Die drei Kläger sind Mitglieder des beklagten ... Sie wenden sich gegen die in den Sitzungen des Beklagten vom 19. Februar und 25. März 1976 unter Zurückweisung ihrer Anträge gefaßten Beschlüsse, den Tagungsordnungspunkt ... statt inöffentlicher in nichtöffentlicher Sitzung zu behandeln, und gegen die in diesen Sitzungen zu diesem Tagungsordnungspunkt gefaßten Beschlüsse.

Ihrer Klage auf Feststellung, daß die genannten Beschlüsse nichtig seien, gab das Verwaltungsgericht statt. Die Berufung des Beklagten wies das Oberverwaltungsgericht zurück. Gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Berufungsurteil hat der Beklagte Beschwerde eingelegt.

Die Beschwerde ist unbegründet. Die geltend gemachten Revisionszulassungsgründe des § 132 Abs. 2 Nrn. 1 und 3 VwGO liegen nicht vor.

1.

Die Rechtssache hat keine grundsätzliche Bedeutung.

Das Berufungsgericht hält die Klage im sogenannten Kommunalverfassungsstreitverfahren für zulässig und sieht darin einen Klagetyp eigener Art, der von der Rechtsprechung (vgl. OVG Münster, Urteile vom 4. April 1962 [OVGE 17, 261], vom 2. Februar 1972 [OVGE 27, 258], vom 18. Januar 1973 [OVGE 28, 208] und vom 17. Dezember 1976 [DVBl. 1978, 150]; OVG Lüneburg, Urteile vom 1. September 1950 [OVGE 2, 225], vom 7. Mai 1963 [OVGE 19, 338/344] und vom 15. November 1966 [OVGE 22, 508]; Bay. VGH, Urteile vom 8. Mai 1968 [VGH n.F. 21, 74/76], vom 25. Februar 1970 [VGH n.F. 24, 129], vom 7. August 1974 [VGH n.F. 29, 37] und vom 2. Juli 1976 [JZ 1977, 129]) zur Schließung einer Rechtsschutzlücke entwickelt worden sei, weil in Streitigkeiten dieser Art einerseits eine den Verwaltungsgerichten durch § 40 VwGO zugewiesene öffentlich-rechtliche Streitigkeit nicht verfassungsrechtlicher Art vorliege, andererseits Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen im Sinne von § 42 VwGO mangels einer Regelungswirkung von zwischen- bzw. innerorganschaftlicher Entscheidungen nicht in Betracht kämen. Die Beschwerde hält für klärungsbedürftig, ob Landesgerichte befugt seien, zur Schließung einer Rechtsschutzlücke einen Klagetyp eigener Art außerhalb der VwGO zu entwickeln und anzuwenden. Diese Frage ist - ohne daß es hierzu der Zulassung der Revision bedarf - wie folgt zu beantworten. Wie der Senat bereits in seinem Beschluß vom 8. Dezember 1977 - BVerwG 7 B 76.77 - (MDR 1978, 600) zur Zulässigkeit der vorbeugenden Unterlassungsklage ausgesprochen hat, kennt die VwGO kein abgeschlossenes System von Klagearten. Die Verwaltungsgerichte sind befugt, zur Gewährleistung eines möglichst lückenlosen und effektiven Rechtsschutzes, den Art. 19 Abs. 4 GG fordert, die VwGO auszulegen und ihre Regelungen fortzubilden. Um diese Befugnis der Verwaltungsgerichte hinsichtlich der Beurteilung der Zulässigkeit von Klagen nicht allzusehr einzuengen, hat der Bundesgesetzgeber bewußt von einer die zulässigen Klagearten ausdrücklich aufzählenden Bestimmung abgesehen (vgl. BVerfGE 20, 238 [BVerfG 11.10.1966 - 2 BvL 15/65] [250 f.]). Allerdings ist es angesichts der erschöpfenden Regelung des Verwaltungsprozeßrechts in der VwGO den Ländern grundsätzlich verwehrt, neue Klagearten einzuführen, die abweichend von den Regelungen der VwGO ausgestaltet sind (BVerfGE 20, 238 [BVerfG 11.10.1966 - 2 BvL 15/65] [251]). Hierum geht es jedoch nicht bei der vom Berufungsgericht in Auslegung und Fortbildung der VwGO für Konmunalverfassungsstreitigkeiten der vorliegenden Art für zulässig erachteten Klageart (vgl. OVG Münster a.a.O. [OVGE 27, 258/262]). Einer richterlichen Fortbildung zugänglich ist vor allem die in der VwGO wenig geregelte allgemeine Leistungsklage, die neben der Feststellungsklage als geeignete Klageart für kommunale Verfassungsstreitigkeiten in Betracht kommt (vgl. auch VGH Mannheim, Urteil vom 26. Oktober 1972 [ESVGH 23, 203], Urteil vom 14. Juni 1977 [ESVGH 28, 7] - dazu Beschluß des Senats vom 12. September 1977 - BVerwG 7 B 112.77 - [ESVGH 28, 15 = DÖV 1978, 415] -; OVG Koblenz, Urteile vom 8. März 1965 [AS 9, 355] und vom 18. April 1966 [AS 10, 55]; OVG Saarlouis, Urteil vom 28. Juli 1966 [AS 10, 82]; vgl. ferner Redeker-von Oertzen, VwGO, 6. Aufl. 1978, § 43 Rdnr. 12; Kopp, VwGO, 4. Aufl. 1979, Vorb. § 40 Rdnrn. 5 bis 7 und § 43 Rdnr. 10; Hoppe in DVBl. 1970, 845-850; Krebs in VerwArch. 1977, 189-196). Ob es angesichts dieser Rechtsschutzmöglichkeiten durch die Feststellungsklage nach§ 43 VwGO und durch die allgemeine Leistungsklage geboten ist, in kommunal-verfassungsrechtlichen Streitigkeiten der vorliegenden Art von einem Klagetyp eigener Art zu sprechen, mag zweifelhaft sein, braucht hier aber nicht geklärt zu werden, denn das Urteil des Berufungsgerichts ist ein Feststellungsurteil; es entspricht insoweit dem auf eine Feststellung der Nichtigkeit eines bestimmten Verwaltungshandelns abzielenden Klagebegehren. Die Zulässigkeit von kommunalen Verfassungsstreitigkeiten ist in der höchstrichterlichen Rechtsprechung grundsätzlich anerkannt (vgl. BVerfGE S. 122 [130]; BVerwGE 3, 30[BVerwG 08.12.1955 - BVerwG I B 8.55] [35]; Beschluß des Senats vom 5. November 1971 - BVerwG 7 B 35.70 - [DÖV 1972, 350 [BVerwG 05.11.1971 - BVerwG VII B 35.70] = VerwRspr. 24, 99]).

