I.

Der Kläger wendet sich gegen die Anforderung von Stundungszinsen für Erschließungsbeiträge. Sein Grundstück Halener Straße ... in H. wird auch von der Straße "An der Heide" erschlossen. Für den Ausbau der Halener Straße ist er durch Bescheid vom 1. April 1963 mit 1.357,56 DM, für die Straße "An der Heide" mit Bescheid vom 15. Januar 1964 mit 1.843,60 DM herangezogen worden. Auf Antrag bewilligte der Beklagte dem Kläger mit Bescheid vom 18. April 1963 die Tilgung des Erschließungsbeitrages für die Halener Straße in monatlichen Raten, die ab 1. Juni 1963 30 DM und ab 1. Januar 1964 60 DM betragen sollten. Der Bescheid enthielt den Zusatz: "Für die Gewährung der Ratenzahlungen erhebt die Stadt Homberg Stundungszinsen in Höhe von 2 Prozent (jährlich) über dem Diskontsatz der Deutschen Bundesbank". Im August 1965 teilte der Beklagte dem Kläger mit, daß der Erschließungsbeitrag für die Halener Straße bis auf einen Rest von 7,56 DM bezahlt sei, jedoch noch Stundungszinsen von Mai 1963 bis Juli 1965 in Höhe von 85,86 DM zu zahlen seien. Diesen Betrag zahlte der Kläger im Oktober 1965. Auch für die Straße "An der Heide" stundete der Beklagte auf einen Antrag des Klägers, in dem sich dieser ausdrücklich zur Zahlung von Stundungszinsen bereit erklärte, den Erschließungsbeitrag zunächst bis April 1965, wobei im Stundungsbescheid wiederum darauf hingewiesen wurde, daß die Stadt Homberg Stundungszinsen erhebe, die jährlich in Rechnung gestellt würden. Im Mai 1965 forderte der Beklagte den Kläger zur Neufestsetzung der bis dahin nur für die Halener Straße entrichteten Beitragsraten zu einer Vorsprache im Rathaus auf. Da der Kläger nicht erschien, setzte der Beklagte mit Bescheid vom 10. Juni 1965 die Raten für beide Straßen ab Juli 1965 auf monatlich 120 DM fest, wobei wiederum auf Stundungszinsen entsprechend hingewiesen wurde. Auf erneuten Antrag des Klägers setzte der Beklagte mit Bescheid vom 20. Januar 1966 die monatlichen Raten auf 80 DM fest, wiederum mit einem Hinweis auf Stundungszinsen. Am 31. Oktober 1966 erging ein Bescheid des Beklagten, mit dem vom März 1964 bis Juli 1966 224,35 DM Zinsen verlangt wurden.

Hiergegen erhob der Kläger Widerspruch, den der Beklagte am 19. Juni 1967 zurückwies. Seiner Klage hat das Verwaltungsgericht in Düsseldorf durch Urteil vom 23. Januar 1968 stattgegeben, weil sich ein Zinsanspruch weder aus Gesetz noch aus ungeschriebenem Recht ergebe, eine etwaige vertragliche Zinsvereinbarung aber nicht durch Verwaltungsakt geltend gemacht werden dürfe.

