Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 21.10.1987, Az.: BVerwG 5 C 39.85

I.

Die Klägerin ist Miterbin ihres am 1. November 1981 im Alter von 82 Jahren verstorbenen Vaters. Dieser lebte von Dezember 1974 an - nachdem seine Ehefrau im Alter von 74 Jahren verstorben war - im Haushalt der Klägerin, die auch dessen Pflege übernahm und bis zu dessen Ableben leistete. Das Sozialamt des Beklagten gewährte von Herbst 1973 an zunächst dem Verstorbenen und dessen Ehefrau Hilfe zum Lebensunterhalt, nachdem diese die Bewirtschaftung ihres kleinen landwirtschaftlichen Anwesens (die landwirtschaftlich genutzten Flächen umfaßten 2,3640 ha, das mit Wohnhaus und Stallung bebaute Grundstück hatte 0,2960 ha) wegen Alters aufgegeben hatten; denn das Einkommen der Eheleute bestand im wesentlichen nur aus einer Unfallrente der Mutter der Klägerin in geringer Höhe und geringfügigem Pachtzins (aus der Verpachtung der landwirtschaftlich genutzten Flächen). Diese Hilfe gewährte der Beklagte auch dem Vater der Klägerin nach dessen Übersiedelung in den Haushalt der Klägerin, alsbald aber auch Hilfe zur Pflege, zuletzt in Gestalt erhöhten pauschalierten Pflegegeldes, weil der Zustand des Erblassers außergewöhnliche Pflege erforderte. Insgesamt wendete der Beklagte während der fünf Jahre vor dem Tode des Erblassers 26.597 DM auf. Diesen Aufwand erhielt er jedoch zu Lebzeiten des Erblassers in Höhe von 2.000 DM dadurch ersetzt, daß der Bruder der Klägerin einen Unterhaltsbeitrag von 400 DM jährlich leistete.

Auf der Grundlage einer Bewertung des Grundbesitzes mit 237.764 DM, die das Amtsgericht im Rahmen einer Berechnung der in der Nachlaßsache angefallenen Kosten vorgenommen hatte, forderte der Beklagte entsprechend den dort errechneten Quoten - unter Außerachtlassung des vom Amtsgericht erteilten Erbscheins - von der Klägerin nach § 92 c BSHG anteiligen Kostenersatz in Höhe von 14.572,80 DM (Bescheid vom 29. April 1982). Die Klägerin erhob Widerspruch. Nach dessen Zurückweisung hat sie Anfechtungsklage erhoben, die das Verwaltungsgericht abgewiesen hat.

Auf die Berufung der Klägerin hat jedoch der Verwaltungsgerichtshof nach dem Klageantrag erkannt. Sein Urteil hat er im wesentlichen wie folgt begründet: Ob die Klägerin nach § 92 c BSHG Kostenersatz zu leisten habe, hänge davon ab, ob der Beklagte dem Erblasser von November 1976 an Sozialhilfe rechtmäßig gewährt habe, wenngleich der Senat Zweifel habe, ob die Rückforderung rechtswidriger Sozialhilfeleistungen allein nach den §§ 45 und 50 SGB X möglich sein solle; denn die Beschränkung der Ersatzforderung nach der erstgenannten Vorschrift auf rechtmäßig gewährte Sozialhilfe führe zu dem Widerspruch, daß der Erbe eines Hilfeempfängers, der die Hilfe rechtswidrig, aber wegen Vertrauensschutzes nicht rückforderbar erhalten habe, nicht erstattungspflichtig sei, während der Erbe eines Hilfeempfängers, der die Hilfe rechtmäßig erhalten habe, ersatzpflichtig sei. - Dem Verstorbenen sei die Sozialhilfe rechtswidrig gewährt worden; denn dessen Vermögen in Gestalt der Grundstücke sei während der fraglichen Zeit weder nach der Nummer 4 noch nach der Nummer 7 des § 88 Abs. 2 BSHG von einer Verwertung ausgenommen gewesen. Landwirtschaft habe der Verstorbene nicht mehr betreiben können, und gewohnt habe er auf dem Anwesen schon seit Ende 1974 nicht mehr. Eine Rückkehr dorthin sei wegen seiner Pflegebedürftigkeit ausgeschlossen gewesen. Die Verwertung der Grundstücke durch Veräußerung hätte auch keine Härte bedeutet. Eines Notverkaufs hätte es nicht bedurft; eine angemessene Übergangsregelung hätte nach § 89 BSHG getroffen werden können. Die Vermietung und Verpachtung gegen geringes Entgelt habe keine angemessene Verwertung dargestellt.

Mit der Revision erstrebt der Beklagte, daß das Urteil des Verwaltungsgerichts wiederhergestellt wird. Er meint in erster Linie, daß er dem Verstorbenen Sozialhilfe rechtmäßig gewährt habe. In zweiter Linie stellt er sich auf den Standpunkt, daß es nicht zwingend sei, die Anwendbarkeit des § 92 c BSHG auf den Fall rechtmäßiger Gewährung der Sozialhilfe zu beschränken; denn sei bei rechtmäßiger Hilfegewährung Kostenersatz zu leisten, so müsse dies erst recht bei rechtswidriger Hilfegewährung der Fall sein.

