Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 21.08.1997, Az.: BVerwG 4 C 6/96

I.

Die Klägerin möchte die Erteilung eines Negativattests, hilfsweise einer Genehmigung nach § 22 BauGB für ein Bauprojekt im Gebiet des beigeladenen Marktes und Revisionsklägers erreichen. Sie ist Eigentümerin eines im Gemeindegebiet gelegenen Grundstücks. Im Jahr 1993 erhielt sie die bauaufsichtliche Genehmigung zur Neuerrichtung eines Wohnhauses mit zwei Dauerwohnungen und zwölf Ferienwohnungen.

Das Baugrundstück liegt im Geltungsbereich einer Satzung nach § 22 Abs. 2 BauGB. Hierfür hatte die Staatsregierung des Freistaates Bayern gemäß § 22 Abs. 1 BauGB die Voraussetzungen durch die "Verordnung über die überwiegend durch den Fremdenverkehr geprägten Gemeinden" vom 7. Juli 1988 (GVBl S. 194) geschaffen. Die Satzung des Beigeladenen wurde erstmals zum 14. Januar 1989 und erneut im Jahre 1992 rückwirkend zu diesem Datum in Kraft gesetzt. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hielt diese Satzung allerdings für nichtig (Urteile vom 16. August 1993 - u.a. VGH 26 B 92.2506 BayVBl 1994, S. 17, vgl. auch Urteil des erkennenden Senats vom 7. Juli 1994 - BVerwG 4 C 21.93 - BVerwGE 96, 217 [BVerwG 07.07.1994 - 4 C 21/93]).

Bereits durch Schreiben vom 29. September 1993 hatte die Klägerin die Erteilung eines Bescheids, wonach eine Genehmigung nach § 22 BauGB nicht erforderlich sei (Negativattest), hilfsweise eine solche Genehmigung beantragt, um eine Aufteilung des geplanten Neubaus in Eigentumswohnungen zu ermöglichen. Nachdem der beigeladene Markt sein Einvernehmen versagt hatte, lehnte das Landratsamt Oberallgäu den Antrag durch Bescheid vom 24. Januar 1994 ab. Auf ihren Widerspruch wurde der Klägerin von der Regierung von Schwaben mitgeteilt, daß der Widerspruch keine Aussicht auf Erfolg habe. Vom Erlaß eines förmlichen Widerspruchsbescheids werde jedoch abgesehen. Dennoch sei für die Klägerin nunmehr der Klageweg eröffnet. Auf dieses Schreiben hin hat die Klägerin am 9. Mai 1994 Klage zum Verwaltungsgericht erhoben mit dem Begehren, das beantragte Negativattest, hilfsweise die Genehmigung nach § 22 BauGB zu erhalten.

Der beigeladene Markt beschloß am 19. Juli 1994 erneut die Aufstellung einer Fremdenverkehrssatzung. Der Beschluß wurde am 30. Juli 1994 bekannt gemacht; in der Begründung hieß es, der Geltungsbereich der Satzung bedürfe im Hinblick auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Juli 1994 noch der "Feinabstimmung". Der Beschluß enthielt keinen Hinweis auf eine mögliche Rückwirkung der Satzung. Weiter hieß es, von "der 'Veränderungssperre' des § 22 Abs. 7 Satz 3 BauGB werde Gebrauch gemacht". Durch Schreiben an das Landratsamt vom 25. August 1994 beantragte der beigeladene Markt, die Entscheidung über den Antrag der Klägerin auf Erteilung der Genehmigung nach § 22 BauGB zurückzustellen. Ein förmlicher Bescheid über die Zurückstellung erging nicht.

Unter dem 11. November 1994 beantragte die Klägerin beim Grundbuchamt des Amtsgerichts Kempten die Begründung von Wohnungs- und Teileigentum nach § 8 WEG. Aufgrund des bestehenden Vollzugshindernisses - fehlende Genehmigung bzw. Negativattest gemäß § 22 BauGB - wurde über diesen Antrag nicht entschieden. Am 4. April 1995 beschloß der beigeladene Markt drei Satzungen nach § 22 Abs. 2 BauGB, die Teile des Gemeindegebiets umfassen. Das klägerische Grundstück liegt im Geltungsbereich der Satzung Nr. 1, Abschnitt 105. Im Satzungstext heißt es, die Satzung trete rückwirkend zum 14. Januar 1989 in Kraft. Die Satzung Nr. 1 wurde am 26. Juni 1995 ausgefertigt und im Amtsblatt vom 1. Juli 1995 bekanntgemacht. In der Bekanntmachung selbst war als Datum des Inkrafttretens der Tag der Bekanntmachung genannt. Am 26. Juli 1995 fertigte der Bürgermeister des Beigeladenen die Satzung Nr. 1 erneut aus. Im Amtsblatt für den Landkreis Oberallgäu wurde dies am 29. Juli 1995 mit dem Hinweis bekanntgemacht, daß die Satzung rückwirkend zum 14. Januar 1989 in Kraft trete.