Das Oberverwaltungsgericht hält die Klage für zulässig, jedoch für unbegründet. Im Urteil vom 18. Februar 1970 wird nach Ausführungen zur Zulässigkeit der Klage ausgesprochen, eine ausdrückliche Regelung der Erhebung von Stundungszinsen gebe es nach Landesrecht für den hier maßgeblichen Zeitraum nicht, insbesondere könnten ohne eine gesetzliche Bestimmung auch Vorschriften der Reichsabgabenordnung nicht auf das kommunale Abgabenrecht angewendet werden. Indessen enthalte das Bundesbaugesetz eine Billigkeitsregelung, durch die im Falle einer Stundung zwar nicht ausdrücklich eine Zinszahlung vorgesehen sei, den Gemeinden jedoch die Möglichkeit gegeben wäre, die Stundung des Erschließungsbeitrages mit der Auflage von Stundungszinsen zu gewähren. Wenn die Behörde nämlich nach ihrem Ermessen eine Vergünstigung gewähren oder versagen könne, so müßten grundsätzlich auch Entscheidungen gedeckt sein, die zwischen Gewährung und Versagung lägen. Dahingestellt bleiben könne hier, ob die Gemeinde beim Vorliegen einer unbilligen Härte berechtigt sei, jede Billigkeitsmaßnahme abzulehnen. So habe das Berufungsgericht in anderen Sachen entschieden, daß ein der Behörde für Billigkeitsmaßnahmen eingeräumtes Ermessen sich nicht auf das "Ob", sondern nur auf das "Wie" beziehe. Ob das auch hier gelte, brauche nicht entschieden zu werden, da die gewährte Stundung nicht in Streit sei. Von Bedeutung wäre diese Frage nur dann, wenn Stundungszinsen nur unter der Voraussetzung verlangt werden dürften, daß die Gemeinde innerhalb ihres Ermessens jede Billigkeitsmaßnahme versagen dürfte. Das aber sei nicht der Fall. Vielmehr könne die Gemeinde, auch wenn sie bei Vorliegen einer unbilligen Härte eine Billigkeitsmaßnahme treffen müsse, auf jeden Fall über Art und Ausmaß dieser Maßnahme innerhalb ihres Ermessens entscheiden. Ihrem Ermessen unterliege es daher auch, ob sie eine Stundung mit oder ohne Ratenzahlung oder aber eine Verrentung des Beitrages gewähren wolle. So könne sie auch die begehrte Stundung versagen, weil sie nur eine Verrentung für angemessen halte. Dann aber müsse der Beitrag nach der gesetzlichen Regelung verzinst werden. Daher könne eine Gemeinde auch die Stundung unter dem für die Verrentung vorgesehenen Zinssatz, bewilligen.

Allerdings habe der Beklagte die Auflage der Verzinsung nicht der jeweiligen Bewilligung der Stundung beigefügt, sondern sie erst in dem Bescheid vom Jahre 1966 gemacht. Das aber sei unschädlich, weil in den Bewilligungsbescheiden ein ausdrücklicher Vorbehalt zu sehen sei, Stundungszinsen zu fordern. Dieser Vorbehalt sei auch bei Erlaß des angefochtenen Bescheides vom 31. Oktober 1966 noch wirksam gewesen. Zwar habe der Beklagte angekündigt, die Zinsen würden jährlich in Rechnung, gestellt. Damit aber habe er seinen Vorbehalt nicht zeitlich begrenzt. Der Bewilligungsbescheid vom 20. Januar 1966 habe auch einen derartigen Hinweis nicht mehr enthalten. Ob der in den Bewilligungsbescheiden gemachte Vorbehalt rechtmäßig gewesen sei, habe der Senat nicht zu prüfen, weil lediglich der Bescheid vom Oktober 1966 angefochten sei.

Die nachträgliche Auflage der Verzinsung sei auch ermessensfehlerfrei. Der Beklagte hätte nämlich die beantragte Stundung mit der Begründung ablehnen dürfen, daß er nur mit einer Verrentung des Beitrages einverstanden sei. Verrentung und Ratenzahlungen seien besondere Formen der Stundung. Von seinem Ermessen habe der Beklagte auch in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht. Mit den Erschließungsbeiträgen solle die Gemeinde die Kosten der Herstellung der Erschließungsanlage decken. Wenn durch eine Stundung die Fälligkeit des Beitrages hinausgeschoben werde, entstehe bei der Finanzierung des Straßenbaues ein Zinsverlust. Dieser Zinsverlust könne der Gewährung einer beantragten Stundung entgegenstehen, wenn er nicht durch Zinsleistungen des begünstigten Beitragsschuldners ausgeglichen werde. Freilich könne unter Umständen die Erhebung von Stundungszinsen auch den Zweck der Stundung vereiteln, wenn nämlich die Belastung des Beitragspflichtigen durch die zusätzliche Zinsverpflichtung eine unbillige Härte zur Folge haben würde. Der zusätzlich zu zahlende Betrag von 224,35 DM belaste den Kläger aber nicht so stark, daß von einer solchen Härte gesprochen werden könne. Auch mache der Kläger eine solche Belastung nicht geltend.

Mit der zugelassenen Revision bittet der Kläger um Überprüfung der herrschenden Meinung, wonach die Gewährung von Vergünstigungen unter Auflagen zulässig sei, soweit ermessensfehlerfrei die Vergünstigung überhaupt versagt werden dürfe. In dieser Auflage liege ein Eingriff, der aufgrund einer Ermächtigung nur dann erfolgen dürfe, wenn Inhalt, Zweck, und Ausmaß aus der ermächtigenden Norm mit hinreichender Gewißheit hervorgingen. An einer hinreichenden Bestimmtheit fehle es im vorliegenden Falle, da vom Gesetzgeber nicht auf Art und Umfang möglicher Auflagen hingewiesen worden sei. Danach habe der Beklagte nur die Möglichkeit gehabt, entweder eine Stundung ohne Zinsen oder eine Verrentung mit Zinsen zu bewilligen. Wäre die Auffassung des Berufungsgerichts richtig, so müßte auch eine Verrentung unter weiteren Auflagen zulässig sein, als sie das Gesetz anführe. Auch die vom Gesetzgeber eingeführte Höchstgrenze für die Verzinsung widerspreche dieser Rechtsauffassung.

