Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.10.1983, Az.: BVerwG 1 C 13.81

I.

Die Klägerin betreibt eine gewerbliche Zimmervermietung. Unter Hinweis auf die Nichterfüllung öffentlich-rechtlicher Zahlungsverpflichtungen untersagte das zuständige Bezirksamt mit Verfügung vom 4. März 1977 nach § 35 GewO die Ausübung der gewerblichen Zimmervermietung sowie aller übrigen Gewerbe wegen gewerberechtlicher Unzuverlässigkeit. Den hiergegen erhobenen Widerspruch erörterte der Senator für Wirtschaft am 16. Mai 1977 in einer Verhandlung. Er wies anschließend den Widerspruch zurück. Klage und Berufung der Klägerin blieben ohne Erfolg. Das Berufungsgericht wertete in Übereinstimmung mit der Verwaltungsbehörde und mit der ersten Instanz die Klägerin als gewerberechtlich unzuverlässig, weil sie nach Auffassung des Berufungsgerichtes nicht bereit oder in der Lage ist, ihren öffentlich-rechtlichen Verpflichtungen nachzukommen. Im übrigen vertrat das Berufungsgericht die Auffassung, die Klägerin könne die Aufhebung der Gewerbeuntersagung auch nicht deshalb beanspruchen, weil das Bezirksamt kein förmliches Verfahren i.S. der §§ 64 ff. des Verwaltungsverfahrensgesetzes durchgeführt habe. Zwar sei in den Berliner Verwaltungsangelegenheiten, die die Untersagung der Ausübung eines Gewerbes bei Unzuverlässigkeit zum Gegenstand hätten, seit dem 1. Januar 1977 ein förmliches Verfahren i.S. der vorerwähnten Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes vorgeschrieben. Die Verletzung dieser Verfahrensvorschriften durch das Bezirksamt sei jedoch unbeachtlich, weil der Senator für Wirtschaft das förmliche Verfahren im Widerspruchsverfahren nachgeholt habe.

Gegen dieses Berufungsurteil hat die Klägerin die vom Senat zugelassene Revision eingelegt und die Verletzung des § 67 VwVfG gerügt. Nach Auffassung der Revision hatte die Klägerin einen Anspruch darauf, daß im Verwaltungsverfahren in zwei Tatsacheninstanzen mündlich verhandelt wurde. Die mündliche Verhandlung, zu der die Erstbehörde verpflichtet gewesen sei, könne - so die Revision - von der Widerspruchsbehörde nicht nachgeholt werden. Im übrigen wertet die Revision es als eine Verletzung des Art. 12 GG, daß Steuerschätzungen zur Grundlage einer Gewerbeuntersagung gemacht werden.

Die Klägerin beantragt,

Das beklagte Land beantragt,

Es verteidigt das Berufungsurteil.

II.

Die Revision ist unbegründet und war daher gemäß § 144 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.

Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts und dem Inhalt der im Berufungsurteil in Bezug genommenen Verwaltungsvorgänge hat die Klägerin in der Zeit von 1970 bis zum Erlaß des Widerspruchsbescheides keine Steuererklärungen abgegeben und fast keine Steuern gezahlt. Ausweislich bestandskräftiger Veranlagungen schuldete die Klägerin zum maßgeblichen Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides Abgaben in Höhe von ca. 164.000 DM, außerdem war sie mit sechs Haftbefehlen und einer eidesstattlichen Versicherung im zentralen Schuldnerverzeichnis eingetragen. Diese Tatsachen belegen, daß die Klägerin weder willens noch in der Lage ist, ihre Verpflichtungen als Gewerbetreibende zu erfüllen, und rechtfertigen die Schlußfolgerung des Berufungsgerichts, daß die Klägerin gemäß § 35 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 GewO sowohl in bezug auf die von ihr ausgeübte gewerbliche Zimmervermietung als auch in bezug auf jedes andere Gewerbe unzuverlässig ist und daß die Untersagung der Ausübung jedes Gewerbes zum Schütze der Allgemeinheit erforderlich ist.