Bereits durch Gerichtsbescheid vom 25. Juli 1995 hatte das Verwaltungsgericht Augsburg der Klage auf Erteilung eines Negativattests stattgegeben. Ein Genehmigungsvorbehalt für das klägerische Grundstück sei nicht wirksam begründet worden. Die Satzung vom 26. Juni 1995 sei nicht ordnungsgemäß bekanntgemacht worden, weil in der Bekanntmachung als Zeitpunkt des Inkrafttretens der 1. Juli 1995 genannt sei, während der Satzungstext eine Rückwirkung zum 14. Januar 1989 anordne. Am 26. August 1995 hat der beigeladene Markt gegen den Gerichtsbescheid Berufung eingelegt.

Durch Urteil vom 17. April 1996 hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof die Berufung zurückgewiesen. Er hat das Vorliegen einer wirksamen, rückwirkend in Kraft gesetzten Satzung nach § 22 BauGB unterstellt, eine Genehmigung jedoch im Hinblick auf § 22 Abs. 4 Nr. 1 BauGB nicht für erforderlich gehalten. Als Zeitpunkt des Wirksamwerdens im Sinne dieser Vorschrift könne nicht der 14. Januar 1989 angesehen werden, sondern aus Gründen der Rechtsklarheit nur derjenige Zeitpunkt, zu dem die Satzung bekanntgemacht worden sei. Dies sei der 29. Juli 1995. Auf der Grundlage dieser Annahme sei der Antrag beim Grundbuchamt, wie von § 22 Abs. 4 Nr. 1 BauGB vorausgesetzt, rechtzeitig gestellt worden. Dagegen liege die zweite Tatbestandsalternative dieser Vorschrift nicht vor; denn der Genehmigungsvorbehalt sei erst nach dem Ablauf des Zurückstellungszeitraums wirksam geworden. Zwar sei der Beschluß über die Zurückstellung erst am 30. Juli 1994 gefaßt worden. Doch sei zu berücksichtigen, daß gegenüber der Klägerin seit der Ablehnung ihres Antrags vom 24. Januar 1994 eine faktische Zurückstellung bestanden habe, die auf die rechtliche Zurückstellung anzurechnen sei. Vom Erlaß des Bescheids vom 24. Januar 1994 an sei demnach eine Zurückstellung nur bis längstens Ende Januar 1995 möglich gewesen, während die Satzung erst im Juli 1995 bekanntgemacht worden sei. Auch im übrigen seien keine Gründe ersichtlich, die einem aus dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes abgeleiteten Anspruch der Klägerin entgegenstünden.

Der Beklagte und der beigeladene Markt haben Revision eingelegt. Der Beigeladene meint, die vom Berufungsgericht offengelassene Frage der Rückwirkung der Fremdenverkehrssatzung müsse zu seinen Gunsten bejaht werden. Die Erwägungen zur Begründung der ursprünglichen Satzung von 1989 bzw. 1992 hätten sich 1995 nicht geändert. Es sei lediglich der räumliche Geltungsbereich verändert worden. Auch bestehe zugunsten der Klägerin kein Vertrauensschutz, da diese gewußt habe, daß die Gemeinde auf jeden Fehler ihrer Fremdenverkehrssatzung unverzüglich reagieren werde. Als maßgeblicher Zeitpunkt im Sinne des § 22 Abs. 4 Nr. 1 BauGB sei indes nicht die Bekanntmachung des Inkrafttretens vom 29. Juli 1995 anzusehen, sondern, wie sich schon aus dem Wortlaut der Vorschrift ergebe, der 14. Januar 1989. Schon daran scheitere der Anspruch der Klägerin. Selbst wenn man aber den Standpunkt des Berufungsgerichts zum Wirksamwerden des Genehmigungsvorbehalts teile, so scheitere das klägerische Begehren daran, daß die Rechtsprechung zur faktischen Zurückstellung auf den Fall des § 22 Abs. 7 BauGB nicht übertragen werden dürfe.