Einer revisionsgerichtlichen Klärung bedarf auch nicht die von der Beschwerde aufgeworfene weitere Frage, wie die Beteiligungsfähigkeit bei der vorliegenden Organstreitigkeit zu bestimmen ist. Das Berufungsgericht geht davon aus, daß die Kläger entweder als natürliche Personen gemäß § 61 11t. 1 VwGO oder als Teile eines Kollegialorgans, denen auf Grund der Mitgliedschaft in dem beklagten Gemeinderatsausschuß eigene Rechte zustehen können, in entsprechender Anwendung des § 61 Nr. 2 VwGO fähig sind, am Verfahren beteiligt zu sein. Das wirft - jedenfalls im Hinblick auf § 61 Nr. 1 VwGO - klärungsbedürftige Rechtsfragen nicht auf. Die Beschwerde meint zwar insoweit, das Berufungsgericht führe auf diese Weise "die (überwundene) Identifizierung von Zuständigkeitskomplex und tatsächlich handelnder realer Person im prozessualen Bereich wieder ein"; sie übersieht aber hierbei, daß es im vorliegenden Fall nicht um Zuständigkeitskomplexe, sondern um personale, wenn auch über ein Amtswalterverhältnis vermittelte Rechtspositionen geht. Ist aber die Beteiligungsfähigkeit der Kläger schon nach § 61 Nr. 1 VwGO zu bejahen, würde sich in einem Revisionsverfahren die weitere, von der Beschwerde angeführte Frage, welches Mindestmaß eines Organisationsgrades eine Mehrzahl von Personen aufweisen müsse, um als Vereinigung im Sinne von § 61 Nr. 2 VwGO angesehen werden zu können, nicht mehr stellen. Die Beteiligtenfälligkeit des beklagten Gemeinderatsausschusses bejaht das Berufungsgericht nach § 61 Nr. 2 VwGO; dazu wird in dem Berufungsurteil ausgeführt, daß auch dem Beklagten Rechte im Sinne des § 61 Nr. 2 VwGO zustehen, weil es in den vorliegenden Streitverfahren um die Rechtsstellung des Organs im Verhältnis zu seinen Organteilen (Mitgliedern) geht. Eine Verletzung des § 61 Nr. 2 VwGO läßt sich hieraus nicht entnehmen. Auf die in diesem Zusammenhang von der Beschwerde genannte Frage, ob eine einzige "Zurechnungsendsubjektivität" ausreiche, um die Beteiligtenfähigkeit zu konstituieren, kommt es hierbei nicht an, weil es hier nur um die Reichweite der aus der "Zurechnungsendsubjektivität" des Beklagten folgenden Kompetenz geht.

