Das Bayerische Landesernährungsamt hat durch Verfügung vom 10. September 1949 die Klägerin zu einer Getreideausgleichsabgabe nach Maßgabe des § 11 der 2. Anordnung zur Durchführung der AO PR Nr. 108/48 (über landwirtschaftliche Preise vom 5. Oktober 1948) vom 11. Oktober 1948 (Amtsblatt für Ernährung, Landwirtschaft und Porsten Nr. 32/33 vom 15. Oktober 1948) in Höhe von 62.036,60 DM herangezogen. Darauf hatte die Klägerin auf Grund einer Selbstberechnung bereits 49.632,75 DM gezahlt. Wegen des Restbetrages fanden langwierige Verhandlungen statt, in deren Verlauf die Klägerin, die Rechtmäßigkeit der Abgabe überhaupt in Frage stellte. Den Einspruch der Klägerin wies das Bayerische Staatsministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten am 2. Oktober 1950 zurück. Gegen beide Verfügungen hat die Klägerin Anfechtungsklage erhoben. Das Verwaltungsgericht hat ihr stattgegeben. Auf die Berufung des Beklagten, des Freistaats Bayern, hat der Verwaltungsgerichtshof die Klage abgewiesen.

Mit der vom Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision hat die Klägerin beantragt,

unter Aufhebung des angefochtenen Urteils die mit der Klage angefochtenen Verfügungen aufzuheben.

Der Beklagte hat Zurückweisung der Revision beantragt.

Die Revision ist begründet.

Als Rechtsgrundlage für die angefochtenen Verwaltungsakte und der zwischen den Parteien streitigen Getreideausgleichsabgabe kommt allein § 11 der zitierten 2. Anordnung zur Durchführung der AO PR Nr. 108/48 - 2. DfAO - in Betracht. Danach war jeder Betrieb, der Weizen, Roggen, Gerste, Hafer oder Mehlerzeugnisse aus diesen Getreidearten gewerblich verarbeitete oder als Händler für eigene Rechnung lagerte, verpflichtet, eine Feststellung seiner Bestände an Getreide und Mehlerzeugnissen nach dem Stand vom 10. Oktober 1948 durchzuführen, diese Bestände der obersten Landesbehörde zu melden und an diese von jenen Beständen eine Abgabe in der in § 11 Abs. 4 a.a.O. bestimmten Höhe zu entrichten. Diese Bestimmung war und ist nach Auffassung des Senats aus folgenden Gründen von Anfang an ungültig.

Die 2. DfAO ist nach ihrem Vorspruch ergangen auf Grund des § 9 der AO PR Nr. 108/48 über landwirtschaftliche Preise vom 5. Oktober 1948 (Amtsblatt a.a.O.), wonach die Durchführungsbestimmungen zu dieser Anordnung der Direktor der Verwaltung für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten im Einvernehmen mit dem Direktor der Verwaltung für Wirtschaft traf. Die AO PR Nr. 108/48 ihrerseits ist auf Grund des § 2 des Übergangsgesetzes über Preisbildung und Preisüberwachung (Preisgesetz) vom 10. April 1948 (WiGBl. S. 27) erlassen worden. Sie setzte in ihrem § 1 für Getreide "Erzeugerfestpreise" und in § 2 "Verbraucherpreise für Brot" fest. Die §§ 3-8 dieser AO befassen sich mit den "Preisen für Schlachtvieh".

Der genannte § 1 der AO PR Nr. 108/48 verstieß dadurch, daß er die in ihm festgesetzten Getreidepreise als Festpreise bestimmte, gegen Ziffer II 4 der Anlage zum Gesetz über Leitsätze für die Bewirtschaftung und Preispolitik nach der Geldreform vom 24. Juni 1948 (WiGBl. S. 59). Diese Leitsätze wurden nach Art. I des Gesetzes "für die Bewirtschaftung und Preispolitik nach der Geldreform aufgestellt" und bildeten nach dem gleichen Artikel "einen Bestandteil des Gesetzes". Leitsatz II 4 Satz 1 bestimmtes "Wenn Preise behördlich gebunden werden, sind sie als Höchstpreise festzusetzen". Im Widerspruch dazu sind in § 1 AO PR Nr. 108/48 Erzeuger-Festpreise für Getreide festgesetzt worden.

Dieser Verstoß gegen das zur Zeit des Erlasses der AO PR Nr. 108/48 geltende Leitsätzegesetz hat die Ungültigkeit des § 1 dieser Anordnung zur Folge. Eine Verordnung, oder eine dieser ähnliche Anordnung muß sich nicht nur im Rahmen des Gesetzes halten, das zu ihrem Erlaß ermächtigt, sondern darf auch nicht gegen Irgendein anderes förmliches Gesetz verstoßen. Gesetzesrecht bricht Verordnungsrecht, auch wenn das Gesetz älter als die Verordnung ist.