Auch der Beklagte wendet sich gegen die Ansicht des Berufungsgerichts zum Wirksamwerden einer rückwirkend in Kraft gesetzten Satzung. Gründe der Rechtsklarheit sprächen nicht für diese Ansicht, weil schon die Aufnahme einer Gemeinde in die nach § 22 Abs. 1 BauGB erlassene Rechtsverordnung zu einer Grundbuchsperre führe. Die Auffassung des Berufungsgerichts zur faktischen Zurückstellung sei gleichfalls nicht überzeugend. Mit dem Ablehnungsbescheid vom 24. Januar 1994 sei nicht die Situation einer faktischen Zurückstellung begründet, sondern ein laufendes Verwaltungsverfahren abgeschlossen worden.

Der Beigeladene und der Beklagte beantragen sinngemäß,

die Klage unter Aufhebung des Urteils des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 17. April 1996 und des Gerichtsbescheids des Verwaltungsgerichts Augsburg vom 25. Juli 1995 abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Revision zurückzuweisen.

Sie unterstützt das Berufungsurteil und meint, sie könne sich auf Vertrauensschutz berufen, da sie in der Verwirklichung ihres Bauvorhabens nicht beliebig lange hingehalten werden dürfe. Seit 1989 habe sie warten müssen, ob der Beigeladene eine wirksame Satzung erlassen werde. Diese Zeit des Wartens dürfe nicht beliebig verlängert werden. Selbst nach dem Aufstellungsbeschluß vom 19. Juli 1994 sei nicht einmal der Geltungsbereich der künftigen Satzung klar gewesen. Die vom Berufungsgericht vertretene Auslegung des § 22 Abs. 4 BauGB sei praktikabel. Aus § 215 Abs. 3 Satz 2 BauGB schließlich sei abzuleiten, daß eine rückwirkende Fehlerheilung außerhalb des Anwendungsbereichs dieser Vorschrift ausgeschlossen sei.

Der Oberbundesanwalt unterstützt die Auffassung des Beigeladenen und des Beklagten. Er wendet sich ebenfalls gegen die Unterscheidung von Inkrafttreten und Wirksamwerden im Berufungsurteil. Der beigeladene Markt habe die Satzung mit Rückwirkung in Kraft setzen können. § 215 Absatz 3 Satz 2 BauGB schließe das nicht aus. Die Rechtsprechung des erkennenden Senats zur Inkraftsetzung von Bebauungsplänen sei nicht auf die sonstigen städtebaulichen Satzungen nach dem Baugesetzbuchübertragbar.

II.

Die zulässigen Revisionen sind nicht begründet. Zwar sind die Entscheidungsgründe des Berufungsurteils nicht in vollem Umfang mit Bundesrecht vereinbar; die Entscheidung stellt sich jedoch im Ergebnis als richtig dar.