Unzutreffend ist die Auffassung der Revision, die erweiterte Gewerbeuntersagung nach § 35 Abs. 1 Satz 2 GewO habe nicht auf bloße Steuerschätzungen gestützt werden dürfen. Da die Klägerin die Steuerbescheide hat bestandskräftig werden lassen und auch im Gewerbeuntersagungsverfahren nicht substantiiert dargetan hat, inwiefern sie zu hoch veranlagt worden ist, bestand für das Berufungsgericht kein Grund, die Richtigkeit der behördlichen Bescheide in Zweifel zu ziehen. Im übrigen ist unabhängig von der Höhe ihrer Steuerschuld die gewerbeunspezifische Unzuverlässigkeit der Klägerin bereits daraus zu folgern, daß sie trotz mehrfacher behördlicher Mahnungen ihren öffentlich-rechtlichen Erklärungspflichten jahrelang nicht nachgekommen ist und durch die oben angeführten Eintragungen im zentralen Schuldnerverzeichnis als wirtschaftlich leistungsunfähig ausgewiesen ist.

Erfolglos stützt die Revision ferner ihr Aufhebungsbegehren auf die Behauptung, entgegen den Anforderungen der §§ 1, 4 Abs. 1 Buchst. a des Gesetzes über das Verfahren der Berliner Verwaltung vom 8. Dezember 1976 (GVBl. S. 2735) - BerlVwVfG - i.V.m. Nr. 4 der Anlage zu § 1 der Verordnung zur Durchführung des BerlVwVfG i.d.F. vom 2. August 1973 (GVBl. S. 1392) sei die Untersagungsentscheidung nicht in einem förmlichen Verwaltungsverfahren gemäß §§ 63 ff. des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes vom 25. Mai 1976 (BGBl. I S. 1253) - VwVfG - ergangen. Gemäß § 1 Abs. 1 BerlVwVfG gilt für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden Berlins das VwVfG in der jeweils geltenden Fassung entsprechend. Nach § 63 Abs. 2 VwVfG gelten für das förmliche Verwaltungsverfahren die §§ 64-71 VwVfG und, soweit sich aus ihnen nichts Abweichendes ergibt, die übrigen Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes des Bundes. Im vorliegenden Falle genügte das vom Bezirksamt praktizierte Verfahren nur insoweit nicht den Anforderungen des förmlichen Verwaltungsverfahrens i.S. der §§ 64 ff. VwVfG, als nicht die in § 67 Abs. 1 VwVfG vorgeschriebene mündliche Verhandlung vor dem Bezirksamt stattgefunden hat. Daß der Untersagungsbescheid ohne vorausgegangene mündliche Verhandlung erlassen wurde, war kein schwerer und offenkundiger Verfahrensmangel, der gemäß §§ 63 Abs. 2, 44 Abs. 1 VwVfG den angefochtenen Verwaltungsakt nichtig gemacht hat; ein offenkundiger und grundlegender Widerspruch zur geltenden Rechtsordnung, wie ihn § 44 Abs. 1 VwVfG voraussetzt, kann nach Auffassung des Senats nicht in dem Fehlen einer Verfahrenshandlung gesehen werden, die das Gesetz selbst - wie § 67 Abs. 2 VwVfG beweist - unter bestimmten Voraussetzungen - u.a. bei Gefahr im Verzuge - für entbehrlich hält. Das Versäumnis des Bezirksamtes gibt aber darüber hinaus auch für eine Aufhebung des Untersagungsbescheides keinen Grund, da die beim Bezirksamt unterbliebene mündliche Verhandlung in Widerspruchsverfahren nachgeholt wurde und der Verfahrensfehler des Bezirksamtes gemäß § 45 Abs. 1 VwVfG unbeachtlich ist.

Zwar wird die obligatorische mündliche Verhandlung in § 45 Abs. 1 VwVfG nicht ausdrücklich als nachholbare Verfahrenshandlung aufgeführt, jedoch ist auf sie § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG entsprechend anwendbar. Nach dieser Bestimmung kann die erforderliche Anhörung eines Beteiligten bis zum Abschluß des Vorverfahrens nachgeholt werden. Diese Bestimmung ist nach zutreffender Meinung weit auszulegen und erfaßt alle Verfahrenshandlungen, deren vernehmlicher Zweck darin besteht, den Beteiligten rechtliches Gehör zu gewähren (vgl. Kopp, VwVfG, 3. Aufl., § 45, Rdnr. 25). Dieser Zweck ist auch für die mündliche Verhandlung nach § 67 VwVfG bestimmend, so daß die entsprechende Heranziehung des § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG gerechtfertigt erscheint. Hierzu besteht für den Geltungsbereich des Berliner Verwaltungsverfahrensgesetzes um so mehr Veranlassung, als § 4 Abs. 1 BerlVwVfG in Abweichung von § 70 VwVfG auch für die im förmlichen Verwaltungsverfahren erlassenen Verwaltungsakte die Nachprüfung in einem Widerspruchsverfahren vorschreibt; daraus kann die Absicht des Berliner Landesgesetzgebers gefolgert werden, die durch § 45 VwVfG geschaffene Möglichkeit der Heilung von Verfahrensfehlern auch für das förmliche Verwaltungsverfahren umfassend nutzbar zu machen.

Die mündliche Verhandlung brauchte nicht durch das Bezirksamt nachgeholt zu werden, vielmehr reichte die Nachholung durch den Senator für Wirtschaft als Widerspruchsbehörde aus. Wie der Senat in seinem Urteil vom 17. August 1982 - BVerwG 1 C 22.81 - (BVerwGE 66, 111 [114 ff.]) befunden hat, ist für die Nachholung einer vor Erlaß des Verwaltungsaktes unterbliebenen Anhörung auch die Widerspruchsbehörde zuständig, wenn sie - wie hier - Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des erlassenen Verwaltungsaktes nachzuprüfen hat. An dieser Auffassung hält der Senat trotz des vom 3. Senat in dem Urteil vom 14. Oktober 1982 - BVerwG 3 C 46.81 - (BVerwGE 66, 184) eingenommenen gegenteiligen Standpunktes fest. Für eine Vorlage an den Großen Senat gemäß § 11 Abs. 3 VwGO besteht kein Grund, da in dem vom 3. Senat entschiedenen Rechtsstreit Ausgangsbehörde und Widerspruchsbehörde identisch waren und sich die Abweichung somit auf eine Rechtsfrage bezieht, deren Beantwortung für das Urteil des 3. Senats nicht entscheidungserheblich war. Da sich die Nachholungskompetenz der Widerspruchsbehörde nach den in dem Senatsurteil vom 17. August 1982 dargelegten Grundsätzen auf alle nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG nach holbaren Verfahrenshandlungen bezieht, umfaßt sie auch die Nachholung einer mündlichen Verhandlung.

Dem steht nicht entgegen, daß - wie in § 3 der Berliner Verordnung über das förmliche Verwaltungsverfahren vom 14. Mai 1980 (GVBl. S. 991) zur Verdeutlichung der Rechtslage nunmehr ausdrücklich deklariert ist - das Widerspruchsverfahren kein förmliches Verwaltungsverfahren ist. Aus diesem Umstand folgt nur, daß bei der Entscheidung über den Widerspruch gegen einen im förmlichen Verwaltungsverfahren erlassenen Verwaltungsakt die verfahrensmäßigen Besonderheiten des förmlichen Verfahrens nicht beachtet zu werden brauchen und die spezifischen Zwangsbefugnisse dieses Verfahrens nicht zur Verfügung stehen. Unberührt davon bleibt aber die Befugnis der Widerspruchsbehörde, eine im förmlichen Verwaltungsverfahren unterbliebene Verfahrenshandlung nachzuholen, soweit dazu die Mittel des nichtförmlichen Verwaltungsverfahrens ausreichen. Die Verhandlung, die der Senator für Wirtschaft am 16. Mai 1977 durchgeführt hat, wies alle Merkmale der mündlichen Verhandlung auf, die § 67 VwVfG für das förmliche Verwaltungsverfahren vorschreibt, so daß kein Grund vorhanden ist, dieser Nachholung die Heilungswirkung des § 45 Abs. 1 VwVfG abzusprechen.

Der Einwand der Revision, die Klägerin habe Anspruch auf zwei mündliche Verhandlungen gehabt, greift nicht durch, weil - wie zuvor schon dargetan - der Rechtsbehelf gegen eine im förmlichen Verwaltungsverfahren ergangene Entscheidung kein weiteres förmliches Verfahren eröffnet.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.