Grundsätzliche Bedeutung kommt auch nicht den von der Beschwerde hierzu weiter genannten Fragen zu, ob nicht bei abstimmungsbedürftigen Gremienangelegenheiten Minderheitenpositionen der Demokratisierung durch die anderen Mitglieder ausgesetzt seien, ob der "soweit"-Vorbehalt in § 61 Nr. 2 VwGO mit der bundesrechtlichen Figur des subjektiven öffentlichen Rechts verknüpft sei und ob bloße Verfahrensmodalitäten, die weder Zuständigkeitszuweisungen enthielten noch Mitgliedschaftsrechte begründeten, in der Lage seien, eine partielle Rechtssubjektivität zu konstituieren. Die Beschwerde verkennt hierbei, daß die entscheidende Frage, ob und welche Individualrechte den Klägern auf Grund ihrer kommunalverfassungsrechtlichen Stellung als Mitglieder des beklagten Gemeinderatsausschusses zustehen, sich aus der nordrhein-westfälischen Gemeinde Ordnung - GO - in der Fassung vom 19. Dezember 1974 (GV.NW. 1975 S. 91) ergeben, also aus nach § 137 Abs. 1 VwGO nicht revisiblem Landesrecht (vgl. Beschluß des Senats vom 5. November 1971 - BVerwG 7 B 35.70 - a.a.O.). Das Berufungsgericht führt aus, daß der in § 33 Abs. 2 Satz 1 GO niedergelegte Grundsatz der Öffentlichkeit der Ratssitzungen gemäß § 42 Abs. 2 Satz 1 GO auch für die Ratsausschüsse gelte und ein Verstoß gegen diese Vorschrift zu einer Verletzung der intraorganisatorischen Mitgliedschaftsrechte der Kläger führe. Diese Rechtsauffassung könnte, weil sie auf der Anwendung und Auslegung nicht revisiblen Rechts "beruht und eine Verletzung von Bundesrecht nicht erkennen läßt, in einem Revisionsverfahren nichtüberprüft werden.

Grundsätzliche Bedeutung hat auch nicht die Frage, ob in dem vorliegenden Intraorganstreit die Beklagteneigenschaft des beklagten Ausschusses unterhalb der durch § 78 VwGO gesetzten Schwelle angesetzt werden durfte. Das Berufungsgericht führt ohne Verletzung von Bundesrecht aus, daß § 78 VwGO hier keine Anwendung finde und daß Beklagter in einen Organstreitverfahren sinnvollerweise nur derjenige sein könne, der Pflichtsubjekt aus den in Streit befindlichen Rechtsverhältnis sei.

Die Frage, ob den Klägern das Rechtsschutzbedürfnis abzusprechen sei, weil, wie die Beschwerde meint, gemäß § 41 Abs. 3 GO zunächst der ... mit der Angelegenheit hätte befaßt werden müssen, hat ebenfalls keine grundsätzliche Bedeutung. Das Berufungsgericht verneint nämlich eine Anwendung des § 41 Abs. 3 GO auf die hier zu beurteilende verfahrensmäßige Entscheidung über die Sitzungsöffentlichkeit. Diese Auslegung von Landesrecht ist einer revisionsrechtlichen Nachprüfung nicht zugänglich.