1. § 22 BauGB soll es den durch Fremdenverkehr geprägten Gemeinden ermöglichen, die zu Lasten der Fremdenbeherbergung gehende und deshalb städtebaulich unerwünschte Zunahme der Zweitwohnungsnutzung in den durch Fremdenverkehr geprägten Teilen des Gemeindegebiets zu verhindern. Rechtstechnisches Mittel hierzu ist die Einführung eines Genehmigungsvorbehalts für die Begründung von Wohnungs- oder Teileigentum durch einen Bebauungsplan oder eine Satzung nach § 22 Abs. 2 BauGB. Im Geltungsbereich einer solchen Satzung bedarf derjenige, der Wohnungs- oder Teileigentum begründen will, der Genehmigung nach § 22 Abs. 1, 5 und 6 BauGB. Hiervon abweichend läßt § 22 Abs. 4 Nr. 1 BauGB unter bestimmten Voraussetzungen trotz einer wirksamen Fremdenverkehrssatzung die Begründung oder Teilung von Wohnungs- oder Teileigentum ohne eine derartige Genehmigung zu. Dies gilt in erster Linie dann, wenn der Grundstückseigentümer den Grundbuchantrag auf Eintragung von Wohnungs- oder Teileigentum gestellt hat, bevor der Genehmigungsvorbehalt in Kraft getreten ist (§ 22 Abs. 4 Nr. 1, (1. Alt.) BauGB). In dieser Lage ist der betroffene Eigentümer schutzwürdig, da er alles in seiner Macht Stehende getan hat, die von ihm gewünschte Rechtsänderung herbeizuführen. Umgekehrt aber muß die Gemeinde davor geschützt werden, daß alle von einer in Aufstellung befindlichen Fremdenverkehrssatzung möglicherweise Betroffenen gewissermaßen vorsorglich einen Grundbuchantrag stellen, um der vorgesehenen Genehmigungspflicht zu entgehen. Deshalb hat die Gemeinde die Möglichkeit, gleichzeitig mit der Bekanntmachung des Beschlusses über die Aufstellung der Fremdenverkehrssatzung bei der Baugenehmigungsbehörde die Zurückstellung von Anträgen auf Erteilung des Negativattests für die Dauer von bis zu zwölf Monaten zu erreichen (§ 22 Abs. 7 Satz 3 BauGB). Gelingt es der Gemeinde in einem solchen Fall, die Fremdenverkehrssatzung innerhalb des gesetzlichen Zurückstellungszeitraums in Kraft zu setzen, so kann sich der Grundbuchantrag eines betroffenen Grundeigentümers nur noch durchsetzen, wenn er nicht nur vor dem Inkrafttreten der Satzung, sondern auch vor der Bekanntgabe des Beschlusses über die Aufstellung der Satzung beim Grundbuchamt gestellt wurde. Ist hingegen der Grundbuchantrag erst nach Bekanntgabe des Aufstellungsbeschlusses gestellt worden, so ist die Erteilung des Negativattests ausgeschlossen (§ 22 Abs. 4 Nr. 1 (2. Alt.) BauGB).

2. Im vorliegenden Verfahren hält das Berufungsgericht einen Anspruch der Klägerin auf Erteilung des Negativattests auf der Grundlage von § 22 Abs. 4 Nr. 1 (1. Alt.) BauGB für gegeben, weil der beim Grundbuchamt am 11. November 1994 eingegangene Eintragungsantrag der Klägerin zeitlich vor dem Wirksamwerden des Genehmigungsvorbehalts gestellt worden sei. Zwar sei die am 29. Juli 1995 bekanntgemachte Satzung mit Rückwirkung auf den 14. Januar 1989 in Kraft gesetzt worden, wobei zu Gunsten des Beigeladenen unterstellt werden könne, daß die rückwirkende Inkraftsetzung wirksam sei. Bei der Auslegung des § 22 Abs. 4 BauGB sei jedoch der Zeitpunkt, auf den die Rückwirkung bezogen sei (hier: 14. Januar 1989), von dem Zeitpunkt zu unterscheiden, zu dem die Satzung als Norm existent geworden sei (hier: 29. Juli 1995). Allein der letztgenannte Zeitpunkt sei mit dem Begriff des "Wirksamwerdens" in § 22 Abs. 4 BauGB gemeint.

Die dieses Ergebnis tragende Auslegung des Tatbestandsmerkmals "Wirksamwerden" steht mit § 22 Abs. 4 BauGB nicht in Einklang. Sie findet keinen Anhalt in Wortlaut, Entstehungsgeschichte oder Sinn der Vorschrift. Allein aus der Wahl des Begriffs "Wirksam werden" läßt sich nicht zuverlässig ableiten, der Gesetzgeber habe auf das Verfahren der Satzungsgebung und auf den dieses Verfahren abschließenden Akt der Bekanntmachung Bezug nehmen und damit ausdrücken wollen, in Fällen der Rückwirkung solle ein in die Vergangenheit zurückreichendes Inkrafttreten der Norm unmaßgeblich sein. Dies gilt vor allem deshalb, weil der Gesetzgeber eine derartige Regelungsabsicht mit der Wahl des eingeführten und eindeutigen Begriffs "Bekanntmachung" ohne jede Unklarheit hätte erreichen können. Der statt dessen im Gesetzestext hergestellte sprachliche Bezug auf die "Wirksamkeit" des Genehmigungsvorbehalts würde, wenn der Wortwahl im vorliegenden Zusammenhang überhaupt eine entscheidende Bedeutung beizumessen wäre, im Gegenteil dafür sprechen, das rückwirkende Inkrafttreten der Norm als maßgeblich anzusehen, da die Fremdenverkehrssatzung schon von diesem Zeitpunkt an ihre normative Kraft entfalten soll. Auch die Entstehungsgeschichte des § 22 Abs. 4 BauGB stützt die Ansicht des Berufungsgerichts nicht. Der Begriff des "Wirksamwerdens" wird in der Begründung des Regierungsentwurfs lediglich wiederholt, nicht aber erklärt, und zum Gesetzeszweck heißt es, die "Dauer der Bearbeitung beim Grundbuchamt soll(e) keinen Einfluß auf die Frage der Genehmigungsbedürftigkeit haben" (vgl. BTDrucks 10/4630 S. 79 zum damaligen Absatz 3 des Entwurfs, sowie BTDrucks 10/6166 S. 153 zur Einfügung der zweiten Fallgruppe sowie der Nr. 2 des heutigen Absatzes 4). Diese Formulierung ist ersichtlich auf den Regelfall einer mit Bekanntmachung in Kraft tretenden Satzung bezogen. Die vor den Eingang des Grundbuchantrags zurückwirkende Begründung eines Genehmigungsvorbehalts berücksichtigt sie hingegen nicht, denn die Bearbeitungsdauer beim Grundbuchamt wäre für die Lösung dieser Fallgestaltung unerheblich.

