Durch Bescheide vom 22. Februar 1952 wurden die Anträge der Kläger auf Erteilung der Bebauungsgenehmigung für je ein Wohngebäude unter Bezugnahme auf § 3 der Verordnung über die Regelung der Bebauung vom 15. Februar 1936 (RGBl. I S. 104) - Bauregelungsverordnung - abgelehnt. In der gleichlautenden Begründung dieser Bescheide war ausgeführt: Die Grundstücke lägen nicht in einem ausgewiesenen oder in der Entstehung begriffenen Wohngebiet; die nächste geschlossene Ortschaft sei 3 km entfernt. Die Lage der Grundstücke in unmittelbarer Nähe einer verkehrsreichen Straße und einer Eisenbahnlinie sei eine Erschwerung der Bebauungsmöglichkeit, da der Anschluß zur Landstraße unter gleichzeitiger schienengleicher Überquerung der Eisenbahn wesentliche Gefahrenpunkte mit sich bringe. Die beabsichtigte Errichtung der Häuser an der geplanten Stelle widerspreche einer geordneten Entwicklung der ländlichen Gemeinde Grasdorf - G. -, zumal bereits mehrere Ansatzpunkte für Wohnbauten vorhanden seien.

Die Beschwerden der Kläger gegen diese Bescheide wies der Regierungspräsident in Osnabrück durch zwei gleichlautende Bescheide vom 18. April 1952 zurück. In der Begründung ist ausgeführt: Die Grundstücke, deren Bebauung beabsichtigt sei, lägen nicht in einem ausgewiesenen Baugebiet. Die Gemeinde G. habe sich bisher nicht dazu verstehen können, Baugebiete auszuweisen. Es könne daher nicht von einer geordneten Entwicklung des Gemeindegebiets gesprochen werden, wenn zugelassen werde, daß an vielen, weit voneinander getrennten Stellen Bauansätze entstünden, die erhebliche Aufwendungen für Versorgungseinrichtungen erforderten. Die Annahme der Baugenehmigungsbehörde, daß der Übergang der Straße, an der angebaut werden solle, über die Eisenbahn einen Gefahrenpunkt bilde, sei zutreffend. Die Erteilung der Baugenehmigung würde bedeuten, daß jedem beliebigen Anbau innerhalb des Gemeindegebiets aus Billigkeitsgründen zugestimmt werden müßte.

Hiergegen haben die Kläger gesondert Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben mit dem Antrag, die Beschwerdebescheide und die ihnen zugrunde liegenden Verfügungen der Baugenehmigungsbehörde aufzuheben.

Die Kläger sind der Ansicht, daß das Fehlen eines Flächennutzungsplanes in der Gemeinde G. und der Streit zwischen den beteiligten Stellen über die Aufstellung eines solchen Planes nicht zu Lasten der Kläger zu einer grundsätzlichen Einstellung jegliche Bebauung führen dürften. Die Errichtung von Bauten in Streulage sei in G. üblich. Tatsächlich seien auch trotz des Erlasses der Bauregelungsverordnung etwa 76 entsprechende Baugenehmigungen erteilt worden. Die Kläger verlangten für sich das gleiche Recht. Die in Aussicht genommenen Bauplätze seien gerade wegen ihrer günstigen Lage in der Nähe einer Haltestelle der Kreisbahn durchaus geeignet, einen neuen Siedlungsansatzpunkt zu bilden. Die Frage der Versorgungseinrichtungen sei nicht schwierig. Die Straße werde von den Klägern selbst ausgebaut werden, auch würden die Kläger die Anschlüsse an das nahe Stromkabel selbst legen lassen. Die Wasserversorgung werde durch eigene Brunnen gewährleistet.

Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen.