Auch die weiteren Angriffe der Beschwerde gegen die materiell-rechtliche Auffassung des Berufungsgerichts, daß durch den Ausschluß der Öffentlichkeit bei den fraglichen Sitzungen des Beklagten die Mitgliedschaftsrechte der Kläger verletzt worden seien und daß dieser Verstoß die Dichtigkeit der zum Tagungsordnungspunkt ... gefaßten Beschlüsse des Beklagten vom 19. Februar und 25. März 1976 zur Folge habe, ohne daß der Nachweis geführt werden müßte, daß diese Beschlüsse beiöffentlicher Sitzung anders ausgefallen wären, werfen keine Fragen des revisiblen Rechts von grundsätzlicher Bedeutung auf. Die Beschwerde meint unter Hinweis auf § 46 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG -, daß ein unter Verletzung von Verfahrensvorschriften zustande gekommener Verwaltungsakt bei Alternativlosigkeit der materiellen Entscheidung sanktionslos bleiben könne und deswegen dargetan. sein müßte, daß ohne den Verfahrensverstoß eine andere Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können. § 46 VwVfG, der die Folgen von Verfahrens- und Formfehlern eines Verwaltungsaktes behandelt, ist indessen hier nicht einschlägig, weil die mit der Klage angegriffenen Beschlüsse des beklagten Ausschusses keine Verwaltungsakte sind. Imübrigen sieht § 44 VwVfG auch die Nichtigkeit eines Verwaltungsaktes bei schwerwiegenden Verfahrensfehlern vor. Das von der Beschwerde erwähnte Rechtsmittelrecht sieht in der Verletzung von Vorschriften über die Öffentlichkeit des Verfahrens ebenfalls einen wesentlichen Verfahrensmangel, der einen absoluten Revisionsgrund darstellt (vgl. §133 Nr. 4, § 138 Nr. 5 VwGO). Das Berufungsgericht hat in Auslegung des maßgebenden Landesrechts dem Grundsatz der Öffentlichkeit der Sitzungen des Gemeinderats und seiner Ausschüsse wegen seiner Kontroll- und Legitimationswirkung herausragende Bedeutung beigemessen und ist bei dieser rechtlichen Würdigung zu dem Ergebnis gelangt, daß ein Verstoß gegen diesen wesentlichen Verfahrensgrundsatz zur Nichtigkeit der in Frage stehenden Beschlüsse des beklagten Ausschusses führe. Die allgemeine Befürchtung der Beschwerde, daß, wenn Verfahrensverstöße ungeachtet des Rechtswidrigkeitszusammenhangs in jedem Fall einen gerichtlich durchsetzbaren Anspruch auf Aufhebung des jeweiligen Verwaltungsproduktes nach sich ziehen sollten, die Grenzen zu einer Popularklage überstimmter Gremienmitgliederüberschritten sei, ist im Ausgangspunkt unzutreffend, weil, wie bereits gesagt, das einschlägige irrevisible Landesrecht in der maßgebenden Auslegung durch das Berufungsgericht den klagenden Ausschußmitgliedern auf Grund ihrer intraorganisatorischen Mitgliedschaftsrechte einen Rechtsanspruch auf Einhaltung des Öffentlichkeitsgrundsatzes gibt, und entzieht sich deswegen auch der revisionsgerichtlichen Nachprüfung. Deswegen kommt auch dem Vorbringen der Beschwerde, mit dem der Beklagte subjektive öffentliche Rechte der Kläger hinsichtlich derÖffentlichkeit von Ausschußsitzungen bestreitet oder bezweifelt, keine grundsätzliche Bedeutung zu. An der Irrevisibilität dieser rechtlichen Beurteilung ändert nichts, daß das Berufungsgericht bei der Würdigung der herausragenden Bedeutung desÖffentlichkeitsprinzips auch für den einzelnen Ratsherrn bzw. das einzelne Ausschußmitglied auf das bundesverfassungsrechtliche Demokratieprinzip hinweist.

Einer grundsätzlichen Klarstellung ist auch nicht die von der Beschwerde gestellte allgemeine Frage zugänglich, ob die Gerichte bei unbestimmten Rechtsbegriffen der Verwaltung ganz generell einen Beurteilungsspielraum einzuräumen haben oder ob dies von Fall zu Fall zu entscheiden ist. Das Berufungsgericht legt die in § 3 Abs. 1 Buchst. d der Geschäftsordnung des Rates ... enthaltenen Rechtsbegriffe dahin aus, daß sie der vollen verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung unterliegen, weil sie nicht jene Besonderheiten aufweisen, die in der Rechtsprechung zur Anerkennung einer sogenannten Einschätzungsprärogative bzw. zur Anerkennung eines Ermessensspielraums der Verwaltungsbehörde bei der Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe mit einer daraus folgenden Beschränkung der Kontrolldichte der verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung geführt haben. Auch diese Auffassung des Berufungsgerichts beurteilt sich nach dem hier einschlägigen irrevisiblen Recht.