Näher liegt deshalb die Annahme, daß der Gesetzgeber den Fall einer rückwirkenden Inkraftsetzung überhaupt nicht bedacht hat. Damit hat er jedoch die für den Fall der Rückwirkung bestehenden Regeln unberührt gelassen. Der Senat legt den Begriff des "Wirksamwerdens" des Genehmigungsvorbehalts in § 22 Abs. 4 Nr. 1 (1. Alt.) BauGB deshalb dahin gehend aus, daß er sich im Falle einer zulässigen rückwirkenden Inkraftsetzung nicht auf den Zeitpunkt der Satzungsbekanntmachung, sondern auf den vom Satzungsgeber gewollten Geltungsbeginn der Satzung bezieht.

3. Die Klägerin hat jedoch aus anderen Gründen einen Anspruch auf Erteilung eines Negativattests gemäß § 22 Abs. 4 Nr. 1 (1. Alt.) BauGB; denn die in der am 29. Juli 1995 bekannt gemachten Satzung angeordnete Rückwirkung auf den 14. Januar 1989 ist unwirksam. Für eine rückwirkende Inkraftsetzung fehlt es hier an einer Rechtsgrundlage. Eine Satzung nach § 22 BauGB kann nämlich grundsätzlich nur mit Wirkung von ihrer Bekanntmachung an in Kraft gesetzt werden; dies ergibt sich aus § 22 Abs. 3 Satz 4 i.V.m. § 12 Satz 4 BauGB. Eine rückwirkende Inkraftsetzung ist allein nach § 215 Abs. 3 Satz 2 BauGB möglich, dessen Voraussetzungen hier jedoch nicht gegeben sind.

§ 22 Abs. 3 Satz 4 BauGB läßt allerdings unterschiedliche Deutungsmöglichkeiten zu. Die Vorschrift verweist auf § 12 BauGB. Dieser Verweis ist nicht ausdrücklich auf die Art und Weise der Bekanntmachung (§ 12 Sätze 2, 3 und 5 BauGB) beschränkt. Wäre dies der Fall, so enthielte § 22 BauGB keine Aussage über das Inkrafttreten der Satzung, so daß nach allgemeinen Regeln zu bestimmen wäre, ob eine Fremdenverkehrssatzung sich Rückwirkung beilegen darf oder nicht. Die Vorschrift ist auch nicht einschränkend dahin auszulegen, daß sie nur auf die Art und Weise und nicht auch auf die Regelung zum Inkrafttreten als die gesetzliche Folge der Bekanntmachung nach § 12 BauGB, also auch auf dessen Satz 4 verweist. Dies hat zur Folge, daß es der Gemeinde bei Erlaß einer Satzung nach § 22 Abs. 2 BauGB ebenso wie beim Erlaß eines Bebauungsplans verwehrt ist, einen anderen als den in § 12 Satz 4 BauGB genannten Zeitpunkt des Inkrafttretens zu bestimmen (zum Bebauungsplan vgl. Urteil vom 18. April 1996 - BVerwG 4 C 22.94 - BVerwGE 101, 58 = NVwZ 1996, 892 = UPR 1996, 308 = DVBl 1996, 920[BVerwG 18.04.1996 - 4 C 22/94]).