Deshalb ist es auch unerheblich, daß § 2 des Preisgesetzes, auf den die AO PR Kr, 108/48 gestützt ist, die Festsetzung nicht nur von Höchstpreisen, sondern auch von Mindest- oder Festpreisen zuläßt oder zu der hier fraglichen Zeit zuließ. Die dort den Preisbehörden eingeräumte Befugnis zu Preisfestsetzungen war vielmehr unter der Geltung des Leitsätzegesetzes nach Maßgabe der Leitsätze eingeschränkt, da das Leitsätzegesetz als das jüngere Gesetz dem - älteren - Preisgesetz vorging.

Es ist auch nicht möglich, die Festpreisfestsetzung des § 1 der AO PR Nrc 108/48 in eine Höchstpreisfestsetzung umzudeuten. Keinesfalls liegt ein bloßes Redaktionsversehen oder ein Fehler im Ausdruck vors vielmehr haben die beiden "Direktoren", die die Anordnung erlassen haben, bewußt den Begriff des Fest-Preises verwendet. Das ergibt sich daraus, daß sie in §§ 2 ff. andere Begriffe verwendet und andersartige Preise festgesetzt haben: in § 2 "Verbraucherpreise", in § 3 "Grundpreise", in §§ 4 und 5 "Mindest- bzw. Höchstpreise", in § 8 "Höchstpreise". Insbesondere zeigt die Regelung der §§ 4 und 5, wo Preise "von ... bis ...." festgelegt sind, daß es nicht möglich ist, die Festpreisfestsetzung des § 1 a.a.O. in eine Höchstpreisfestsetzung umzudeuten. Der Senat vermag nicht mit hinreichender Wahrscheinlichkeit oder Sicherheit festzustellen, daß die beiden Direktoren die in § 1 a.a.O. festgesetzten Getreidepreise auch dann genau in der gleichen Höhe, wie geschehen, festgesetzt hätten, wenn sie erkannt hätten, daß sie nur Höchstpreise festsetzen durften, und dieser Erkenntnis entsprechend gehandelt hätten. Ebensogut ist es möglich, ja wahrscheinlich, daß sie dann die Preise höher bemessen hätten. Denn die preisbehördliche Bemessung eines Preises, der nur nicht überschritten werden darf, fällt in der Regel anders aus als die Bestimmung eines Preises, der weder überschritten noch unterschritten werden darf. Verfolgt doch die Festsetzung eines Festpreises andere Ziele als die Festsetzung eines Höchstpreises. Während letztere den Preisschuldner: den Besteller, Abnehmer, Käufer, insbesondere den Verbraucher, schützen will und soll, wird durch den Festpreis zugleich auch der Preisgläubiger: der Lieferant, Verkäufer, Werkunternehmer, insbesondere der Erzeuger, begünstigt und gesichert, weil der Festpreis nicht nur Höchstpreis, sondern zugleich Mindestpreis ist.

Somit ist und bleibt § 1 AO PR Nr. 108/48 wegen Verstoßes gegen das Höchstpreissystem des Leitsätzegesetzes ungültig.

Dann aber ist auch der zum Erlaß von Durchführungsbestimmungen ermächtigende § 9 dieser Anordnung ungültig mindestens insoweit, als es sich um Durchführungsbestimmungen für die Getreidepreise und die Getreidewirtschaft handelt, wie es bei der 2. DfAO der Fall ist. Zu § 1 der AO PR Nr. 108/48 jedenfalls konnten Durchführungsbestimmungen nicht ergehen, da eine ungültige Bestimmung nicht "durchgeführt" werden kann. Der § 11 der 2. DfAO, der die hier streitige Ausgleichsabgabe regelt, diente aber, wenn er überhaupt noch als Durchführungsbestimmung zur AO PR Nr. 108/48 angesehen werden kann, zur Durchführung des § 1 der AO PR Nr. 108/48 betreffend die Festsetzung der Getreideerzeugerpreise, nicht des § 2 a.a.O. betreffend die Brotverbraucherpreise. Das zeigt sich besonders deutlich in seinem Absatz 4 Buchstabe a). Danach war als "Ausgleichsabgabe" zu entrichten "für Getreide: der Unterschiedsbetrag zwischen dem Einstandspreis und dem nach § 1 Abs. 1" der AO PR Nr. 108/48 "für den Monat September festgesetzten Festpreis". Diese Bestimmung steht und fällt also mit der Gültigkeit des § 1 AO PR 108/48. Ist dieser ungültig, so wird auch § 11 der DfAO unanwendbar.

Die streitige Ausgleichsabgabe entbehrt somit einer einwandfreien Rechtsgrundlage. Der Beklagte hat sie von der Klägerin zu Unrecht erhoben. Der dagegen gerichteten Anfechtungsklage war folglich stattzugeben. Das angefochtene Urteil war daher auf die Revision der Klägerin aufzuheben und das Urteil erster Instanz im wesentlichen wiederherzustellen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1, die Festsetzung des Streitwertes auf § 74 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625).