I.

Am 25. Juni 1987 erteilte die beklagte Stadt dem Kläger die Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle. Zwischen den beiden Eingangstüren der Spielhalle befindet sich eine Aufsichtskabine. Mit Aufsichtskabine hat die Spielhalle eine Fläche von 136,57 qm, ohne Aufsichtskabine eine Fläche von 129,71 qm. Ebenfalls am 25. Juni 1987 bestätigte die Beklagte dem Kläger gemäß § 33 c Abs. 3 GewO, "daß seine Spielhalle im Erdgeschoß des Gebäudes ..., deren Grundfläche mehr als 120 qm, jedoch weniger als 135 qm beträgt, den Vorschriften des § 1 Abs. 1 Nr. 2 und § 2 Satz 1 Nr. 2 in Verbindung mit § 3 Abs. 2 SpielV entspricht". Die Bestätigung enthielt außerdem den Hinweis, nach § 3 Abs. 2 SpielV dürften höchstens acht Geld- oder Warenspielgeräte aufgestellt werden.

Gegen die Bestätigung legte der Kläger Widerspruch ein. Er machte geltend, die Bestätigung dürfe keine Feststellung über die Größe der Spielhalle treffen; zudem sei die Feststellung der Beklagten inhaltlich falsch, da der Aufsichtsbereich als integraler Bestandteil der Spielhalle auf die Grundfläche angerechnet werden müsse. Dieser Widerspruch wurde als unbegründet zurückgewiesen.

Daraufhin hat der Kläger Anfechtungsklage erhoben und beantragt, die Feststellung in der Geeignetheitsbestätigung, wonach die Grundfläche der Spielhalle mehr als 120 qm, jedoch weniger als 135 qm beträgt, sowie den Widerspruchsbescheid aufzuheben. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen.

Auf die Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz (GewArch 1991, 105) das erstinstanzliche Urteil geändert und der Klage stattgegeben. Zur Begründung hat es im wesentlichen ausgeführt: Die in der Bestätigung enthaltene Aussage über die Größe der Spielhalle sei eine selbständig anfechtbare Teilregelung mit dem Charakter eines feststellenden Verwaltungsakts. Die Beklagte sei nach § 33 c Abs. 3 GewO nicht berechtigt, in der Bestätigung eine solche Feststellung zu treffen. Im Rahmen des § 33 c Abs. 3 GewO seien von den darin in Bezug genommenen Durchführungsvorschriften nur diejenigen von Bedeutung, die die Geeignetheit des Aufstellungsortes zum Aufstellen von Gewinnspielgeräten beträfen, also die §§ 1 und 2 SpielV. Danach seien Spielhallen ohne weiteres zum Aufstellen solcher Geräte geeignet. Dieses Ergebnis stehe im Einklang mit Sinn und Zweck des § 33 c Abs. 3 GewO. Zweckmäßigkeitserwägungen rechtfertigten es nicht, der Bestätigung nach § 33 c Abs. 3 GewO einen in den Rechtsvorschriften nicht vorgesehenen Inhalt zu geben, der den Empfänger der Bescheinigung zum Einlegen von Rechtsmitteln veranlassen könne, die andernfalls nicht notwendig wären. Im übrigen sei die von der Beklagten getroffene Flächenfeststellung inhaltlich falsch. Die Aufsichtskabine der Spielhalle sei nämlich nach ihrer konkreten räumlich-baulichen Lage und ihrer dem Spielbetrieb dienenden Funktion den in § 3 Abs. 2 Satz 2 SpielV beispielhaft genannten Nebenräumen nicht vergleichbar, so daß ihre Fläche von 6,86 qm nicht außer Ansatz bleiben dürfe.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Sie vertritt die Ansicht: Die Feststellung der Grundfläche der Spielhalle in der Geeignetheitsbestätigung sei rechtmäßig. § 33 c Abs. 3 GewO nehme Bezug auf die nach § 33 f Abs. 1 Nr. 1 GewO erlassenen Durchführungsvorschriften und damit auch auf § 3 Abs. 2 SpielV, der die je Spielgerät erforderliche Grundfläche festlege. Die Feststellung der Grundfläche der Spielhalle entspreche auch dem gesetzgeberischen Ziel des § 33 c Abs. 3 GewO, Rechtssicherheit und Rechtsklarheit für die Geräteaufsteller zu schaffen und der Behörde die Überwachungstätigkeit zu erleichtern. Vor der Neufassung des § 3 SpielV habe sich die erstrebte Rechtssicherheit schon aus einer Geeignetheitsbestätigung mit dem begrenzten Inhalt ergeben, den das Berufungsgericht für richtig halte; denn damals seien für jede Spielhalle drei Geldspielgeräte zulässig gewesen. Jetzt richte sich die Zahl der zulässigen Spielgeräte nach der Größe der Grundfläche der Spielhalle. Deshalb sei es notwendig, die Grundfläche des Aufstellungsorts festzusetzen. Die Grundfläche sei im vorliegenden Fall auch zutreffend ermittelt worden; denn die Aufsichtskabine bleibe als Nebenraum im Sinne des § 3 Abs. 2 Satz 2 SpielV bei der Flächenberechnung unberücksichtigt.