Soweit die Beschwerde die Ausführungen des Berufungsgerichts auf S. 11 ff. des Urteilsabdrucks, die sich mit dem Sinn und Zweck des Prinzips der Sitzungsöffentlichkeit und seiner früheren Beschränkung auf die Plenarberatungen befassen, als widersprüchlich und denkfehlerhaft rügt, bezeichnet sie keine in einem Revisionsverfahren zu klärende grundsätzliche Rechtsfrage. Im übrigen liegt ein Verstoß gegen die Denkgesetze nur dann vor, wenn das Gericht Folgerungen gezogen hat, die denkgesetzlich ausgeschlossen, also schlechterdings unmöglich sind; Schlüsse, die möglicherweise nicht zwingend und nicht überzeugend sind, ergeben noch keinen Verstoß gegen die Denkgesetze.

2.

Zu Unrecht rügt die Beschwerde als Verfahrensmangel, das Berufungsgericht habe seine Aufklärungspflicht und den Anspruch des Beklagten auf rechtliches Gehör verletzt, indem es bei der Beantwortung der Frage, ob schutzwürdige Interessen des Eigentümers des Grundstücks ... gemäß § 3 Abs. 1 Buchst. d der Geschäftsordnung die Behandlung der Angelegenheit in nicht-öffentlicher Sitzung gerechtfertigt hätten, sich darauf gestützt hat, daß der Streit um das Haus ... bereits zuvor am 29. Oktober 1973 in öffentlicher Sitzung des ... behandelt worden wäre und schon seinerzeit Anhaltspunkte für eine Gefährdung schutzwürdiger Interessen des Privateigentümers offenbar nicht bestanden hätten und daß die Angelegenheit bereits in derörtlichen Presse behandelt worden wäre (Urteilsabdruck S. 16). Daß die Öffentlichkeit bereits seit langem und sehr detailliertüber die das Haus ... .betreffenden Verhältnisse informiert war und das Für und Wider des Abbruchs dieses Hauses Gegenstand öffentlicher Diskussionen in der Lokalpresse gewesen waren, ist bereits im erstinstanzlichen Urteil des Verwaltungsgerichts vom 1. März 1977 festgestellt worden. Die Kläger hatten diese Tatsache in ihrer Klageschrift unter Vorlage von Presseberichten (Bl. 16/18 der Gerichtsakten), auf die sich auch das Berufungsurteil bezieht, vorgetragen. Der Beklagte hat diesem Vortrag nicht widersprochen. Einen Auszug aus der Niederschrift über die Ratssitzung vom 29. Oktober 1976 nebst Anträgen der SPD-Fraktion und CDU-Fraktion hatte der Beklagte mit seinen einschlägigen Verwaltungsvorgängen dem Gericht vorgelegt; daraus ergibt sich, daß schon damals hinsichtlich der Abbruchgenehmigung für das Haus ... in der Öffentlichkeit erhebliche Vorwürfe erhoben worden waren. Daß die das Hausgrundstück ... und dessen Eigentümer betreffenden Verhältnisse bereits vor den Ausschußsitzungen vom 19. Februar und 25. März 1976 durch die wiederholten und detaillierten Darstellungen in der örtlichen Presse in der Öffentlichkeit zu einem erheblichen Maß bekanntgeworden waren, wird weiter bestätigt durch die dem Gericht vorgelegten Verwaltungsvorgänge des Beklagten über den Ablauf der Ausschußsitzungen vom 19. Februar und 25. März 1976. Bei dieser Sachlage brauchte sich dem Berufungsgericht die Notwendigkeit weiterer Beweiserhebungen zu dieser Frage nicht aufzudrängen. Andererseits ist nicht ersichtlich, daß in dieser Hinsicht dem Beklagten das rechtliche Gehör versagt worden sei.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 14 Abs. 1 Satz 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG.