Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 26.02.1980, Az.: BVerwG 1 D 7.79

I.

Ein gegen den Beamten wegen Urkundenfälschung durchgeführtes Ermittlungsverfahren ist durch Verfügung der Staatsanwaltschaft B. vom 16. September 1975 gegen Zahlung einer Geldbuße von 500 DM eingestellt worden. In dem daraufhin eingeleiteten Disziplinarverfahren hat der Bundesdisziplinaranwalt den Beamten angeschuldigt, in der Zeit von Oktober 1972 bis Juni 1973 während seiner Zugehörigkeit zur Botschaft der Bundesrepublik Deutschland in Beirut seine Pflichten, die von seinen Vorgesetzten erlassenen Anordnungen und ihre allgemeinen Richtlinien zu befolgen, schuldhaft verletzt zu haben, indem er

1. 1.

   als Leiter der Paß- und Sichtvermerkstelle in der Zeit von Oktober 1972 bis April 1973 verschiedentlich Sichtvermerke entgegen den bestehenden Bestimmungen erteilt und verlängert habe,

2. 2.

   nach seiner Versetzung aus der Paß- und Sichtvermerkstelle als Leiter der Zahlstelle im Juni 1973 außerhalb seiner Zuständigkeit den Sichtvermerk eines libanesischen Bekannten durch Verfälschung und unter mißbräuchlicher Benutzung des Zahlstellensiegels verlängert habe.

Durch rechtskräftigen Strafbefehl des Amtsgerichts B. vom 27. Juni 1977 ist gegen den Beamten wegen Betrugs eine Geldstrafe in Höhe von 30 Tagessätzen zu je 65 DM festgesetzt worden. Daraufhin hat der Bundesdisziplinaranwalt den Beamten ferner angeschuldigt, im Februar 1972 in B. ein Dienstvergehen begangen zu haben, indem er bei der im Februar 1972 erfolgten Abrechnung seines Umzugs von Luxemburg nach Beirut den Erhalt einer Provision, die er nach den bestehenden Bestimmungen sich als Minderung seiner Aufwendungen bei der Umzugskostenerstattung hätte anrechnen lassen müssen, in Höhe von 750 DM durch die Firma I. verschwiegen und dadurch eine ungerechtfertigte Mehrzahlung durch die Erstattungsstelle verursacht habe.

Das Bundesdisziplinargericht hat durch Urteil vom 6. Dezember 1978 das Verfahren eingestellt. Den Vorwurf des Umzugskostenbetrugs hat es als nicht verfolgbar angesehen mit der Begründung, in der Verfolgung liege eine äußerst grobe Verletzung der Fürsorgepflicht. Der Beamte habe erklärt, ihm sei vom Auswärtigen Amt zugesichert worden, daß deswegen keine disziplinarische Verfolgung stattfinden solle, wenn er den Strafbefehl rechtkräftig werden lassen würde. Dies sei ihm nach Rücknahme des Einspruchs auch schriftlich mitgeteilt worden.

Unabhängig davon hat das Bundesdisziplinargericht auch sachlich den Vorwurf nicht für begründet angesehen, weil Aussage gegen Aussage stehe.

Die Vorwürfe im Zusammenhang mit der Erteilung und Verlängerung von Sichtvermerken hat das Bundesdisziplinargericht überwiegend für begründet erachtet und eine Gehaltskürzung als die an sich angemessene Disziplinarmaßnahme bezeichnet. Da sich das vorgeworfene Verhalten jedoch in einem Zeitraum abgespielt habe, der nunmehr 5 1/2 Jahre zurückliege und der Beamte ohne sein Verschulden durch eine grobe Verletzung der Fürsorgepflicht seines Dienstherrn über einen unangemessenen Zeitraum mit einem weiteren Verfahren überzogen worden sei, das eine schnellere Aburteilung verhindert habe, sei aus heutiger Sicht unter den Gesichtspunkten des Erziehungsbedürfnisses eine höhere Maßnahme als eine Geldbuße nicht mehr angebracht. Ihrer Verhängung stehe jedoch der Zeitablauf entgegen (§ 4 Abs. 1 BDO).

Der Bundesdisziplinaranwalt hat gegen das Urteil rechtzeitig unbeschränkt Berufung eingelegt mit dem Antrag, den Beamten in ein Amt mit niedrigerem Endgrundgehalt, und zwar der Besoldungsgruppe A 10, zu versetzen. Er wendet sich in erster Linie gegen die Freistellung von dem Vorwurf des Umzugskostenbetrugs und zum Teil gegen die Beweiswürdigung in den Sichtvermerkfällen. Zum Disziplinarmaß macht er im wesentlichen geltend, schon der Betrugsfall mache für sich betrachtet die Verhängung der zweithöchsten Disziplinarmaßnahme erforderlich. Dies träfe auch für die Sichtvermerkfälle in ihrer Gesamtheit zu, zumindest würden sie den Ausspruch einer empfindlichen Gehaltskürzung unumgänglich, machen. Das Gewicht und damit die disziplinare Einstufung der Fälle würden nicht durch Zeitablauf berührt.

II.

Das Rechtsmittel hat insofern Erfolg, als es zur Versetzung des Beamten in ein Amt derselben Laufbahn mit geringerem Endgrundgehalt führt. Da der Beamte nach Verkündung des angefochtenen Urteil: zum Amtsrat befördert wurde, ist dies das Amt eines Regierungsamtmanns. Zu einer weitergehenden Rückstufung besteht kein Anlaß.

Das Rechtsmittel ist unbeschrankt. Der erkennende Senat hat daher den Sachverhalt in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht neu zu prüfen.

1.

Umzugskostenbetrug.

Anläßlich des Umzugs von Luxemburg nach Beirut beförderte die Firma I. das Umzugsgut des Beamten. Hierfür stellte sie ihm am 30. November 1971 5.539,27 DM für den Transport von Luxemburg nach B. und am 20. Dezember 1971 17.225,13 DM für den Transport von B. nach Beirut in Rechnung. Diese Rechnungen reichte der Beamte seiner Dienststelle zur Erstattung weiter. Dabei erklärte er, daß die Rechnungsendbeträge seinen tatsächlichen Aufwendungen für die Beförderung des Umzugsguts entsprächen. Auf Grund dieser Erklärung wurden die Aufwendungen in der Weise erstattet, daß die Rechnungsbeträge unmittelbar zur Auszahlung an die Firma I. angewiesen wurden. Tatsächlich waren jedoch die Auslagen des Beamten um 750 DM geringer, weil er sich von der Firma I. eine "Provision" in dieser Höhe hatte zahlen lassen und dafür ein niedrigeres Angebot der Speditionsfirma S. dem Auswärtigen Amt nicht vorgelegt hatte.

Der Beamte bestreitet den Vorwurf. Er läßt sich dahin ein, die von der Firma L. als Provision bezeichnete Zahlung über 750 DM betreffe in Wirklichkeit den Ausgleich von Vorleistungen, die er zur Vorbereitung des Umzugs erbracht habe. Der Zeuge A. von der Firma I. habe ihm nämlich vor dem Umzug zu erkennen gegeben, daß im Interesse einer schnellen Abwicklung gewisse Vorbereitungen vorausgesetzt würden. Er habe sich deshalb einige Gastarbeiter besorgt, die ihm bei den Umzugsvorbereitungen geholfen hätten. Diese Hilfskräfte habe er entsprechend entlohnen müssen. Hierfür habe er später die als Provision bezeichnete Ausgleichszahlung erhalten.

Diese Einlassung ist eine widerlegte Schutzbehauptung. Ihr steht nicht nur die Aussage des Zeugen A. gegenüber, gegen deren Glaubwürdigkeit man Bedenken haben könnte, nachdem er wegen betrügerischer Handlungen zum Nachteil des Bundes zu einer erheblichen Freiheitsstrafe verurteilt worden sein soll. Für die Richtigkeit der Zeugenaussage sprechen aber so gewichtige Umstände, daß sie glaubhaft erscheint, während die Einlassung des Beamten unglaubhaft ist:

In den Auftragsunterlagen der Firma I. ist der Betrag von 750 DM als "Provision" verbucht. Steuerliche Gründe, wie das Bundesdisziplinargericht mutmaßt, können hierfür nicht maßgebend gewesen sein, denn steuerlich ist es gleichgültig, für welchen Zweck der Betrag ausgegeben werden mußte. Den Gewinn mindert er in jedem Fall in gleicher Weise. Zu den Unterlagen der Firma I. wurde ein Vermerk gefertigt, daß dem Beamten eine Provision von 750 DM zugesichert wurde, weil ihm ein Angebot der Firma S. vorliege, welches sich bei einem Transport auf dem Landweg auf 15.000 DM belaufe, das auf Grund dieser Vereinbarung seiner Dienststelle nicht vorgelegt worden sei. Zur Zeit der Fertigung dieser Unterlagen, die ja nur für den geschäftsinternen Gebrauch bestimmt waren, hatte der als leitender Mitarbeiter der Firma L. tätige Zeuge A. keinen Anlaß, zu Lasten des Beamten etwas Falsches zu vermerken. Hinzukommt das eigene Verhalten des Beamten. Er behauptete gegenüber der Staatsanwaltschaft, bei den 750 DM habe es sich um das Entgelt für Vorleistungen gehandelt, die von ihm in Luxemburg erbracht worden seien. Er habe nämlich in Luxemburg eine Spedition beauftragt, bereits Vorpackleistungen zu erbringen. Den Namen der angeblichen Luxemburger Firma konnte er nicht angeben und behauptete, er müsse danach in seinen Unterlagen suchen. Gegen diese Einlassung und für eine Betrugsabsicht spricht zunächst, daß diese angeblichen Vorpackleistungen überhaupt nicht Gegenstand des Auftrags an die Firma I. waren. Nach dem Kostenvoranschlag vom 30. September 1971 war nämlich neben der Transportvergütung u.a. Packergestellung am Ladeort mit pro Stunde 17,25 DM vereinbart. Wenn nun vorgepackt war, so fielen eben weniger Packerstunden an, und die Rechnung der Firma I. mußte entsprechend geringer ausfallen.

Es wäre - beim Fehlen betrügerischer Absichten - ein unverständliches Verfahren, wenn der Unternehmer Leistungen berechnete, die von einem anderen erbracht wurden, den wiederum der Auftraggeber beauftragt hat, und der Unternehmer dem Auftraggeber die hierfür entstandenen Auslagen erstattete. Zumindest hätten solche Barauslagen des Spediteurs ausdrücklich erscheinen müssen, worauf der Beamte vor Durchführung des Umzugs durch Erlaß des Auswärtigen Amts vom 21. Oktober 1971 noch besonders hingewiesen worden war. Der Beamte änderte dann auch bald seine Einlassung, behauptete nunmehr, portugiesische Gastarbeiter mit Arbeiten wie Abnahmen von Gardinen, Abbau der Spielzeugeisenbahn, Packarbeiten, Abmontieren von Lampen und Elektrogeräten, Feststellen der Waschmaschine u.a. beschäftigt zu haben. Das alles hätten zwar Leute der Firma I. tun können, sie haben es aber nicht getan, und insoweit durfte die Firma I. auch nichts berechnen. Andererseits hatte sie auch keinen Anlaß, den Beamten 750 DM für diese Arbeiten zu erstatten. Aus dem weiteren Verhalten des Beamten folgt, daß er sich der Unhaltbarkeit seiner Einlassung auch bewußt war. So nahm er den Einspruch gegen den Strafbefehl unmittelbar vor der Hauptverhandlung zurück unter dem Eindruck der drohenden erneuten Vernehmung des Zeugen A., der im Ermittlungsverfahren bestätigt hatte, mit dem Beamten eine Provision von 750 DM ausgehandelt zu haben. Durch eine erneute Vernehmung des Zeugen hätte sich der ungünstige Eindruck noch verstärken können. Unabhängig von einer Disziplinarverfolgung würde der Beamte keine Strafe auf sich genommen haben, wenn er die Möglichkeit gesehen hätte, davon freizukommen. Dann aber hätte er auch disziplinarisch nichts zu befürchten gehabt. Sein Versuch, die Sache zu verwirren, zeigt sich in seiner neuen Einlassung vor dem Bundesdisziplinargericht, seine Aussage vor der Staatsanwaltschaft sei falsch aufgenommen worden. Das ist unverständlich. In dem Protokoll heißt es präzise, der Beamte habe eine Spedition beauftragt und den Namen der Luxemburger "Firma" müsse er in seinen Unterlagen nachsehen. Unmittelbar darauf folgt seine Unterschrift. Irgendein Mißverständnis muß danach als ausgeschlossen angesehen werden. Sollte der Beamte irgendwelche Erstattungsansprüche für Auslagen an portugiesische Gastarbeiter gehabt haben, so würde dies jedenfalls nichts daran ändern, daß er sich jedenfalls diese 750 DM auf betrügerische Weise zu Lasten seines Dienstherrn verschaffte.

Dieser Anschuldigungspunkt ist auch disziplinarisch verfolgbar. Der Beamte hat erstmals in der Hauptverhandlung vor dem Bundesdisziplinargericht behauptet, ihm sei vor Rücknahme des Einspruchs gegen den Strafbefehl mündlich erklärt worden, daß ihm aus diesem Vorfall kein Disziplinarvorwurf gemacht werden solle. Deshalb habe er den Einspruch zurückgenommen.

Diese Behauptung ist in tatsächlicher Hinsicht unglaubhaft. In der Untersuchung hat der Beamte sich auf eine vorherige mündliche Zusage nicht berufen. Das Auswärtige Amt teilte dem Amtsgericht B. mit Schreiben vom 2. November 1977 mit, zum Zwecke der disziplinarrechtlichen Überprüfung würden die Strafakten benötigt. Demnach war die disziplinarrechtliche Überprüfung nicht etwa abgeschlossen, als der Beamte am 26. September 1977 seinen Einspruch zurücknahm. Zum Zeitpunkt der Rücknahme stand er unter dem Eindruck der unmittelbar bevorstehenden Hauptverhandlung, zu der auch der Zeuge Alsdorf geladen war. Gegebenenfalls mußte er sogar mit einer Verschärfung der Strafe rechnen, weil gegenüber dem Strafbefehl das Verschlechterungsverbot nicht gilt (Kleinknecht StPO 34. Aufl. § 411 Rz 10). Von seinem damaligen Verteidiger war er auch über die Aussichtslosigkeit seines Einspruchs belehrt worden. Es wäre weder aus der Sicht des Beamten noch aus der des Auswärtigen Amtes sinnvoll gewesen, im Hinblick auf das Unterbleiben einer Disziplinarverfolgung die Klärung des strafrechtlichen Vorwurfs zu unterlassen, wenn dieser nicht gerechtfertigt gewesen wäre.

Im übrigen würde eine solche mündliche Äußerung vor Rücknahme des Strafbefehls eine Disziplinarverfolgung nicht hindern. Solange Dienstpflichtverletzungen noch verfolgbar sind (§ 4 BDO), kann ein Beamter nicht darauf vertrauen, daß die Unterlassung der Disziplinarverfolgung durch seine Dienstvorgesetzten von der übergeordneten Behörde oder vom Bundesdisziplinaranwalt hingenommen wird (BVerwGE 43, 273 [275]). Der Bundesdisziplinaranwalt hatte das Recht, die Aussetzung des gerichtshängigen Disziplinarverfahrens (§ 67 Abs. 3 BDO) sowie die Ausdehnung der Untersuchung auf den neuen Punkt (§ 62 Abs. 2 BDO) zu beantragen und gegebenenfalls einen Nachtrag zur Anschuldigungsschrift (§ 67 Abs. 3 BDO) vorzulegen. Diese gesetzlichen Rechte können ihm nicht durch eine mündliche Äußerung eines Referenten oder Sachbearbeiters der Einleitungsbehörde genommen werden. Ebensowenig konnte dies durch das Schreiben der Einleitungsbehörde vom 21. Dezember 1977 geschehen, in dem sie mitgeteilt hat, daß sie davon absehe, wegen des Vorfalls disziplinarische Schritte zu ergreifen, weil sie der Meinung sei, die Verfehlung könne wegen Zeitablaufs nicht mehr verfolgt werden. Eine solche Mitteilung kann keine stärkere Bindungswirkung haben als eine Disziplinarverfügung, die die oberste Dienstbehörde jederzeit aufheben kann (§ 32 Abs. 2 BDO) oder eine Einstellungsverfügung, die die Einbeziehung des Vorwurfs in ein förmliches Disziplinarverfahren ebenfalls nicht hindern würde (§ 27 Abs. 2 BDO).

2.

Vorschriftswidrige Erteilung von Sichtvermerken.

Durch Runderlaß des Auswärtigen Amts vom 20. Oktober 1972 mit Ergänzungserlaß vom 31. Oktober 1972 war für die Behandlung von Sichtvermerkanträgen von Staatsangehörigen der arabischen Staaten u.a. folgendes angeordnet:

Die Vertretung hat die Anträge unter Anlegung eines strengen Maßstabs besonders sorgfältig zu prüfen, insbesondere, ob der Reisezweck glaubhaft gemacht ist. Soweit die Vertretung nicht den Antrag von sich aus ablehnt, hat sie das Bundesverwaltungsamt und die für die Besuchsadresse zuständige Ausländerbehörde einzuschalten. Der Sichtvermerk kann erteilt werden, wenn nicht innerhalb von vier Wochen eine gegenteilige Mitteilung einer dieser Behörden zugeht. Hat bei wichtigen (z.B. seriöse Geschäftsleute, Journalisten etc.) und nach Überzeugung der Auslandsvertretung vertrauenswürdigen Personen im Rahmen des Sichvermerksverfahrens eine Sicherheitsüberprüfung keine Bedenken gegen die Einreise ergeben, so kann diesen Personen in einem Zeitraum von drei Monaten, gerechnet vom Tage der ersten Sichtvermerkerteiliing, die Einreise erneut, und zwar ohne Sicherheitsüberprüfung gestattet werden. Sichtvermerke für mehrmalige Ein- oder Durchreisen dürfen nicht erteilt werden.

Dem Beamten werden in folgenden Fällen Verstöße gegen diese Vorschriften zur Last gelegt.

a)

Fall B. 1

Der libanesische Staatsangehörige H. B. beantragte am 21. August 1972 zum Zweck des Einkaufs von Gebrauchtfahrzeugen, ihrer Instandsetzung und Export in den Libanon eine Aufenthaltserlaubnis. Die zuständige Ausländerbehörde, die Stadt Fürth hatte zuvor bereits mit Schreiben vom 8. August 1972 gegenüber der Botschaft Bedenken gegen die erneute Erteilung eines Einreisesichtvermerks geltend gemacht mit der Begründung, B. habe zuvor gegen die Auflage verstoßen, in der Bundesrepublik keine Erwerbstätigkeit auszuüben. Der Beamte schrieb am 23. August 1972 für die Botschaft an die Stadt Fürth unter Bezugnahme auf deren Schreiben vom 8. August 1972, aus der Sicht der Botschaft beständen keine Bedenken gegen das Vorhaben B.. Der Erteilung einer entsprechenden Zustimmung werde entgegengesehen. Die Stadt Fürth teilte mit Schreiben vom 11. September 1972 mit, der Erteilung einer Aufenthaltsgenehmigung in Form des Sichtvermerks werde auch für mehrere kurzfristige Einreisen nicht zugestimmt. B. stellte nunmehr unter dem 23. November 1972 - die Monatsbezeichnung 11 wurde von unbekannter Hand in 10 geändert - einen Antrag auf Erteilung eines Einreisesichtvermerks. Der Beamte schrieb unter dem 29. November 1972 an die Stadt Fürth, die Botschaft habe davon Kenntnis genommen, daß die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis für die Dauer nicht in Frage komme. Es müsse indessen darauf hingewiesen werden, daß sich für Herrn B. sowohl der Präsident des libanesischen Parlaments wie auch der Bürgermeister von Tyros an die Botschaft gewandt und darauf hingewiesen hätten, daß es sich bei dem Antragsteller um einen unbescholtenen libanesischen Bürger handele, gegen den persönlich nichts vorliege. Die Botschaft sei daher geneigt, einen Sichtvermerk für mehrere Einreisen zu erteilen, zumal hierfür auch nach den geltenden Bestimmungen die dortige Zustimmung nicht erforderlich sei. Es werde um Stellungnahme gebeten. Die Stadt Fürth widersprach mit Schreiben vom 15. Dezember 1972 mit eingehender Begründung der Erteilung eines Sichtvermerks. Das Schreiben befindet sich nicht bei den Akten der Botschaft. Der Beamte erteilte am 8. Januar 1973 einen Einreisesichtvermerk für mehrere Einreisen für die Zeit vom 8. Januar bis 7. Juli 1973.

Der Beamte will das Schreiben der Stadt Fürth vom 15. Dezember 1972 seinerzeit nicht gekannt haben, räumt aber den Sachverhalt im übrigen ein. Ihm war klar, daß er den Einreisesichtvermerk generell nicht für mehrere Einreisen und auf Grund des Schreibens der Stadt Fürth vom 11. September 1972 überhaupt nicht hätte erteilen dürfen und daß auch die vorgeschriebene Versendung der Durchschriften des Antrags vom 23. November 1972 an die innerdeutschen Behörden unterblieb. Unrichtig war auch die Behauptung in dem Schreiben vom 29. November 1972, die Zustimmung der Ausländerbehörde sei nach den geltenden Bestimmungen nicht erforderlich. Zumindest die stillschweigende Zustimmung nach Kenntnisnahme von dem Antrag war nach dem Runderlaß vom 20. Oktober 1972 unerläßlich.

Der Beamte erklärt seine Handlungsweise damit, er habe sich wegen der Protektion des Antragstellers in einer gewissen Zwangs läge befunden. Die von dem Beamten geschilderten Schwierigkeiten werden von dem damaligen Botschafter Dr. L. und dem Botschaftsrat l. Klasse Dr. N. bestätigt. Andererseits wird aber auch darauf hingewiesen, daß derartige Protektionen leicht zu erhalten und nicht überzubewerten waren. Wenn der Beamte den Druck durch solche Protektionen auffangen wollte, so erklärt dies noch nicht, warum er dann entgegen klarer Regelung sogleich einen Sichtvermerk für mehrere Einreisen erteilte. Im übrigen besagte der Umstand, daß im Libanon gegen den Antragsteller nichts vorlag, noch nicht, daß das Verhalten des Antragstellers in der Bundesrepublik ebenfalls einwandfrei war. Aus den Äußerungen der Stadt Fürth ergab sich das Gegenteil, und darauf hätte sich der Beamte bei Beschwerden berufen können. Äußerstenfalls hätte er die Entscheidung seinem Vorgesetzten überlassen können.

b)

Fall S. 1

Der Beamte übersandte mit Schreiben vom 19. Januar 1972 an die Ausländerbehörde in Hamburg einen Antrag des Genannten auf Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis. Nach Erinnerung gab die Behörde der Botschaft unter dem 15. Mai 1972 einen Zwischen bescheid. Der Beamte erinnerte nochmals am 19. September 1972. Am 25. September 1972 ging der ablehnende Bescheid der Behörde bei der Botschaft ein und wurde noch am selben Tag von dem Beamten zu den Akten verfügt. Ebenfalls am 25. September 1972 stellte S. einen Antrag auf Erteilung eines Einreisesichtvermerks für die Dauer von drei Monaten. Der Beamte entsprach dem Antrag am selben Tag. Außerdem verlängerte er die Gültigkeitsdauer auf sechs Monate unter Beifügung des gleichen Datums vom 25. September 1972.

Dem Beamten ist nicht nachzuweisen, daß er bei Erteilung des Sichtvermerks von dem am gleichen Tag eingegangen Schreiben der Ausländerbehörde Kenntnis hatte, da nach seiner Einlassung die Sichtvermerksanträge vormittags und die eingehende Post nachmittags bearbeitet worden seien. Jedenfalls aber wußte der Beamte aus dem vorangegangenen Schriftwechsel, daß im Hinblick auf die Frage der Einreise des Antragstellers irgendwelche Schwierigkeiten bestanden. Gleichwohl entschloß er sich aus undurchsichtigen Gründen, den Einreisesichtvermerk sofort zu erteilen.

Der Bundesdisziplinaranwalt legt Wert auf die Feststellung, daß der Beamte den Verlängerungsvermerk nachträglich ohne Antrag und unter Umgehung der inzwischen verschärften Sicherheitsbestimmungen angebracht habe. Dies schließt er daraus, daß der Sichtvermerk zunächst antragsgemäß auf drei Monate bewilligt worden sei und nur diese im Sichtvermerksregister eingetragen seien, daß er zunächst behauptet habe, solche Fälle von Verlängerungen seien korrekt im Sichtvermerksregister eingetragen worden, und daß er keine Erklärung dafür habe geben können, warum dies hier unterblieben sei, daß es ferner unwahrscheinlich sei, daß Antragsteller mehrfach am Tage der Erteilung eines Visums sogleich um eine Verlängerung nachsuchten und sie auch zugebilligt erhielten, und daß der Beamte schließlich in anderen Fällen auch keine Skrupel gehabt habe, in voller Kenntnis der Bedeutung der aus Sicherheitsgründen erlassenen strengen Vorschriften gegen diese zu verstoßen.

Gleichwohl hat sich der erkennende Senat hierüber keine sichere Überzeugung bilden können. Bei der Beurteilung des Beamten durch die Botschaft in Beirut vom 10. August 1972 fällt auf, daß seine Leistungen zum Merkmal "Sorgfalt" nur recht mäßig bewertet wurden. Das traf auch schon für die Beurteilung durch die Botschaft in Luxemburg vom 28. Oktober 1971 zu. Der Generalkonsul in Barcelona weist in seinem Schreiben vom 18. Oktober 1968 darauf hin, daß der Beamte gelegentlich geneigt sei, von Weisungen und Vorschriften abzuweichen und etwas eigenmächtig zu handeln. Möge dies auch in einem oder anderen Fall praktisch erscheinen, so sei ein solches Verfahren doch gefährlich und habe auch gelegentlich beanstandet werden müssen. Danach erscheint es denkbar, daß der Beamte auf Vorstellung des ihm bekannten Antragstellers das Visum kurzerhand verlängerte, ohne die Verlängerung auf dem Antrag zu vermerken und für die Eintragung im Sichtvermerkregister zu sorgen. Zu beanstanden ist aber, daß der Sichtvermerk überhaupt an diesem Tag erteilt wurde trotz einer ausstehenden Entscheidung der Ausländerbehörde Hamburg und daß die Berichtigung des Antrags und des Bearbeitungsvermerks auf dem Antrag unterblieb. Die unterbliebene Berichtigung des Sichtvermerksregisters kann dem Beamten nicht angelastet werden, weil nicht auszuschließen ist, daß dies auf einem Versehen eines anderen Mitarbeiters beruht.

c)

Fall S. 2

S. beantragte am 13. November 1972 einen Sichtvermerk für drei Monate. Der Beamte erteilte einen Sichtvermerk am 26. Februar 1973 für sechs Monate und für mehrere Einreisen. Er hat hierzu ausgeführt, die Stellungnahme der Ausländerbehörde Hamburg vom 13. September 1972 sei für diesen Antrag nicht mehr maßgebend gewesen, da die Durchschrift des Antrags zur erneuten Prüfung nach Hamburg versandt worden sei. Diese Einlassung ist nicht zu widerlegen. Für die Richtigkeit spricht, daß die Durchschriften - anders als im Fall B. - sich nicht in den Akten der Botschaft befinden und außerdem zwischen Antragstellung und Erteilung des Sichtvermerks ein erheblicher Zeitraum lag. Zu beanstanden bleibt aber, daß der Sichtvermerk für mehrere Einreisen erteilt wurde. Auch entspricht es nicht dem von den Vorschriften geforderten strengen Maßstab, den Sichtvermerk sogleich für sechs Monate zu erteilen, so daß der Antragsteller praktisch ein halbes Jahr lang beliebig oft in die Bundesrepublik ein- und von dort wieder ausreisen konnte. Der Beamte räumt ein, insoweit gegen die Vorschriften verstoßen zu haben.

d)

Fall H.

Das Visum wurde am 5. Mai 1972 für mehrere Einreisen erteilt, zunächst bis 4. November 1972. Unter dem gleichen Datum verlängerte der Beamte die Gültigkeitsdauer bis 30. Dezember 1972. Im Sichtvermerkregister ist diese Verlängerung nicht vermerkt. Dem Beamten wird auch hier wieder zur Last gelegt, die Gültigkeitsdauer nachträglich unter Umgehung der verschärften Sicherheitsbestimmungen verlängert zu haben. Dafür spricht die ungewöhnliche Geltungsdauer von knapp acht Monaten. Gleichwohl stehen einer Verurteilung aus den zum Fall S. 1 ausgeführten Gründen noch letzte Zweifel entgegen. Auch die Erteilung für mehrere Einreisen kann hier nicht beanstandet werden, da am 5. Mai 1972 die verschärften Sicherheitsbestimmungen noch nicht galten. In diesem Fall ist daher der Beamte von dem Anschuldigungsvorwurf freizustellen.

e)

Fall M.

Auf Antrag vom 16. August 1972 erteilte der Beamte einen Sichtvermerk von diesem Tag bis 15. November 1972. Ihm wird wie in den Fällen S. 1 und H. vorgeworfen, das Visum nachträglich verlängert zu haben. Hierfür liegt jedoch kein Nachweis vor, so daß der Beamte von diesem Anschuldigungspunkt ebenfalls freizustellen ist.

f)

Fall B. 2

Am 27. oder 28. Juni 1973, als der Beamte Leiter der Zahlstelle der Botschaft war und mit Paß- und Sichtvermerkangelegenheiten nichts mehr zu tun hatte, verlängerte er das für Bouab erteilte Visum weiter bis zum 7. Januar 1974, indem er am Rand des Visums den handschriftlichen Vermerk "amtlich geändert K 8/1" anbrachte und das große Dienstsiegel beidrückte, das in der Zahlstelle geführt wurde. Die Nummer des Dienstsiegels wurde dabei nicht mit abgedruckt. Er war sich seiner mangelnden Zuständigkeit bewußt. Außerdem war ihm bekannt, daß die Stadt Fürth der Einreise B. widersprochen hatte.

3.

Durch das festgestellte Verhalten in der Umzugskostenangelegenheit und in den Sichtvermerkfällen, soweit er nicht insoweit teilweise freizustellen ist, verstieß er vorsätzlich gegen seine Pflichten, bei seiner Amtsführung auf das Wohl der Allgemeinheit bedacht zu nehmen, sein Amt nach besten Gewissen zu verwalten, sich achtungs- und vertrauenswürdig zu verhalten und die dienstlichen Anordnungen zu befolgen (§§ 52 Abs. 1 Satz 2, 54 Satz 2 und Satz 3, 55 Satz 2 BBG). Sein Gesamtverhalten ist ein schuldhaftes Dienstvergehen (§ 77 Abs. 1 Satz 1 BBG).

4.

Dieses Dienstvergehen wiegt derartig schwer, daß die Versetzung des Beamten in ein Amt derselben Laufbahn mit geringerem Endgrundgehalt unerläßlich ist. Ein Beamter, der seine Verwaltung in betrügerischer Weise schädigt, belastet das zwischen ihm und seiner Verwaltung bestehende Vertrauensverhältnis in aller Regel derart nachhaltig, daß es naheliegt, ihn aus dem Dienst zu entfernen. Ob dies letztlich erforderlich ist, ist anders als bei den Fällen des Zugriffs auf amtlich anvertraute Gelder, in denen grundsätzlich die Höchstmaßnahme verwirkt ist, auf Grund der besonderen Merkmale des Einzelfalles zu entscheiden (ständige Rechtsprechung des erkennenden Senats, BVerwG Dok.Ber. B 1975, 93; 1976, 63, 175; 1979, 63).

Die Höchstmaßnahme ist hier nicht geboten. Dafür ist maßgebend, daß das Dienstvergehen bereits längere Zeit zurückliegt und angenommen werden kann, daß der Beamte sich charakterlich wieder gefestigt hat. Dienstlich wurde er in den letzten Jahren gut und sogar sehr gut beurteilt. Er kann daher nicht als vertrauen unwürdig angesehen werden. Für den Betrugsfall kann ihm auch mildernd zugute gehalten werden, daß er anscheinend einer Versuchung erlegen ist, die sich aus einer damals möglicherweise weit verbreiteten Unsitte ergab, Umzugsaufträge durch "Provisionszahlungen" an dienstlich umziehende Beamte und Soldaten zu erlangen. Auch die Sichtvermerkfälle erlauben zum Teil eine mildere Beurteilung, weil jedenfalls nicht ausgeschlossen werden kann, daß die vorschriftswidrige Behandlung der Anträge auf das Bestreben des Beamten zurückzuführen war, einen Ausgleich zu finden zwischen den mit Rücksicht auf die innere Sicherheit gestellten Anforderungen und den sich daraus ergebenden Belastungen für vermeintlich vertrauenswürdige Sichtvermerkbewerber. Das gilt allerdings nicht für den Fall B. 2, durch den der Beamte schwer belastet wird. Es handelt sich hier um ein Verhalten, das nicht nur unkorrekt war, sondern seine Vertrauenswürdigkeit erheblich erschüttern mußte. Nach seiner Umsetzung innerhalb der Botschaft konnte er sich nicht mehr auf eine angebliche Zwangslage gegenüber B. berufen, weil er für dessen Anliegen nicht mehr zuständig war. Seine Motive sind unklar. Es ist nicht einleuchtend, daß es sich um eine reine Gefälligkeit handelte. Somit brachte sich der Beamte schuldhaft in den Verdacht der schweren Bestechlichkeit.

Dieser Fall spricht gegen eine weitere Milderung der Disziplinarmaßnahme durch Verhängung einer Gehaltskürzung. Das gleiche gilt wegen des verbleibenden Gewichts des Umzugskostenbetrugs. Der Dienstherr kann seine Beamten nicht ständig kontrollieren und muß sich deshalb auf sie verlassen können. Das gilt insbesondere bei der Abwicklung von häufig vorkommenden Geschäften wie die Zahlung von Umzugskostenvergütungen an Angehörige des Auswärtigen Dienstes. Gegen ein doloses Zusammenwirken von Beamten und Umzugsunternehmern zu Lasten des Dienstherrn, wie es hier vorliegt, hat der Dienstherr praktisch kaum Kontrollmöglichkeiten. Diesen Umstand nutzte der Beamte bewußt und gewollt für sich aus. Es kann ihm mit seinen Erfahrungen auf dem Gebiet des Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesens auch nicht verborgen geblieben sein, daß derartige Manipulationen zugleich der Wettbewerbsverfälschung zwischen den konkurrierenden Transportunternehmen dienen und dadurch über den Einzelfall hinaus geeignet sind, dem Dienstherrn erheblich zu schaden. Durch die Verpflichtung zur Einholung mehrerer Angebote soll das günstigste ermittelt werden. Dieses Ziel wird aber nur erreicht, wenn der umziehende Beamte auch wirklich mehrere Angebote unabhängig voneinander einholt und nicht einen Bewerber als Gegenleistung für eine "Provisionszahlung" dadurch begünstigt, daß er ein niedrigeres Angebot eines Mitbewerbers dem Dienstherrn nicht vorlegt. Wenn Aufträge auf diese Weise erlangt werden können, so wird nicht nur der Dienstherr unmittelbar im Einzelfall geschädigt, sondern dem dolos mitwirkenden Unternehmer wird es ermöglicht, Preisangebote mit Aussicht auf Erfolg abzugeben, die nicht aus einem echten Wettbewerb hervorgehen, sondern objektiv und auch aus seiner Sicht über das Maß des Notwendigen hinausgehen. Schließlich kommt hinzu, daß es sich beim Beamten um einen Angehörigen des gehobenen Dienstes handelt, bei dem Pflichtbewußtsein in besonderem Maße zu erwarten gewesen wäre. Wie aber auch seine sonstigen Dienstpflichtverletzungen zeigen, besaß er dieses Verantwortungsbewußtsein nicht uneingeschränkt. Eine auch nach außen erkennbare Disziplinarmaßnahme wie die Degradierung erscheint daher angemessen, um auch anderen Beamten deutlich zu machen, welches Gewicht solche Pflichtverletzungen haben.

Die Degradierung ist auf die Zurückstufung um ein Amt zu beschränken. Die disziplinar nicht gebotene weitere Zurückstufung kann nicht ausschließlich deshalb ausgesprochen werden, weil die Dienstbehörde es unterlassen hat, wegen desselben Sachverhalts die nach der Tat wirksam gewordene Beförderung des Beamten nach § 12 Abs. 1 Nr. 2 BBG zurückzunehmen (BVerwGE 53, 166). Dasselbe muß gelten, wenn die Beförderung, wie hier die des Beamten zum Amtsrat, in Kenntnis des Dienstvergehens ausgesprochen wurde und deshalb eine Rücknahmemöglichkeit nicht besteht. Für das Ausmaß der Degradierung ist ausschließlich ihre disziplinare Notwendigkeit entscheidend. Mit Rücksicht auf die oben angeführten Milderungsgründe ist es nicht notwendig, den Beamten in das Amt eines Konsulatssekretärs Erster Klasse zu versetzen. Zusätzlich spricht gegen eine solche weitergehende Maßnahme, daß die Verfehlungen des Beamten nicht alsbald bekannt wurden und verfolgt werden konnten und schließlich auch noch eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts erforderlich wurde, so daß sich der Abschluß des Verfahrens außergewöhnlich lange hinzog.

5.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 113 ff. BDO. Von einen Teil der Kosten und notwendigen Auslagen des Berufungsverfahrens ist der Beamte freizustellen, weil die Berufung nach dem in der Berufungsschrift und in der Hauptverhandlung gestellten Antrag des Bundesdisziplinaranwalts, Versetzung in ein Amt der Besoldungsgruppe A 10, teilweise erfolglos geblieben ist.