angelegenheit mit Schreiben vom 27. Dezember 1983 der Oberpostdirektion Koblenz zur Behandlung im Stufenverfahren vor. Nachdem auch der Bezirkspersonalrat seine Zustimmung zu den Dienststundenplänen verweigert hatte, stimmte ihnen der Hauptpersonalrat im September 1984 mit Modifikationen zu.

Ebenfalls am 27. Dezember 1983 ordnete der Beteiligte gemäß § 69 Abs. 5 BPersVG an, daß mit Wirkung vom selben Tage bis zur endgültigen Entscheidung über die vom Antragsteller erhobenen Einwendungen vorläufig nach den neuen Dienststundenplänen Dienst zu verrichten sei. Zur Begründung führte er aus, eine erhebliche Verschlechterung der Dienstleistungen durch Rückstände müsse vermieden werden; dies dulde der Natur der Sache nach keinen Aufschub. Der Sendungsanfall in der Briefabgangsstelle könne seit der Inbetriebnahme der vollautomatischen Briefverteilungsanlage nicht bis zum Dienstschluß um 22.00 Uhr aufgearbeitet werden; nachdem es zwischen 18.00 bis 19.30 Uhr einen gewissen Leerlauf in der Maschinen- und Handverteilung gebe, setze der Sendungsanfall zwischen 20.00 und 21.30 Uhr so stark ein, daß die Anlage aufgrund der vorhandenen Verteilungskapazität bis 22.00 Uhr in Betrieb sein müsse, um die vorgegebene Sendungsmenge zu bearbeiten. Für die anschließend noch erforderliche Handverteilung der Kruzbriefe würden 30 Minuten benötigt. Aus betrieblichen Gründen - wie Schalterschluß bei den Ämtern und Fahrzeiten der Straßenposten - ließe sich die Anlieferung der Sendungen nicht ohne weiteres vorziehen. Es bliebe daher nur die Möglichkeit, das Dienstende bei der Handverteilung der Kurzbriefe um 30 Minuten (d.h. auf 22.30 Uhr) hinauszuschieben.

Der Antragsteller hat daraufhin das personalvertretungsrechtliche Beschlußverfahren eingeleitet und beantragt,

Zur Begründung hat er vorgetragen, die Änderung der Dienststundenpläne sei weder unaufschiebbar noch überhaupt erforderlich gewesen. Die Rückstände bei der Briefverteilung seien auf Organisationsmängel im Postamt Mainz zurückzuführen.

Das Verwaltungsgericht hat dem Antrag stattgegeben. Auf die Beschwerde des Beteiligten hat das Oberverwaltungsgericht unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts den Antrag des Antragstellers abgelehnt, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Für die vorläufige Einführung der Dienststundenpläne hätten die Voraussetzungen des § 6. Abs. 5 BPersVG vorgelegen. Aus dem Schreiben des Beteiligten vom 27. Dezember 1983, in dem ausdrücklich auf die "vorläufige" Inkraftsetzung sowie auf die Vorlage des Vorgangs an die Oberpostdirektion hingewiesen worden sei, ergebe sich, daß nur eine zeitlich begrenzte Maßnahme getroffen worden sei. Der zu regelnde Sachverhalt, die Einführung neuer Dienststundenpläne, lasse seinem Gegenstand nach eine einstweilige Regelung in Gestalt der vorläufigen Inkraftsetzung zu. Im Hinblick auf das Mitbestimmungsrecht seien hier durch Ableistung des Dienstes zu den geänderten Anfangs- und Endzeiten keine irrevisiblen Tatsachen geschaffen worden, da für den Fall, daß die Einigungsstelle nicht im Sinne der Dienststelle entscheide, ohne weiteres die frühere Dienststundenregelung wieder in Kraft gesetzt werden könne, so daß das Mitbestimmungsrecht nicht gegenstandslos werde. Die Änderung der Dienststunden in der Handverteilung habe der Natur der Sache nach keinen Aufschub geduldet, um weitere unnötige Verzögerungen in der Bearbeitung und damit in der Beförderungsdauer der Briefsendungen zu verhindern. Die Bundespost, die im Rahmen des § 2 Abs. 1 Postgesetz das Beförderungsmonopol für Briefsendungen innehabe, sei im öffentlichen Interesse grundsätzlich gehalten, für eine möglichst schnelle und zuverlässige Briefzustellung Sorge zu tragen. Die Bundespost selbst werbe damit, daß der weitaus überwiegende Anteil der Briefsendungen im Inland am Tag nach der Aufgabe den Empfänger erreiche (E + 1), und begründe dadurch in der Bevölkerung eine entsprechende Erwartung. Ihre so verstandene Funktionsfähigkeit sei in Frage gestellt, wenn - wie hier - auf Dauer überdurchschnittlich viele Briefsendungen unbearbeitet liegenblieben mit der Folge, daß sich ihre Laufzeit um mindestens einen Tag verlängere. Das gelte um so mehr, als die im Postamt Mainz auftretenden Verzögerungen Gegenstand einer Vielzahl von Beschwerden von Postkunden gewesen seien. Unter diesen Umständen liege es im öffentlichen Interesse, alle erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um die Zahl der unbearbeiteten Briefsendungen auf das unvermeidbare Maß zu beschränken.