Der Kläger verteidigt das Berufungsurteil.

Der Oberbundesanwalt stimmt mit dem Berufungsurteil darin überein, daß Inhalt der Geeignetheitsbestätigung nur der Aufstellungsort sei, nicht die anrechenbare Grundfläche des Aufstellungsorts oder die Zahl der dort zulässigen Geldspielgeräte. Dem entspreche die Verwaltungspraxis der Mehrzahl der Länder. Anders als das Berufungsurteil hält der Oberbundesanwalt aber die Flächenberechnung im angefochtenen Bescheid für richtig.

II.

Die Revision der Beklagten ist nicht begründet. Das Berufungsgericht hat zutreffend entschieden, daß der in der Geeignetheitsbestätigung vom 25. Juni 1987 enthaltene feststellende Verwaltungsakt über die Größe der Spielhallengrundfläche sowie der Widerspruchsbescheid rechtswidrig sind und den Kläger in seinen Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE 72, 265) bedürfen feststellende Verwaltungsakte einer gesetzlichen Grundlage, wenn ihr Inhalt etwas als Rechtens feststellt, was der Betroffene erklärtermaßen für nicht Rechtens hält. Eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage ist allerdings nicht erforderlich. Es genügt eine Grundlage, die sich im Wege der Auslegung ermitteln läßt (vgl. dazu z.B. die Beschlüsse vom 10. Oktober 1990 - BVerwG 1 B 131.90 - <Buchholz 451.20 § 34 c GewO Nr. 4 = GewArch 1991, 68> und vom 2. Juli 1991 - BVerwG 1 B 64.91 -). Der Senat teilt die Ansicht des Berufungsgerichts und des Oberbundesanwalts, daß es keine Rechtsgrundlage für die angefochtene verbindliche Feststellung der Größe der Spielhalle gibt und daß namentlich § 33 c Abs. 3 GewO keine Grundlage hierfür bietet.

§ 33 c Abs. 3 Satz 1 GewO ermächtigt die zuständige Behörde, schriftlich zu bestätigen, "daß der Aufstellungsort den auf der Grundlage des § 33 f Abs. 1 Nr. 1 erlassenen Durchführungsvorschriften entspricht". Diese Formulierung zielt auf die in der ersten Alternative des § 33 f Abs. 1 Nr. 1 GewO angesprochenen Durchführungsvorschriften, die festlegen, in welchen Gewerbezweigen, Betrieben oder Veranstaltungen die Aufstellung von Spielgeräten zulässig ist. Nur diesen Vorschriften kann ein "Aufstellungsort" von Spielgeräten "entsprechen". Mit seiner zweiten Alternative ermächtigt § 33 f Abs. 1 Nr. 1 GewO zwar zum Erlaß von Vorschriften über die am jeweiligen Aufstellungsort erlaubte Anzahl der Spielgeräte. Eine Aussage über die hiernach am konkreten Aufstellungsort zulässige Gerätezahl oder über die dafür maßgebende Größe der Grundfläche läßt sich aber nicht unter die gesetzliche Formulierung subsumieren, daß der "Aufstellungsort" den "Durchführungsvorschriften entspricht".

