Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 21.08.1970, Az.: BVerwG I C 22.68

I.

Die verheiratete Klägerin ist selbständige Hebamme mit Niederlassungserlaubnis. In den Jahren 1956 bis 1960 lehnte der Beklagte die Zahlung eines Zuschusses zum Mindesteinkommen gemäß § 14 des Hebammengesetzes vom 21. Dezember 1938 (RGBl. I S. 1893) - HebG - in Verbindung mit der Satzung des Landschaftsverbandes Westfalen-Lippe vom 12. Dezember 1957 (GVBl. NW 1958, 105) jeweils für die Vorjahre ab, weil bei der Klägerin das Familieneinkommen das 2 1/2 fache des garantierten Mindesteinkommens übersteige.

Nachdem der erkennende Senat durch Urteil vom 16. Januar 1964 (BVerwGE 17, 353) entschieden hatte, daß der verheirateten Hebamme bei der Gewährleistung des Mindesteinkommens nicht das Einkommen ihrer Familienmitglieder angerechnet werden dürfe, bewilligte der Beklagte der Klägerin die Nachzahlung der Zuschüsse zum Mindesteinkommen vom 1. Januar 1960 an. Den weitergehenden Nachzahlungsantrag für die Jahre 1955 bis 1959 lehnte der Beklagte dagegen ab, wobei er sich auf die Bestandskraft der früheren Ablehnungsbescheide sowie auf Verjährung der Ansprüche gemäß §§ 197 ff. BGB (analog) berief.

Die daraufhin erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Das Berufungsgericht hat der Klage stattgegeben und den Beklagten verpflichtet, an die Klägerin die beantragten Zuschüsse nebst Zinsen zu zahlen. Zur Begründung hat das Berufungsgericht im wesentlichen ausgeführt:

Der Klägerin stehe für die Zeit von 1955 bis 1959 gemäß § 14 HebG in Verbindung mit § 1 der Satzung des Landschaftsverbandes ein Anspruch auf Zuschüsse zum gewährleisteten Mindesteinkommen zu. Die Versäumung der in§ 5 der Satzung genannten Antragsfrist lasse den Anspruch unberührt, weil die Fristbestimmung eine Ordnungsvorschrift ohne Ausschlußcharakter sei. Die Frage, ob der Anspruch verjährt sei, könne offenbleiben; dadurch, daß der Landschaftsverband in seiner Satzung einen Anspruch der Klägerin in unzulässiger Weise von der Höhe des Familieneinkommens abhängig gemacht habe, habe er sie von einer Klage gegen die ablehnenden Bescheide abgehalten und könne sich nach Treu und Glauben nicht nachträglich auf die Verjährung der Ansprüche berufen.

Der Beklagte habe auf die Wirkung der Bestandskraft seiner früheren Bescheide, die rechtsfehlerhaft, aber nicht nichtig seien, nicht verzichtet. Er könne sein Ermessen jedoch nur noch mit dem Ergebnis ausüben, daß er einen der Klägerin günstigen Zweitbescheid erlasse. Hierzu sei der Beklagte verpflichtet, weil er kraft seiner Rechtsetzungsbefugnis den Sachverhalt eindeutig - rechtsfehlerhaft - geregelt und dadurch seinen Bescheiden den Anschein gegeben habe, als ob sie mit dem Recht übereinstimmten. Da der Anspruch der Klägerin auf nachträgliche Gewährung der Zuschüsse auch nicht verwirkt sei, habe der Klage stattgegeben werden müssen.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision rügt der Beklagte die Verletzung des materiellen Rechts: § 14 HebG,§ 121 VwGO, der Rechtsgrundsätze über die Verjährung, von Treu und Glauben, über die Rechtsbeständigkeit von Verwaltungsakten sowie die Verletzung des Verfassungsprinzips der Rechtssicherheit.

Die Klägerin tritt der Revision entgegen.

Die Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision, über die ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann (§ 101 Abs. 2 in Verbindung mit§§ 141, 125 Abs. 1 VwGO), ist unbegründet.

Die Feststellung des Berufungsgerichts, daß der Beklagte verpflichtet sei, der Klägerin den beantragten Zuschuß zur Erreichung des Hebammen-Mindesteinkommens für die Zeit von 1955 bis 1959 nachzuzahlen und daß der Beklagte dem Nachzahlungsanspruch weder die Rechtskraft der früheren ablehnenden Bescheide noch die Verjährung mit Erfolg entgegenhalten kann, ist von Bundesrechts wegen nicht zu beanstanden.

Die Vorschrift des § 14 Abs. 1 und 2 HebG, die die Rechtsgrundlage für die begehrten Zuschüsse bildet, gehört dem Landesrecht an. Sie unterliegt daher gemäß § 137 Abs. 1 VwGO der revisionsgerichtlichen Nachprüfung ebensowenig wie die Bestimmungen der Satzung des Landschaftsverbandes Westfalen-Lippe, insbesondere des § 15 über die Antragsfrist, deren Versäumung nach der Rechtsmeinung des Berufungsgerichts eine Ausschlußwirkung nicht zukommt. In seinem Urteil vom 20. November 1959 (BVerwGE 9, 334) hat der erkennende Senat zwar den Begriff des Mindesteinkommens in § 14 Abs. 1 HebG dem Bundesrecht zugerechnet. Inzwischen hat aber das Bundesverfassungsgericht entschieden, daß § 14 Abs. 4 HebG, wonach Hebammen unter bestimmten Voraussetzungen einen Teil der Einkünfte aus ihrer Berufstätigkeit an das Land abzuführen haben, nicht als Bundesrecht fortgilt (BVerfGE 17, 287). Die Gründe dieser Entscheidung lassen keinen Zweifel daran, daß das Bundesverfassungsgericht auch § 14 Abs. 1 und 2 HebG nicht als Bundesrecht ansieht (a.a.O. S. 292, 293). Dieser Ansicht hat sich der erkennende Senat angeschlossen (vgl. Beschlüsse vom 8. Juni 1966 - BVerwG I ER 210.65 - und vom 4. Juni 1970 - BVerwG I B 9.70 -). Hieran ist festzuhalten.

Ist § 14 HebG somit dem gemäß § 137 Abs. 1 VwGO nicht revisiblen Landesrecht zuzurechnen, so teilen dessen Landesrechtlichen Charakter auch die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsrechts, die zu seiner Ergänzung herangezogen werden. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind die allgemeinen Grundsätze des Verwaltungsrechts nur dann dem Bundesrecht zuzurechnen, wenn sie Bundesrecht ergänzen (vgl. u.a. BVerwGE 2, 22; Urteil vom 7. Dezember 1960 - BVerwG V C 228.59 - [DÖV 1961, 382 = DVBl. 1961, 380 = NJW 1961, 1130]; BVerwGE 27, 129 [131]).

Hieraus folgt zunächst, daß die Fragen, ob die Berufung des Beklagten auf eine Verjährung des auf dem Landesrecht beruhenden Anspruchs gegen Treu und Glauben verstößt oder ob die Klägerin den Anspruch auf Nachzahlung verwirkt hat, vom Revisionsgericht im vorliegenden Fall nicht geprüft werden können. Gleiches gilt für die rechtliche Beurteilung der Frage, ob der Beklagte die begehrte Nachzahlung im Hinblick auf die Bestandskraft der in den Jahren 1956 bis 1960 ergangenen Bescheide ablehnen darf oder ob er zu einer erneuten, der Klägerin günstigen sachlichen Bescheidung verpflichtet ist. Das Berufungsgericht ist - in Übereinstimmung mit der zu Bundesrecht ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. u.a. BVerwGE 19, 153 [155 ff.]; 25, 241 [242 f.]; 27, 141 [145]) - davon ausgegangen, daß es grundsätzlich im Ermessen der Behörde steht, rechtswidrige belastende Verwaltungsakte nach deren Unanfechtbarkeit zugunsten des Betroffenen abzuändern, daß jedoch unter bestimmten Voraussetzungen, wenn jede andere Entscheidung ermessenswidrig wäre, eine Verpflichtung hierzu besteht. Auch insoweit hat das Berufungsgericht einen ungeschriebenen Satz des Verwaltungsrechts herangezogen (vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluß vom 17. Dezember 1969 - 2 BvR 23/65 - [DVBl. 1970, 270]), der hier infolge seiner der Ergänzung von Landesrecht dienenden Funktion dem Bereich des irrevisiblen Rechts zuzurechnen ist.

Nach alledem sind die Darlegungen des Berufungsgerichts, daß es dem Beklagten nach Treu und Glauben verwehrt ist, sich auf die (etwaige) Verjährung des Nachzahlungsanspruches zu berufen, daß er trotz Unanfechtbarkeit früherer ablehnender Bescheide erneut eine Sachprüfung vorzunehmen hat und daß der geltend gemachte Anspruch nicht verwirkt ist, für den Senat bindend. Der revisionsgerichtlichen Nachprüfung unterliegt jedoch noch, ob das Landesrecht in der ihm vorn Berufungsgericht gegebenen Auslegung mit dem Bundesrecht, insbesondere mit dem Grundgesetz in Einklang steht (BVerwGE 17, 322).

Die Revision nimmt insoweit den Gedanken der Rechtssicherheit für sich in Anspruch. Dieser Verfassungsgrundsatz ist jedoch nicht verletzt. Die Rechtsinstitute der Verjährung und der Bestandskraft von Verwaltungsakten wollen dem Rechtsfrieden und der Rechssicherheit dienen. Geradeso wie Rechtssicherheit und Rechtsfrieden ist aber auch der Grundsatz der Gerechtigkeit wesentlicher Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips. Dem Gesetzgeber steht es grundsätzlich frei, zwischen beiden widerstreitenden Verfassungsgrundsätzen zu entscheiden (vgl. BVerfG a.a.O. mit weiteren Nachweisen; BVerwGE 27, 141 [145]). Wenn das Berufungsgericht dem Gedanken der Einzelfallgerechtigkeit Vorrang vor dem der Rechtssicherheit gegeben hat, weil sich nach seinen das Revisionsgericht bindenden tatsächlichen und rechtlichen Feststellungen (§ 137 Abs. 1, 2 VwGO) die Berufung des Beklagten auf die Verjährung und auf die Rechtsbeständigkeit früherer Bescheide als rechtsmißbräuchlich erweist, so bestehen dagegen keine verfassungsrechtlichen Bedenken.

Die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts steht auch nicht in Widerspruch zu § 79 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit§ 82 Abs. 1 und § 95 Abs. 3 Satz 3 BVerfGG, wo bestimmt ist, daß die auf Grund einer nichtigen Norm ergangenen, nicht mehr anfechtbaren gerichtlichen Entscheidungen (mit Ausnahme von Strafurteilen) und Verwaltungsakte unberührt bleiben. Dieser besonderen bundesgesetzlichen Regelung kann ein dem Landesrecht übergeordneter allgemeiner Rechtsgedanke, daß es auch im gegenwärtigen Fall bei der Ablehnung durch die nicht mehr anfechtbaren Bescheide zu verbleiben habe, nicht entnommen werden. Das Landesrecht kann ohne Verletzung von Bundesrecht eine andere Regelung vorsehen. Die Vorschrift des § 183 VwGO, die dem § 79 Abs. 2 BVerfGG nachgebildet ist, behält demgemäß ausdrücklich einer besonderen gesetzlichen Regelung durch das Land vor, zu bestimmen, daß die Nichtigerklärung von Landesrecht durch das Verfassungsgericht eines Landes auch die nicht mehr anfechtbaren Entscheidungen der Gerichte ergreift.

Schließlich ist eine Verletzung des§ 121 VwGO nicht erkennbar. Das Berufungsgericht hat der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts, welche die Vorschrift des Hebammengesetzes über die Anrechnung von Familieneinkommen für ungültig erklärt hat, nicht etwa - im Widerspruch zu§ 121 VwGO - eine Rechtskraftwirkung auch zwischen den - anderen - Beteiligten des gegenwärtigen Verwaltungsstreitverfahrens beigelegt. Es hat vielmehr diese Entscheidung nur zum Beleg seiner eigenen Rechtsauffassung herangezogen, daß die seinerzeit erfolgte Anrechnung des Familieneinkommens auch im Falle der Klägerin rechtswidrig gewesen sei.

Die Revision war daher zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.