Gegen diesen Beschluß richtet sich die vom Beschwerdegericht zugelassene Rechtsbeschwerde des Antragstellers, mit der er die der Entscheidung zugrundeliegende Auslegung des § 69 Abs. 5 BPersVG beanstandet. Er macht geltend, das Beschwerdegericht habe den Begriff der "Unaufschiebbarkeit der Natur der Sache nach" verkannt. Die Vorschrift des § 69 Abs. 5 BPersVG sei eine Ausnahmevorschrift, so daß an den Begriff der Unaufschiebbarkeit einer Maßnahme besonders strenge Anforderungen zu stellen seien. Ein solcher Ausnahmetatbestand habe hier nicht vorgelegen. Das Beschwerdegericht habe nicht berücksichtigt, daß eine zumindest gewisse Verzögerung der Erledigung von Verwaltungsarbeiten durch die notwendige Abwicklung des Mitbestimmungsverfahrens bereits von Gesetzes wegen hinzunehmen sei. § 69 Abs. 5 BPersVG lasse nur solche Regelungen zu, die zur Abwendung erheblicher Beeinträchtigungen der Funktionsfähigkeit der Verwaltung unaufschiebbar notwendig seien. Ein solcher Fall habe hier nicht vorgelegen, da die Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der Briefabgangsstelle außer Frage gestanden habe und es lediglich zu einer Verlängerung der Postlaufzeit gekommen sei.

Der Antragsteller beantragt sinngemäß,

Der Beteiligte beantragt,

Er verteidigt den angefochtenen Beschluß und tritt den Ausführungen der Rechtsbeschwerde entgegen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er teilt im wesentlichen die Rechtsauffassung des Beteiligten.

II.

Die zulässige Rechtsbeschwerde ist begründet. Das Beschwerdegericht hat zu Unrecht der Beschwerde des Beteiligten gegen den erstinstanzlichen Beschluß stattgegeben und den Feststellungsantrag des Antragstellers abgewiesen. Der Beteiligte war nicht berechtigt, neue Dienststundenpläne für die Arbeitskräfte der Handverteilung der Briefabgangsstelle des Postamtes Mainz mit Wirkung vom 27. Dezember 1983 uneingeschränkt vorläufig in Kraft zu setzen.

In Übereinstimmung mit dem Beschwerdegericht sieht der Senat die Voraussetzungen des § 69 Abs. 5 BPersVG für die vom Beteiligten getroffene vorläufige Regelung insoweit als erfüllt an, als die - gemäß § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG der Mitbestimmung des Personalrats unterliegenden - neuen Dienststundenpläne zu dem Zeitpunkt, als der Beteiligte die vorläufige Regelung traf, noch nicht verbindlich geworden waren, da ihnen der Antragsteller seine Zustimmung mit einer Begründung verweigert hatte, die nicht von vornherein unbeachtlich war. Die Dienststundenpläne konnten darum nicht gemäß § 69 Abs. 2 Satz 5 BPersVG als von ihm gebilligt gelten. Der Antragsteller hat sich mit seiner Zustimmungsverweigerung insbesondere gegen die Verschiebung des Dienstendes von 22.00 auf 22.30 Uhr in den neuen Dienststundenplänen mit der Begründung gewandt, es müsse vor ihrer Einführung sichergestellt werden, daß die von der Dienstplanänderung betroffenen Arbeitskräfte (ausschließlich Frauen) ungefährdet zu den Abfahrtstellen der öffentlichen Verkehrsmittel gelangen und ohne unzumutbare Verzögerung die Heimfahrt antreten könnten. Damit stützten sich die Bedenken des Antragstellers auf Erwägungen, die in einem unmittelbaren sachlichen Zusammenhang mit der zeitlichen Lage und den Pausenunterbrechungen der täglichen Arbeitszeit und damit mit dem Beginn und dem Ende der täglichen Arbeitszeit sowie mit der Verteilung der Arbeitszeit auf die einzelnen Wochentage standen. Die Begründung der Zustimmungsverweigerung hatte damit einen konkreten Bezug zu dem Mitbestimmungstatbestand des § 75 Abs. 3 Nr. 1 BPersVG. Der Beteiligte hat dementsprechend zu Recht gemäß § 69 Abs. 3 BPersVG nach Eingang der Stellungnahme des Antragstellers das Stufenverfahren eingeleitet.

Dem Beschwerdegericht ist auch darin beizupflichten, daß in der zu beurteilenden Situation eine vorläufige Regelung gemäß § 69 Abs. 5 BPersVG grundsätzlich erforderlich war. Die Inkraftsetzung neuer Dienstzeitregelungen für die Arbeitskräfte der Handverteilung des Postamtes Mainz war der Natur der Sache nach ohne Aufschub geboten, um zu verhindern, daß es in der Briefabgangsstelle zu weiteren Verzögerungen bei der Bearbeitung einer erheblichen Anzahl von Briefsendungen und infolgedessen zu einer Verlängerung der Postlaufzeit kam. Der Natur der Sache nach unaufschiebbar ist eine Maßnahme, wenn sie trotz des noch laufenden Mitbestimmungsverfahrens und der fehlenden Zustimmung des Personalrats eine - allerdings nur vorläufige - Regelung erfordert, um die Erfüllung von Pflichten und Aufgaben der Dienststelle im öffentlichen Interesse sicherzustellen (vgl. Beschlüsse vom 25. Oktober 1979 - BVerwG 6 P 53.78 - <ZBR 1980, 161 = PersV 1981, 203> und vom 20. Juli 1984 - BVerwG 6 P 16.83 - <Buchholz 238.3 A § 75 BPersVG Nr. 30 = DVBl. 1984, 1228 = ZBR 1984, 379 = PersR 1985, 58>). Zu der im öffentlichen Interesse liegenden Aufgabenerfüllung bei der Postversorgung gehört es, daß die Dienststellen der Post Sendungen grundsätzlich ohne Verzögerungen bearbeiten und sicherstellen, daß die auf betrieblichen Vorgaben (E + 1) beruhenden Postlaufzeiten für Briefsendungen grundsätzlich eingehalten werden; denn die Postkunden vertrauen aufgrund der Werbung der Deutschen Bundespost in der Öffentlichkeit auf die Einhaltung dieser Postlaufzeiten und stellen sich mit ihrem Verhalten darauf ein, was auch die Feststellungen des Beschwerdegerichts zeigen. Darum war auch der Beteiligte gehalten, durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, daß grundsätzlich Briefe einen Tag nach Aufgabe beim Empfänger im Inland zugestellt werden. Zur Gewährleistung der geordneten und unverzögerlichen, im öffentlichen Interesse liegenden Aufgabenerfüllung des Postamtes Mainz bei der Postversorgung war die vorläufige Inkraftsetzung neuer Dienstzeitregelungen für die Arbeitskräfte der Handverteilung daher erforderlich.

Die Anordnung des Beteiligten widerspricht jedoch dem bei der Anwendung des § 69 Abs. 5 BPersVG zu beachtenden Grundsatz, daß sich die vorläufige Regelung sachlich wie zeitlich auf das unbedingt Notwendige beschränken und deshalb in aller Regel in der Sache so weit hinter der beabsichtigten endgültigen Maßnahme zurückbleiben muß, daß eine wirksame Ausübung des Mitbestimmungsrechts möglich bleibt (vgl. Beschlüsse vom 19. April 1988 - BVerwG 6 P 33.85 - <Buchholz 250 § 69 BPersVG Nr. 14 = DVBl. 1988, 699 = PersR 1988, 159> und vom 22. August 1988 - BVerwG 6 P 27.85 - <Buchholz 250 § 69 BPersVG Nr. 16 = PersR 1988, 269>).

Schon in seinem Beschluß vom 20. Juli 1984 - BVerwG 6 P 16.83 - (a.a.O.) hat es der Senat als Voraussetzung für eine vorläufige Regelung nach § 69 Abs. 5 BPersVG bezeichnet, daß der zu regelnde Sachverhalt seinem Gegenstand nach eine einstweilige Regelung zuläßt, die weder rechtlich noch tatsächlich vollendete Tatsachen schafft. Hierzu hat der Senat in seinem oben angeführten Beschluß vom 19. April 1988 - BVerwG 6 P 33.85 - (a.a.O.) näher ausgeführt, daß sich diese Feststellung nicht auf die tatsächlichen Auswirkungen bezieht, die der Vollzug der vorläufigen Regelung auf die Beschäftigten und den Dienstbetrieb in der Dienststelle hat. Sie soll vielmehr zum Ausdruck bringen, daß eine vorläufige Regelung, welche die beabsichtigte und umstrittene Maßnahme praktisch vorwegnimmt, regelmäßig mit dem gebotenen Schutz des Mitbestimmungsrechts des Personalrats nicht in Einklang zu bringen ist. Eine vorläufige Regelung nach § 69 Abs. 5 BPersVG darf daher weder dazu führen, daß die gesetzlich vorgeschriebene Mitbestimmung des Personalrats bei der endgültigen Maßnahme tatsächlich verhindert wird, noch dazu, daß hinsichtlich dieser Maßnahme kein Raum mehr für eine im Beteiligungsverfahren zu treffende modifizierte Regelung verbleibt (vgl. auch Beschluß vom 22. August 1988 - BVerwG 6 P 27.85 - <a.a.O.>). Es darf darum nicht im "Gewand der vorläufigen Regelung" tatsächlich die beabsichtigte endgültige Maßnhame in Kraft gesetzt und durchgeführt werden.

Diese Grenzen der Ausgestaltung vorläufiger Regelungen dürfen allerdings ausnahmsweise dann überschritten werden, wenn nicht nur ein unverzügliches Handeln des Dienststellenleiters unabweisbar geboten ist, sondern wenn außerdem die von ihm beabsichtigte Maßnahme der Natur der Sache nach Einschränkungen nicht zuläßt. Da jedoch ein solches Vorgehen des Dienststellenleiters die Mitbestimmung des Personalrats faktisch ausschließt, kann es nur dann hingenommen werden, wenn die durch die Beteiligung des Personalrats eintretende Verzögerung zu einer Schädigung überragender Gemeinschaftsgüter oder -interessen führen würde, hinter denen der in der Mitbestimmung liegende Schutz der Beschäftigten ausnahmsweise gänzlich zurücktreten muß. Das ist nicht schon dann der Fall, wenn überhaupt eine vorläufige Regelung erforderlich ist, um den geordneten Dienstbetrieb in einer Dienststelle zu gewährleisten, sondern nur dann, wenn die Fähigkeit der betreffenden Dienststelle oder mehrerer Dienststellen, ihre Aufgaben wahrzunehmen, von der vollständigen Durchführung einer bestimmten Maßnahme des Dienststellenleiters abhängt, deren Unterbleiben die Funktionsunfähigkeit der Dienststelle nach sich zöge und dadurch überragende Gemeinschaftsgüter oder -interessen in Gefahr brächte (vgl. Beschluß vom 22. August 1988 - BVerwG 6 P 27.85 - <a.a.O.>).