Für diese Auslegung sprechen zwei Gründe. Zum einen würde eine gegenteilige Ansicht dazu führen, daß die Gemeinde einen Genehmigungsvorbehalt nach § 22 Abs. 2 BauGB in der Gestalt eines Bebauungsplans nur mit Wirkung ab Bekanntmachung (§ 12 Satz 4 BauGB), in der Gestalt einer sonstigen Satzung hingegen auch mit Rückwirkung in Kraft setzen könnte. Daß der Gesetzgeber ein solches Ergebnis gewollt haben könnte, ist nicht anzunehmen, da eine innere Rechtfertigung hierfür nicht zu erkennen ist. Bebauungsplan und sonstige Satzung nach § 22 Abs. 2 BauGB unterscheiden sich nicht grundsätzlich voneinander, etwa dadurch, daß die Gemeinde nur beim Erlaß eines Bebauungsplans gestaltend tätig würde, während der Erlaß einer sonstigen Satzung auf den bloßen Gesetzesvollzug beschränkt wäre. Richtig ist lediglich, daß bei der Entscheidung über einen Bebauungsplan eine größere Zahl betroffener Belange und Interessen gegeneinander abzuwägen ist und daß daher der Gestaltungsspielraum der Gemeinde hier größer ist als bei Erlaß einer Fremdenverkehrssatzung. Auch dies ist indes Ausdruck des gemeindlichen Willens zur Gestaltung der städtebaulichen Situation, wenn auch nur hinsichtlich eines begrenzten Aspekts. Es wäre daher kaum verständlich, sollte die Gemeinde bei Erlaß einer Satzung die Möglichkeit rückwirkender Inkraftsetzung haben, die ihr bei Erlaß eines Bebauungsplans ausdrücklich verwehrt ist. Zum anderen findet die Annahme unterschiedlicher Handlungsspielräume der Gemeinde im Vergleich von Bebauungsplan und sonstiger Satzung auch bei den anderen städtebaulichen Satzungen des Baugesetzbuchs keine Entsprechung. Sowohl die Satzungen über die Veränderungssperre und das Vorkaufsrecht als auch die Erhaltungs- und die Sanierungssatzung können lediglich mit Wirkung ab Bekanntmachung in Kraft gesetzt werden. § 16 Abs. 2 Halbs. 2 BauGB, § 25 Abs. 1 Satz 2 BauGB und § 172 Abs. 1 Satz 3 BauGB verweisen hinsichtlich des Inkrafttretens nämlich ausdrücklich auf § 12 Satz 4 BauGB, während § 143 Abs. 2 Satz 3 BauGB im Normtext selbst den Ausschluß rückwirkenden Satzungserlasses enthält. Lediglich § 34 Abs. 5 Satz 2 BauGB sowie § 4 Abs. 4 Satz 4 BauGBMaßnG beziehen sich über § 22 Abs. 3 BauGB auf § 12 BauGB. Damit nehmen die letztgenannten Vorschriften die Unschärfe des § 22 Abs. 3 BauGB zwar in sich auf, ohne jedoch zur Auslegung der Vorschrift etwas beizutragen.

Diese zunächst lediglich den Ersterlaß einer Fremdenverkehrssatzung betreffenden Erwägungen gelten mit einer Ausnahme auch für den Fall einer Fehlerkorrektur. Wenn eine Gemeinde eine fehlerhafte Satzung korrigieren möchte, so kann sie dies - wie im vorliegenden Fall geschehen - tun, indem sie die Satzung unter Korrektur des Fehlers und Durchführung des vollständigen Verfahrens neu erläßt. Je nach Fallgestaltung kann aber auch eine Korrektur durch Fehlerbehebung und Wiederholung nur des nachfolgenden Verfahrens in Betracht kommen. Nur wenn es dabei um einen der in § 215 Abs. 3 Satz 1 BauGB genannten Fehler geht, kann die Satzung gemäß § 215 Abs. 3 Satz 2 BauGB auch mit Rückwirkung in Kraft gesetzt werden. In allen übrigen Fällen, insbesondere bei der Korrektur materieller Fehler, ist eine rückwirkende Inkraftsetzung dagegen ausgeschlossen (BVerwG, Urteil vom 18. April 1996 - BVerwG 4 C 22.94 - BVerwGE 101, 58 = NVwZ 1996, 892). Soweit § 215 Abs. 3 Satz 2 BauGB nicht anwendbar ist, gelten mangels besonderer Regelungen auch für die Fehlerbehebung die Verfahrensvorschriften, die den Ersterlaß der Satzung steuern, mithin auch § 12 Satz 4 BauGB. Auch wenn dies verfassungsrechtlich nicht geboten sein dürfte, hat der Gesetzgeber damit den rückwirkenden Neuerlaß einer Satzung zur Behebung materieller Mängel ausgeschlossen.