In Wirklichkeit entnehme das Berufungsgericht aber die Möglichkeit der Zinsforderung gar nicht dem Grundsatz, nach dem eine Vergünstigung, die ermessensfehlerfrei versagt werden könne, auch mit Auflagen verbunden erteilt werden dürfe. Vielmehr schließe es von der Möglichkeit, ermessensfehlerfrei eine Stundung unter In-Aussicht-Stellung einer Verrentung mit Verzinsung zu versagen, auf die Zulässigkeit, auch eine Stundung mit der Auflage der Verzinsung zu gewähren. Das wäre nur dann möglich, wenn zwischen Verrentung und Stundung (Ratenzahlung) nur ein quantitativer Unterschied bestünde und wenn in der Verrentung derselbe oder ein kleinerer Vorteil für den Begünstigten läge. Nur dann nämlich könne man statt des kleineren Vorteils auch den größeren gewähren, was sich aus dem in der Rechtslehre anerkannten Schluß zum Größeren zum Kleineren ableite. In Wirklichkeit bestehe indessen zwischen Stundung und Verrentung ein qualitativer Unterschied, überdies biete die Verrentung zumindest im Regelfall dem Beitragspflichtigen auch den größeren Vorteil gegenüber der Stundung oder der Ratenzahlung.

Schließlich beruhe die Auffassung des Berufungsgerichts auf der Annahme, daß die Gemeinde überhaupt einen Ermessensspielraum über die Alternative Stundung ohne Verzinsung und Verrentung mit Verzinsung hinaus habe. Trotz des gesetzlichen Wortlautes müsse aber davon ausgegangen werden, daß eine vorliegende unbillige Härte im Rahmen der gesetzlichen Regelung behoben werden müsse. Die Entscheidung der Behörde sei durch den unbestimmten Rechtsbegriff der unbilligen Härte eingeengt, so daß es naheliege, das Vorliegen einer Ermessensermächtigung überhaupt in Frage zu stellen.

Schließlich sei auch die Höhe der geforderten Zinsen bedenklich. Da die Verrentung im Regelfall den größeren Vorteil biete, müsse die Verzinsung im Falle einer Stundung niedriger angesetzt werden.

Der Beklagte weist darauf hin, daß der Gesetzgeber im Falle, einer Stundung, kein Zinsverbot ausgesprochen habe. Danach müsse es möglich sein, die für die Verrentung festgelegte Verzinsungspflicht analog auch auf die Stundung zu übernehmen, zumal es jeglichen vernünftigen Grundes entbehre, die Verzinsung bei der Stundung auszuschließen, während sie bei der Verrentung als eine Sonderform der Stundung zwingend vorgeschrieben sei. Offenbar habe der Gesetzgeber seinerzeit die Verzinsung für die Stundung lediglich deswegen nicht geregelt, weil damals landesrechtliche Vorschriften hierfür in Kraft gewesen seien. Zu Unrecht vermisse der Kläger eine genügende Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm hinsichtlich Inhaltes, Zweckes und Ausmaßes der Auflage einer Verzinsung. Innerhalb eines Ermessensspielraumes sei nämlich zwischen Ablehnung und Gewährung jegliche Abstufung und Schattierung möglich. Verlangt werden müsse lediglich eine sachgerechte Ermessensausübung, die im vorliegenden Falle auch erfolgt sei. Auf keinen Fall könne in Frage gestellt werden, daß die Behörde überhaupt einen Ermessensspielraum habe. Wenn auch die Frage nach der Billigkeit oder Unbilligkeit nicht im Rahmen des Ermessens beantwortet werden könne, so bleibe doch ein Ermessensspielraum bei Prüfung der Folgen, die sich aus der Beantwortung dieser Frage ergäben. Die Einwendungen des Klägers gegen die Höhe des Zinssatzes gingen deswegen fehl, weil Verrentung und Stundung nicht nach dem durch sie gewährten Vorteil miteinander verglichen werden könnten. Der Vorteil könne in dem einen Falle bei der Verrentung stärker sein, in einem anderen Falle bei der Stundung.

Der Oberbundesanwalt hat keine rechtlichen Bedenken gegen eine Stundung von Erschließungsbeiträgen unter der Auflage einer Zinszahlung. In der Regierungsvorlage des Gesetzentwurfes sei nur eine Verrentung als Rechtsanspruch vorgesehen gewesen. Gegenüber dem Rechtsanspruch habe der Bundestagsausschuß eine dem Einzelfall Rechnung tragende, nach sachlichen Gesichtspunkten begrenzte Härteregelung einführen wollen. Wenn er dabei die Regelung der Verrentung nahezu wörtlich aus der Regierungsvorlage übernommen habe, die Möglichkeit der Stundung hingegen ohne nähere Bestimmung gelassen habe, so könne hieraus nicht auf eine Einschränkung des Ermessensspielraumes der Gemeinde geschlossen werden. Das hätte eine dem Einzelfall Rechnung tragende Härteregelung erheblich erschwert.

II.

Die Revision kann keinen Erfolg haben, weil das Zinsverlangen nicht ermessensfehlerhaft ist.

Im Urteil vom 17. Februar 1971 - BVerwG IV C 17.69 - (ZMR 1971, 295) hat der erkennende Senat ausgesprochen, daß Bundesrecht keinen Anspruch auf Verzinsung von Erschließungsbeiträgen gibt. Seinerzeit wurden Verzugs- oder Prozeßzinsen gefordert. Dieser Ausspruch gilt aber auch für Zinsen, die kraft Gesetzes für gestundete Beträge verlangt werden, obwohl sie bei Gewährung der Stundung nicht ausdrücklich von der Gemeinde festgesetzt worden sind. Im vorliegenden Fall geht es um die davon zu unterscheidende Frage, ob die Gemeinde das Recht hat, bei Gewährung einer Stundung von Erschließungsbeiträgen Zinsen zu verlangen.

Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klage bestehen nicht. Der erkennende Senat sieht zwar im Gegensatz zur Ansicht des Berufungsgerichts in den Hinweisen auf eine Verzinsung, die in den Stundungs- bzw. Ratenbewilligungsbescheiden enthalten waren, bereits eine Geltendmachung von Zinsen dem Grunde nach. Indessen stellt der mit Rechtsmittelbelehrung versehene Bescheid vom 31. Oktober 1966 nicht nur einen Verwaltungsakt über die Höhe der Zinsen dar, ist vielmehr auch hinsichtlich des Grundes der Zinsverpflichtung als selbständiger wiederholter Verwaltungsakt anzusehen, der seinem vollen Inhalte nach angefochten werden konnte.

Gesetzliche Grundlage für eine Stundung von Erschließungsbeiträgen ist § 135 des Bundesbaugesetzes - BBauG -. Zwar spricht § 135 Abs. 2 BBauG insoweit nur von Ratenzahlungen, die von der Gemeinde zur Vermeidung unbilliger Härten im Einzelfall gewährt werden können. In Verbindung mit § 135 Abs. 5 BBauG, der unter gleicher Voraussetzung der Gemeinde gestattet, ganz oder teilweise von der Erhebung des Erschließungsbeitrages abzusehen, kann es indessen nicht zweifelhaft sein, daß die Gemeinde eine Stundung in jeder Form, insbesondere auch für den gesamten Beitrag gewähren kann.

Eine solche Stundung liegt nach Überzeugung des erkennenden Senates im Ermessen der Gemeinde. Das hat der Senat bisher zwar nur für § 135 Abs. 4 BBauG in der Sache BVerwG IV C 41.69 (ZMR 1970, 149) entschieden, wo es um den besonderen Fall der Stundung von Beiträgen ging, die für landwirtschaftlich genutzte Grundstücke gefordert werden. Wenn die Rechtspflicht zur Stundung in jenem Falle verneint worden ist, obwohl der Gesetzgeber ausdrücklich die Nutzung des Grundstückes zur Erhaltung der Wirtschaftlichkeit des Betriebes als ausschließlichen Stundungsgrund nennt, so kann es bei einer Stundung in anderen Fällen, für die als Voraussetzung lediglich allgemein unbillige Härte genannt wird, nicht anders sein. Zwar wird die Gemeinde häufig die Grenzen ihres Ermessens überschreiten, wenn sie beim Vorliegen einer unbilligen Härte nicht nach § 135 Abs. 2 BBauG stundet, nach Absatz 3 verrentet oder nach Absatz 5 erläßt. Es können jedoch Fälle nicht ausgeschlossen werden, in denen die Gemeinde trotz Vorliegens einer unbilligen Härte ihr Ermessen nicht fehlerhaft walten läßt, wenn sie dennoch von einer Billigkeitsmaßnahme absieht.

Ein Zinsverbot für den Stundungsfall ist vom Gesetzgeber nicht ausgesprochen worden. Insbesondere kann aus der Tatsache, daß für die in § 135 Abs. 3 BBauG vorgesehene Verrentung eine Verzinsung von höchstens 2 v.H. über dem Diskontsatz der Deutschen Bundesbank vorgesehen ist, nicht auf ein solches Verbot für den Fall der Stundung geschlossen werden. Aus der Tatsache, daß der Gesetzgeber für den Fall der Verrentung die Verzinsung zur Pflicht gemacht hat, kann nicht geschlossen werden, daß er sie für den Fall der Stundung für nicht einmal zulässig erklären wollte. Außerdem kann nicht davon ausgegangen werden, daß eine Verrentung in jedem Falle den größeren Vorteil mit sich bringt. Ob eine Verrentung oder eine Stundung für den Schuldner die vorteilhaftere Billigkeitsmaßnahme ist, ergibt sich allein aus den besonderen Umständen des Falles. Ein Vorteilsvergleich ist nach Überzeugung des erkennenden Senates nicht möglich.

Im Gegenteil rechtfertigt sich aus dem weiten Rahmen, den der Gesetzgeber der Gemeinde für Billigkeitsmaßnahmen zugewiesen hat, nach Überzeugung des erkennenden Senates auch die Möglichkeit, im Rahmen eines pflichtgemäßen Ermessens eine Verzinsung der gestundeten Beiträge zu verlangen. Eine Verzinsung muß nicht ohne weiteres eine Erschwerung der Zahlung bedeuten, wenn man etwa eine zinsfreie Stundung für drei Monate mit einer zinspflichtigen Stundung für drei Jahre vergleicht. Unter Berücksichtigung unserer Wirtschaftsverfassung und des Geldmarktes wird sich das Zinsverlangen der Gemeinde in aller Regel sogar als ermessensgerechte Entscheidung aufdrängen, da der Gemeinde andernfalls ein Verlust entsteht, der einem Teilerlaß gleichkommt. Sicher mag es Fälle geben, in denen die Gemeinde aus besonderen Gründen von einer Verzinsung absehen muß, wenn sie ihr Ermessen fehlerfrei anwenden will, wie es auch Fälle gibt, in denen sie einen Erlaß oder einen Teilerlaß aussprechen muß, um nicht ermessensfehlerhaft zu handeln. In der Regel handelt sie jedoch nicht ermessensfehlerhaft und damit nicht rechtswidrig, wenn sie für gestundete Beiträge eine Verzinsung fordert.

Dieses Zinsverlangen kann auch nicht etwa deswegen rechtswidrig sein, weil es nicht ausdrücklich in der gesetzlichen Vorschrift genannt wird, diese mithin zu unbestimmt sei. Ermessensentscheidungen können in der Regel unter den verschiedensten Auflagen ergehen. Auch hierbei hat die Behörde innerhalb ihres Ermessens freie Auswahl, soweit sie nicht durch den Gesetzgeber gebunden ist. Eine entsprechende Bindung aber liegt im vorliegenden Falle nicht vor.

Die besonderen Umstände des vorliegenden Falles lassen nicht erkennen, daß der Beklagte einen Anlaß gehabt hätte, von Zinsen abzusehen. Insbesondere ist eine Verschlechterung der Vermögensverhältnisse des Klägers nach seiner Erklärung, Zinsen zahlen zu wollen, nicht dargetan. Auch gegen die Höhe der geforderten Zinsen bestehen hier keine Bedenken. Der Zinssatz in Höhe von 2 v.H. über dem Diskontsatz der Deutschen Bundesbank muß zwar entsprechend §§ 135 Abs. 3 BBauG auch im Falle einer Stundung als Höchstsatz angesehen werden. Das Berufungsgericht hat indessen richtig erkannt, daß im vorliegenden Fall keine Bedenken bestehen, in dieser Höhe Zinsen zu verlangen.

Nach alledem war die Revision des Klägers zurückzuweisen, was seine Kostenpflicht für das Revisionsverfahren zur Folge hatte.