Er ist der Ansicht, daß die Streulage nur für bäuerliche Betriebe üblich sei, nicht aber für alle anderen Wohnbauten zugelassen werden könne. Solche Bauten müßten vielmehr in geschlossener Ortslage errichtet werden. Die Gemeinde G. müsse eine Ortsplanung durchführen. Daß seit Erlaß der Bauregelungsverordnung eine Reihe von Bauten genehmigt worden seien, deren Errichtung einer ordnungsgemäßen Bebauung nicht entsprochen habe, sei möglich. Daraus könne aber jetzt, da das niedersächsische Aufbaugesetz die Möglichkeit biete, die Gemeinden zur Aufstellung einer Ortsplanung zu zwingen, und nachdem sich die Notwendigkeit ergeben habe, nicht landwirtschaftlich gebundene Einwohner in größerem Umfange anzusiedeln, ein Recht zur weiteren ungeregelten Bebauung nicht hergeleitet werden. Die Bauplätze der Kläger würden keinen neuen Siedlungsansatzpunkt bilden, da in dieser Lage weiteres Bauland nicht zur Verfügung stehe. Die Kläger hätten die Möglichkeit, in den etwa 1 km entfernt liegenden genehmigten Siedlungsansatzpunkten zweier näher bezeichneter Ortschaften Bauland zu erwerben.

Das Landesverwaltungsgericht Hannover, Kammer Osnabrück, hat beide Verfahren miteinander verbunden und die Klagen abgewiesen. In den Urteilsgründen ist ausgeführt: Die Bauanträge der Kläger seien zu Recht abgelehnt worden, da die geplante Bebauung einer geordneten Entwicklung des Gemeindegebiets nicht entsprechen würde. Wie sich aus dem Wort "soll" in § 3 der Bauregelungsverordnung ergebe, handele es sich nicht um eine Ermessensentscheidung, sondern um eine bindende Anweisung an die Behörden, beim Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen entsprechend zu verfahren. Die Nachprüfung dieser Voraussetzungen sei als Tat- und Rechtsfrage im Verwaltungsstreitverfahren zulässig. Wenn die Behörden einmal unter Außerachtlassung der gesetzlichen Vorschriften Baugenehmigungen erteilt hätten, so seien sie deshalb noch nicht gezwungen, alle gleichliegenden Fälle ebenso zu entscheiden. Es sei weder Willkür noch Ermessensmißbrauch, wenn sich die Behörden künftig streng an die gesetzlichen Vorschriften hielten. Durch die Änderung der Bevölkerungsstruktur der Gemeinde G. habe sich ein Bedürfnis nach nichtbäuerlichen Siedlungen ergeben. Dieser Umstand sei für die künftige bauliche Entwicklung des Gemeindegebiets von entscheidender Bedeutung. Die von den Klägern zur Bebauung in Aussicht genommenen Parzellen lägen im Außengebiet weit entfernt von einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil und außerhalb eines ausgewiesenen Baugebiets. Eine Ortsplanung sei nicht vorhanden. Daraus ergebe sich die Verpflichtung der Behörden, nunmehr an Stelle einer von der Gemeinde aufzustellenden Bauplanung ihrerseits festzustellen, welche Bauentwicklung für die Gemeinde als ordnungsgemäß anzusehen sei. Wenn auch die Streusiedlung für landwirtschaftliche Betriebe in G. üblich sei, so könne dies nicht für nichtlandwirtschaftliche Bauten gelten. Diese müßten vielmehr in geschlossenen Ortslagen zusammengefaßt werden. In G. hätten sich zwei näher bezeichnete Orte zu Zentralpunkten der nicht landwirtschaftlich gebundenen Bevölkerung entwickelt. Durch die Ansiedlung an diesen würden zugleich unwirtschaftliche Ausgaben für allgemeine Versorgungseinrichtungen vermieden. Der Ansicht der Kläger, ihre Grundstücke könnten den Ansatzpunkt für neue größere Siedlungen bilden, könne nicht gefolgt werden, da an dieser Stelle weiteres Bauland nicht zur Verfügung stehe.

Auf die Berufung der Kläger sind unter Aufhebung des erstinstanzlichen Urteils die Beschwerdebescheide vom 18. April 1952 und die Bescheide der Baugenehmigungsbehörde vom 22. Februar 1952 aufgehoben worden. In den Gründen des Berufungsurteils ist ausgeführt: Schon das äußere Erscheinungsbild, das die Feststellungen des Verwaltungsgerichts erster Instanz und die Plankarte erkennen ließen, spreche gegen eine bereits in Erscheinung getretene geordnete Entwicklung des Gebietes der Gemeinde G. Vielmehr zeige sich ein ausgesprochen bäuerlich-ländlicher Streucharakter und nirgends ein Ansatz zur Bildung eines Ortskerns. Die Zusammenfassung der Bauentwicklung sei also tatsächlich ein theoretisches Wunschbild, für das bisher alle Voraussetzungen fehlten, zumal auch eine Ortsplanung nicht vorliege. Die Anwendung des § 3 der Bauregelungsverordnung sei aber nur dann möglich, wenn die Tatsachen, die die Anwendung dieser Vorschrift gerechtfertigt hätten bereits im Zeitpunkt der Versagung der Baugenehmigung vorhanden gewesen seien. Es widerspreche dem Zweck der gesetzlichen Ermächtigung dieser Bestimmung, die Versagung der Baugenehmigung gegenüber einzelnen Baulustigen als Druckmittel gegen die Gemeinde zur Aufstellung eines Bebauungsplanes zu benutzen. Dafür stünden aufsichtsbehördliche Maßnahmen zur Verfügung. Insbesondere sei kein ausreichender Grund ersichtlich, weshalb die Streusiedlung auf ausgesprochen bäuerliche Betriebe beschränkt bleiben und für andere Siedlungslustige nicht zugelassen werden solle. Das Gericht halte vielmehr eine Arbeitersiedlung inmitten der bäuerlichen Siedlung durchaus für zumutbar und förderungswürdig. Eine Verweisung der Kläger auf die etwa 1 km entfernt liegenden genehmigten Siedlungsansatzpunkte zweier näher bezeichneter Ortschaften sei schon wegen der dortigen hohen Grundstückspreise kaum zumutbar, ganz abgesehen davon, daß die Liegenschaften in bäuerlichem Besitz und deshalb unverkäuflich seien.

Die Revision ist vom Berufungsgericht zugelassen worden, um eine letztinstanzliche Entscheidung der noch nicht höchstrichterlich geklärten grundsätzlichen Frage nach der Gültigkeit und Auslegung der Bauregelungsverordnung zu ermöglichen.

Der Beklagte hat Revision eingelegt und trägt zur Begründung vor: Die Bauvorhaben der Kläger würden zu einer Splittersiedlung führen. Eine solche Entwicklung stehe im krassen Gegensatz zu dem gesetzgeberischen Zweck der Bauregelungsverordnung. Nach dem Sinn und Zweck des dieser Verordnung zugrunde liegenden Siedlungsordnungsgesetzes solle mit dem Grund und Boden im Rahmen künftiger Siedlung und Bebauung sparsam und wirtschaftlich vernünftig verfahren werden. Die Annahme des Berufungsgerichts, § 3 der Bauregelungsverordnung könne nur da angewandt werden, wo bereits eine fertige Ortsplanung vorliege oder eine bestimmte Ordnung der Besiedlung zu erkennen sei, sei verfehlt. Bei einer solchen Auslegung der Bauregelungsverordnung würde diese gerade dort nicht anwendbar sein, wo ohne sie am wenigsten auszukommen sei. Die Vorschriften müßten deshalb auch dort angewandt werden, wo gewisse Ansätze für künftige Siedlungsschwerpunkte erkennbar seien. Das sei aber hier der Fall. Das Gebiet der Gemeinde G. sei zwar in der Vergangenheit überwiegend im Wege der bäuerlichen Streusiedlung erschlossen worden. Infolge der soziologischen Veränderungen des Gebietes hätten sich aber seit geraumer Zeit in erheblichem Umfange Kleinsiedlungs- und Arbeiterwohnungsbauten entwickelt. Diese Bauten hätten sich in einer Reihe von Siedlungsansatzpunkten niedergeschlagen, die sich an zwei näher bezeichnete Zentralorte anlehnten. Die Bebauung der Feldmark mit landwirtschaftsfremden Wohnungsbauten sei entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts nicht förderungswürdig, sie widerspreche vielmehr jeder vernünftigen Planung. Die Ansicht des Berufungsgerichts, die Versagung der Baugenehmigung solle hier als Druckmittel dienen, um die Gemeinde zur Aufstellung von Bebauungsplänen zu zwingen, sei irrig. Unabhängig von den hier zu entscheidenden Fällen seien seit geraumer Zeit aufsichtsbehördliche Maßnahmen in die Wege geleitet, um die Gemeinde zur Erfüllung ihrer Aufgaben anzuhalten, die sich aus § 2 des niedersächsischen Aufbaugesetzes ergäben. Im übrigen seien in dem Berufungsurteil auch einige tatsächliche Unrichtigkeiten enthalten. Die von den Klägern in Aussicht genommenen Bauplätze lägen von den erwähnten Siedlungsansatzpunkten nicht 1 km, sondern 4 bis 6 km entfernt. Das Urteil sei auch insofern widerspruchsvoll, als es zunächst feststelle, daß sich nirgends ein Ansatz zur Bildung von Ortskernen zeige, später aber doch von zwei Siedlungsansatzpunkten spreche, die zum Teil unstreitig im Gebiet der Gemeinde G. lägen.

Die Kläger haben Zurückweisung der Revision beantragt. Zur Begründung beziehen sie sich auf die Darlegungen des Berufungsgerichts und führen weiter aus: Die Strukturänderungen in dem in Betracht kommenden Gebiet beschränkten sich auf einige eng begrenzte Räume. Die Gemeinde G. selbst lehne die Notwendigkeit, einen Bebauungsplan aufzustellen, ab. Der Streucharakter im Gebiet der Gemeinde G. sei augenscheinlich. Die Bauregelungsverordnung sei nur dann anwendbar, wenn ein Bebauungsplan oder ein Wirtschaftsplan vorhanden sei. Mit ihr könne aber nicht durch konsequente Versagung der Baugenehmigungen eine Ortsplanung erzwungen werden.

Der Revision war ein Erfolg nicht zu versagen.

Wie der erkennende Senat in seinemUrteil vom 7. Oktober 1954 - BVerwG I C 16.53 - ausgesprochen hat, ist die Vorschrift des § 3 der Bauregelungsverordnung Bundesrecht und somit revisibel im Sinne des § 56 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG -. Die Auslegung dieser Vorschrift durch das Berufungsgericht unterliegt daher der revisionsgerichtlichen Nachprüfung. Dabei waltet, wie der Senat in dem obenerwähnten Urteil vom 7. Oktober 1954 ebenfalls festgestellt hat, bei der Auslegung der Begriffe "geordnete Entwicklung des Gemeindegebiets" und "ordnungsgemäße Bebauung" kein behördliches Ermessen ob.

Der Ansicht der Kläger, daß ein Wirtschaftsplan oder ein Bebauungsplan Voraussetzung für die Anwendung des § 3 der Bauregelungsverordnung sei, kann nicht gefolgt werden.

§ 3 Abs. 1 trifft ausdrücklich Vorschriften sowohl für solche Gebiete, für die städtebauliche Pläne vorliegen, als auch für solche, die diese Voraussetzung nicht erfüllen. Die letzteren von der Anwendung des § 3 der Bauregelungsverordnung auszunehmen, würde auch dem gesetzgeberischen Sinn dieser Vorschrift zuwiderlaufen; denn diese sollte auch die bauliche Entwicklung in den kleineren ländlichen Gemeinden ordnen (vgl. Erlaß des früheren Reichsarbeitsministers betr. Ausweisung von Baugebieten und Abstufung der Bebauung vom 19. Februar 1936 - RABl. I S. 42 I zu § 3 Abs. 3 -), die erfahrungsgemäß häufig über städtebauliche Pläne nicht verfügen.

Die Ansicht des Berufungsgerichts, daß kein zureichender Grund vorhanden sei, die Streusiedlung auf ausgesprochen bäuerliche Betriebe zu beschränken, ist nicht zutreffend. Die Gesichtspunkte, nach denen die Zweckmäßigkeit der baulichen Entwicklung für bäuerliche Betriebe zu beurteilen ist, sind andere als die, welche für nichtländliche Siedlungsbauten maßgebend sind. Das ergibt sich aus dem ganz verschiedenen Charakter der Wohnart und der Lebensweise der Bewohner, denen diese Bauten dienen. Aus der Tatsache, daß im Gebiet der Gemeinde G. die Streusiedlung für bäuerliche Betriebe die herkömmliche und auch jetzt noch ganz vorherrschende Besiedlungsart ist, kann also nicht gefolgert werden, daß die gleiche Besiedlungsart auch für Kleinsiedlungen oder reine Wohnbauten im Sinne des § 3 der Bauregelungsverordnung angezeigt sei.

Das Berufungsgericht führt im Widerspruch zu seiner zunächst getroffenen Feststellung, daß im Gebiet der Gemeinde G. keine geordnete bauliche Entwicklung in Erscheinung trete und nirgends ein Ortskern sich zu bilden beginne, später aus, daß etwa 1 km von den Grundstücken der Kläger entfernt zwei genehmigte Siedlungsansatzpunkte vorhanden seien. Eine Verweisung der Kläger auf diese Ansatzpunkte hält das Berufungsgericht jedoch nicht für zumutbar, weil in diesem Gebiet die Grundstückspreise höher seien und das Land bäuerlicher Besitz und daher unverkäuflich sei. Auch diese Ausführungen lassen eine irrige Auffassung von der Bedeutung des § 3 der Bauregelungsverordnung erkennen. Für die Zusammenfassung nichtbäuerlicher Siedlungsbauten in geschlossenen Ortslagen bieten sich zunächst etwa schon vorhandene Siedlungsansatzpunkte an. Daß die Grundstückspreise für Land in Baugebieten - gleichviel ob es sich um förmlich ausgewiesene Baugebiete oder um Gebiete handelt, in denen sich nur rein tatsächlich eine nennenswerte Bautätigkeit entwickelt - höher sind als für Land in landwirtschaftlich genutzten Gebieten, die weder rechtlich noch wirtschaftlich Baugebiete sind, ist eine regelmäßige Erscheinung. Wenn sie als Grund dafür dienen könnte, daß Baubewerber, die billiges Land in Nichtbaugebieten besitzen oder erwerben können, nicht auf Baugebiete verwiesen werden dürften, so würde es in aller Regel unmöglich sein, die Bautätigkeit in diese Gebiete zu lenken. Das aber ist gerade der grundsätzliche Sinn der planvollen Ordnung der baulichen Entwicklung, wie sie § 3 der Bauregelungsverordnung sichern will.

Freilich können vorhandene Siedlungsansatzpunkte dann für die planvolle Lenkung der baulichen Entwicklung im Sinne des § 3 der Bauregelungsverordnung ohne Bedeutung sein, wenn sie nicht erweiterungsfähig sind, in diesen Gebieten selbst also oder in ihrer Nähe weiteres Land zur Bebauung nicht zur Verfügung steht. Allein diese Voraussetzung liegt nicht schon deswegen vor, weil das in Betracht kommende Land zu bäuerlichen Betrieben gehört. Einmal folgt, wie die Erfahrung zeigt, aus der Zugehörigkeit einer Fläche zu einem bäuerlichen Betrieb noch nicht ohne weiteres ihre Unverkäuflichkeit, und ferner sind die Möglichkeiten in Betracht zu ziehen in diesen Gebieten das erforderliche Bauland durch freiwillige Umsiedlung der bäuerlichen Betriebe oder durch Enteignung zu beschaffen.

Daß die vorhandenen Siedlungsansatzpunkte hier zum Teil nicht im Gebiet der Gemeinde G. liegen, ist nicht entscheidend. Es ist nicht sachgerecht, bei der Anwendung des § 3 der Bauregelungsverordnung die Verwaltungsgrenzen des Gemeindebezirks als entscheidend anzusehen; vielmehr ist auf das Siedlungsgebiet abzustellen, wie es sich unter Berücksichtigung der örtlichen Gegebenheiten bei natürlicher Betrachtungsweise darstellt.

Die Auslegung der Bauregelungsverordnung durch das Berufungsgericht beruht hiernach auf Rechtsirrtümern, die zur Aufhebung seiner Entscheidung und zur Zurückverweisung der nicht spruchreifen Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung führen mußten. Das Berufungsgericht wird nunmehr den Sachverhalt nach den oben erörterten Gesichtspunkten erneut zu würdigen haben.