Die Satzung des Beigeladenen vom 7. April 1992 ist materiell fehlerhaft gewesen, da ihr Geltungsbereich fehlerhaft bestimmt war. Der Beigeladene hat deshalb zu Recht den Weg des vollständigen Neuerlasses gewählt und konnte die Satzung auf dieser Grundlage nur mit Wirkung ab Bekanntmachung (29. Juli 1995) in Kraft setzen.

4. Dem sich aus § 22 Abs. 4 Nr. 1 (1. Alt.) BauGB ergebenden Anspruch der Klägerin auf Erteilung des Negativattests steht die Regelung in § 22 Abs. 4 Nr. 1 (2. Alt.) BauGB nicht entgegen. Ob der beigeladene Markt eine wirksame Zurückstellung im Sinne des § 22 Abs. 7 Satz 3 BauGB bewirkt hat, insbesondere ob hierzu der Erlaß eines förmlichen Zurückstellungsbescheids erforderlich war, kann der Senat offenlassen. Jedenfalls ist es dem Beigeladenen nicht gelungen, die Fremdenverkehrssatzung innerhalb des Zurückstellungszeitraums in Kraft zu setzen. Dies ergibt sich aus folgenden Überlegungen:

Der Beschluß wurde am 30. Juli 1994 bekanntgemacht, die Satzung selbst am 29. Juli 1995. Käme es allein auf diese Daten an, so läge ein Fall der zweiten Tatbestandsalternative des § 22 Abs. 4 Nr. 1 BauGB vor; denn der Genehmigungsvorbehalt wäre vor Ablauf der Zurückstellung - die gemäß § 22 Abs. 7 Satz 3 BauGB auf ein Jahr begrenzt ist - wirksam geworden. Indes ist zugunsten der Klägerin zu berücksichtigen, daß ihr Antrag auf Erteilung des Negativattests bzw. der Genehmigung nach § 22 Abs. 1, 5 und 6 BauGB durch Bescheid vom 24. Januar 1994 abgelehnt worden ist. Dieser Bescheid war bei Erlaß mangels gültiger Rechtsgrundlage (Nichtigkeit der Satzung vom 9. April 1992) objektiv rechtswidrig. Seit Zustellung des Bescheids vom 24. Januar 1994 wurde der Klägerin mithin das ihr zustehende Negativattest zu Unrecht verweigert. Diese Situation ist in Übereinstimmung mit dem Berufungsgericht als eine faktische Zurückstellung des klägerischen Begehrens zu bewerten, die auf die Zeit der - hier als wirksam unterstellten - Zurückstellung nach § 22 Abs. 7 Satz 3 BauGB angerechnet werden muß (ebenso Schmaltz in: Schrödter, BauGB, 5. Auflage 1992, Rz 29 zu § 22; vgl. zu dem vergleichbaren Problem im Verhältnis von Veränderungssperre und Zurückstellung von Baugesuchen: BVerwG, Urteil vom 11. November 1970 - BVerwG 4 C 79.68 - Buchholz 406.11 § 17 BBauG Nr. 1). Nach der gesetzlichen Wertung dieser Vorschrift darf ein Bauwilliger nicht länger als zwölf Monate darüber im Unklaren gelassen werden, ob sich die von der Gemeinde geplante Einschränkung seiner Gestaltungsmöglichkeiten als Eigentümer realisieren wird oder nicht. Der Beigeladene hätte daher die Fremdenverkehrssatzung im Verhältnis zur Klägerin innerhalb eines Jahres seit dem Beginn der faktischen Zurückstellung in Kraft setzen müssen. Da dies jedoch nicht geschehen ist, kann sich der Beigeladene auf § 22 Abs. 4 Nr. 1 (2. Alt.) BauGB gegenüber der Klägerin nicht berufen.

5. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und 3 VwGO,

RiBVerwG Prof. Dr. Dr. Berkemann ist wegen Urlaubs an der Beifügung seiner Unterschrift verhindert. Gaentzsch

Gaentzsch

Lemmel

Heeren

Rojahn