Aus Zweck und Entstehungsgeschichte der Regelung ergibt sich keine andere Auslegung. § 33 c GewO ist durch das Änderungsgesetz vom 12. Februar 1979 (BGBl. I S. 149) in die Gewerbeordnung eingefügt worden und am 1. Februar 1900 in Kraft getreten. Die Einführung der Bestätigung im Sinne des § 33 c Abs. 3 GewO entsprach einer Anregung von Verbänden der Automatenwirtschaft. Die Bestätigung soll den Gewerbetreibenden von der Verantwortung für die Geeignetheit des Aufstellungsortes freistellen und Zweifelsfragen, die "§ 1 Abs. 2 SpielV aufwerfen kann, z.B. ob eine Speisewirtschaft vorwiegend von Kindern und Jugendlichen aufgesucht wird und damit ungeeignet für die Aufstellung von Spielgeräten ist, klären" (BT-Drucks. 8/1863, S. 8). An dieser Funktion der Bestätigung, Klarheit in bezug auf die Geeignetheit des Aufstellungsortes im Sinne der §§ 1 und 2 SpielV zu schaffen, hat sich durch die Neufassung der Spielverordnung im Jahre 1985 (Bekanntmachung vom 11. Dezember 1985, BGBl. I S. 2245), durch die die zulässige Zahl der Geräte in einer Spielhalle an einen Flächenmaßstab gebunden wurde, nichts geändert; denn die §§ 1 und 2 SpielV sind damals in ihrer alten Fassung (Bekanntmachung vom 28. November 1979, BGBl. I S. 1992) beibehalten worden.

Eine Klärungsfunktion in bezug darauf, wie viele Geräte am Aufstellungsort zulässig sind oder wie groß die Grundfläche einer bestimmten Spielhalle ist, war der Bestätigung vom Gesetzgeber nicht zugedacht. Hierfür bestand bei Einführung des § 33 c Abs. 3 GewO auch kein Bedürfnis; denn hinsichtlich der Anzahl galt damals die einfache Regel, daß in Gaststätten und Wettannahmestellen höchstens zwei und in Spielhallen - unabhängig von deren Größe - höchstens drei Gewinnspielgeräte aufgestellt werden durften. Der bloße Umstand, daß die Spielverordnung im Jahre 1985 in der genannten Weise geändert worden ist und damit in der Praxis neue Probleme auftreten, bewirkt nicht, daß sich der in § 33 c Abs. 3 GewO gesetzlich umrissene, auf die Geeignetheit des Aufstellungsortes bezogene Inhalt der Bestätigung erweitert hätte und nunmehr die Feststellung der Größe des Aufstellungsortes umfassen würde. Davon, daß die Bestätigung nach wie vor auf die Feststellung der Geeignetheit des Aufstellungsortes beschränkt ist, geht übrigens auch der Verordnunggeber aus, wie die Beibehaltung der Vorschrift des § 3 a SpielV zeigt; diese Vorschrift trennt deutlich zwischen den Voraussetzungen des § 33 c Abs. 3 Satz 1 GewO einerseits und denen des § 3 SpielV andererseits.

Neben dem Zweck, die Geeignetheit des Aufstellungsortes zu klären, verfolgt der Gesetzgeber mit der Bestätigung im Sinne des § 33 c Abs. 3 GewO noch das Ziel, die Behörde davon zu unterrichten, wo in ihrem Bezirk Gewinnspielgeräte aufgestellt sind, und ihr die Überwachung zu erleichtern (vgl. Beschluß vom 2. März 1989 - BVerwG 1 B 24.89 - <Buchholz 451.20 § 33 c GewO Nr. 2 = GewArch 1989, 163>). Auch dieser Zweck verlangt nicht, daß in der Bestätigung - neben der Geeignetheit des Aufstellungsortes - die Größe der Spielhallenfläche festgestellt wird.

Die Frage der Geeignetheit des Aufstellungsortes und die Frage der Spielhallenfläche sind seit der Neufassung der Spielverordnung allerdings insofern miteinander "verzahnt", als - abgesehen von Altfällen (§ 3 Abs. 3 SpielV) - in Spielhallen mit einer Grundfläche von weniger als 15 qm kein Gewinnspielgerät aufgestellt werden darf. In einem solchen Sonderfall ist die Behörde zur Versagung der Bestätigung befugt. Das gilt schon deswegen, weil der Gewerbetreibende kein Sachbescheidungsinteresse daran hat, daß ihm bestätigt wird, der Raum sei ein Aufstellungsort im Sinne der §§ 1 und 2 SpielV (vgl. Beschluß vom 2. März 1989, a.a.O.).

Die Beklagte weist freilich zu Recht darauf hin, daß ein Interesse daran bestehen kann, die Zahl der in einer Spielhalle zulässigen Geldspielgeräte oder die Größe der Spielhallenfläche, aus der sich diese Zahl meist errechnen läßt, verbindlich zu regeln. Diesem Bedürfnis trägt das Gesetz zwar nicht in der Weise Rechnung, daß es die Angabe der Grundfläche zum Inhalt der Bestätigung im Sinne des § 33 c Abs. 3 GewO rechnet. Es ermöglicht aber, Unklarheiten hinsichtlich der zulässigen Zahl der Spielgeräte auf andere Weise auszuräumen: Die Bestätigung im Sinne des § 33 c Abs. 3 GewO kann nach Satz 3 dieser Vorschrift gegenüber dem Geräteaufsteller und gegenüber demjenigen, in dessen Betrieb ein Spielgerät aufgestellt worden ist, mit "Anordnungen nach Maßgabe des Absatzes 1 Satz 3" - also unter anderem zum Schutze der Allgemeinheit - verbunden werden. Ergeht die Anordnung gegenüber dem Aufsteller, dem auch die Bestätigung erteilt wird, so handelt es sich um eine Auflage (vgl. Edelmann in: Friauf, GewO, §33 c Anm. 6 c). Danach darf die Behörde dem Geräteaufsteller mit der Bestätigung, daß die von ihm als Aufstellungsort vorgesehene Spielhalle ein geeigneter Aufstellungsort ist, bei Erforderlichkeit die Auflage erteilen, am Aufstellungsort nicht mehr als eine bestimmte, nach der Grundfläche zulässige Anzahl von Geräten aufzustellen. Eine solche Auflage, die auf ein Unterlassen gerichtet und nur, soweit im konkreten Fall erforderlich, nach behördlichem Ermessen zulässig ist, stellt rechtlich etwas anderes dar als die von der Beklagten ausgesprochene, angeblich zum gesetzlichen Inhalt der Bestätigung gehörende verbindliche Flächenfeststellung. Das Instrument der Auflage genügt, um im öffentlichen Interesse einen etwaigen Klärungsbedarf, den die Regelung des §3 Abs. 2 und 3 SpielV auslösen mag, zu befriedigen.

Mußte das Berufungsgericht den angefochtenen feststellenden Verwaltungsakt somit schon deswegen aufheben, weil er der gesetzlichen Grundlage entbehrt, so kommt es nicht mehr darauf an, ob er die Grundfläche der Spielhalle richtig oder falsch angegeben hat (vgl. dazu Urteil vom 22. Oktober 1991 - BVerwG 1 C 2.91 -).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.