Bei Anwendung dieser Grundsätze ist festzustellen, daß die Erwägungen, aus denen der Beteiligte die umstrittenen Dienststundenpläne zwar formal "vorläufig", aber sachlich und zeitlich unbeschränkt in Kraft gesetzt hat, diese Maßnahme nicht rechtfertigten. Zwar hat der Beteiligte mit der von ihm gegebenen Begründung, die neue Dienststundenregelung für die Arbeitskräfte der Handverteilung sei erforderlich, um Rückstände bei der Briefverteilung und damit eine erhebliche Verschlechterung der Dienstleistungen zu vermeiden, dargetan, daß überhaupt eine vorläufige Regelung erforderlich war. Welchen konkreten Inhalt eine danach grundsätzlich zulässige vorläufige Regelung hätte haben dürfen, bedarf hier nicht der Klärung, da jedenfalls die vom Beteiligten gegebene Begründung es nicht rechtfertigte, die vorläufige Regelung so zu treffen, daß die Mitbestimmung des Antragstellers für den unbestimmten Zeitraum der Geltung der vorläufigen Regelung praktisch ausgeschaltet wurde. Dies hätte den Nachweis einer konkreten Gefährdung eines besonderen öffentlichen Interesses an der Postversorgung im Falle einer weniger weit reichenden vorläufigen Regelung vorausgesetzt. Wird dieser Nachweis - wie im vorliegenden Fall - nicht geführt oder läßt er sich nicht führen, dann muß der Dienststellenleiter die Einschränkungen seiner Dispositionsfreiheit und Regelungsbefugnis hinnehmen, zu denen die vorschriftsgemäße Wahrnehmung der gesetzlichen Mitbestimmungsrechte durch den Personalrat führen kann. Wäre es anders, könnte der Dienststellenleiter unter Berufung auf seinen Auftrag, für die geordnete und unverzögerliche Aufgabenerfüllung der Dienststelle Sorge zu tragen, die Mitbestimmung des Personalrats und damit den in ihr verkörperten Schutz der Rechte der Beschäftigten durch die zeitlich wie sachlich unbegrenzte Inkraftsetzung der von ihm beabsichtgigten Maßnahmen faktisch in weiten Bereichen unmöglich machen. Das aber wäre mit dem Schutzzweck des Personalvertretungsrechts unvereinbar (vgl. Beschlüsse vom 19. April 1988 - BVerwG 6 P 33.85 - <a.a.O.> und vom 22. August 1988 - BVerwG 6 P 27.85 - <a.a.O.>). Damit, daß der Beteiligte die Dienststundenpläne "bis zur endgültigen Entscheidung vorläufig" in Kraft gesetzt hat, hat er lediglich dem Gesetzeswortlaut des § 69 Abs. 5 BPersVG entsprochen und nicht eine zeitlich begrenzte Regelung getroffen. Zwar hat der Hauptpersonalrat den umstrittenen Dienstplänen im September 1984 mit Modifikationen zugestimmt; bezüglich der Dienstzeitregelung in der Zeit vom 27. Dezember 1983 bis September 1984 aufgrund der vom Beteiligten getroffenen "vorläufigen Regelung", welche der beabsichtigten endgültigen, aber nicht wirksam gewordenen Maßnahme inhaltlich voll entsprach, konnte der Antragsteller sein Mitbestimmungsrecht jedoch nicht wirksam wahrnehmen. So konnten sich die Einwendungen des Antragstellers, die dazu führten, daß schließlich der Hauptpersonalrat mit der Angelegenheit befaßt wurde, der den Dienststundenplänen nur mit Modifikationen zustimmte, nicht auf die Dienststundenplangestaltung der Arbeitskräfte der Handverteilung der Briefabgangsstelle in der Zeit vom 27. Dezember 1983 bis September 1984 auswirken.

Nach alledem findet die vom Beteiligten getroffene vorläufige Regelung mit ihrem konkreten, vom Antragsteller abgelehnten Inhalt in § 69 Abs. 5 BPersVG keine Grundlage. Die Rechtsbeschwerde des Antragstellers mußte daher Erfolg haben.