Die Klägerin tritt der Revision entgegen.

II.

Die zulässige Revision des Beklagten ist unbegründet, so daß sie zurückzuweisen ist (§ 144 Abs. 2 VwGO). Der Verwaltungsgerichtshof hat der Klage, gerichtet darauf, den Bescheid des Beklagten vom 29. April 1982 und den Widerspruchsbescheid der Regierung von Oberbayern vom 30. November 1982 aufzuheben, zu Recht stattgegeben. Der Beklagte hat gegen die Klägerin keinen Anspruch darauf, daß diese nach § 92 Abs. 1 Halbsatz 1 in Verbindung mit § 92 c des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) in der hier anzuwendenden Fassung vom 13. Februar 1976 (BGBl. I S. 289) den in Höhe von 14.572,80 DM geforderten Kostenersatz leistet; denn die aus diesen Vorschriften hergeleitete Verpflichtung des Erben des Hilfeempfängers zum Ersatz der Kosten der Sozialhilfe, die innerhalb eines Zeitraums von fünf Jahren vor dem Erbfall aufgewendet worden sind (und die das Zweifache des Grundbetrages nach § 81 Abs. 1 BSHG übersteigen), besteht nur, wenn die Hilfegewährung rechtmäßig war (nachfolgend 1.); und bei richtiger Anwendung der Vorschriften des Bundessozialhilfegesetzes über den Einsatz des Vermögens hätte der Beklagte dem Erblasser während des genannten Zeitraums Sozialhilfe nicht gewähren dürfen (nachfolgend 2.). Schließlich läßt sich der rechtswidrige Bescheid des Beklagten nicht in einen anderen rechtmäßigen Verwaltungsakt umdeuten (nachfolgend 3.).

1.

Zur Anwendung der Vorschriften des den Kostenersatz regelnden Abschnitts 6 des Bundessozialhilfegesetzes hat das Bundesverwaltungsericht in ständiger Rechtsprechung die Ansicht vertreten, diese Vorschriften befaßten sich allein mit dem Fall, daß Sozialhilfe zu Recht gewährt worden sei. Sei Sozialhilfe (materiell) rechtswidrig gewährt worden, seien die Regeln über die Rücknahme fehlerhafter begünstigender Verwaltungsakte anzuwenden. Das sind seit dem Inkrafttreten des Sozialgesetzsbuchs (SGB) - Verwaltungsverfahren - vom 18. August 1980 (BGBl. I S. 1469) am 1. Januar 1981 dessen Artikel I §§ 45 und 50. Dabei hat das Bundesverwaltungsgericht auch dazu Stellung genommen, wie die Ansprüche auf Ersatz von Kosten der Sozialhilfe, auf Ersatz von Aufwendungen (s. dazu § 11 Abs. 2 Satz 2 und § 29 Satz 2 BSHG) und auf Erstattung von rechtswidrig erbrachten Leistungen gegeneinander abzugrenzen sind (s. zu allem die Urteile vom 27. März 1968 <BVerwGE 29, 229>, 14. Juni 1972 - BVerwG 5 C 74.71 - <FEVS 19, 441>, 20. Januar 1977 <BVerwGE 52, 16>, 5. Mai 1983 <BVerwGE 67, 163> und 11. Oktober 1984 <BVerwGE 70, 196>). Wenngleich es zutrifft, daß in dieser Rechtsprechung nicht konkret über den Anspruch eines Trägers der Sozialhilfe auf Kostenersatz nach § 92 c BSHG zu entscheiden war, so haben dennoch das Berufungsgericht und vor ihm schon das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (s. dessen Urteil vom 5. Dezember 1985 <NDV 1986, 295>) aus ihr zutreffend gefolgert, der Träger der Sozialhilfe könne einen Erben dann nicht nach § 92 c BSHG auf Ersatz der Kosten der Sozialhilfe in Anspruch nehmen, wenn dem Erblasser die Sozialhilfe (materiell) rechtswidrig gewährt worden war. Die vom Berufungsgericht unter Hinweis auf die vom Oberverwaltungsgericht Berlin im Urteil vom 15. Dezember 1983 (FEVS 33, 316) - beiläufig - vertretene gegenteilige Ansicht geäußerten Bedenken sind nicht begründet. Ebenso trifft der vom Beklagten aus dem Fehlen der Wörter "rechtmäßig gewährten" (Sozialhilfe) in § 92 Abs. 1 Halbsatz 1 BSHG gezogene Schluß nicht zu. Das ergibt sich aus der die Systematik des Gesetzes bestimmenden Entwicklungsgeschichte des § 92 BSHG in seiner ursprünglichen Fassung, aus dem heraus die §§ 92 a bis c entwickelt worden sind.

Nach dem bis zum 31. Mai 1962 geltenden Fürsorgerecht (s. die §§ 25 ff. der Reichsverordnung über die Fürsorgepflicht - RFV - vom 13. Februar 1924 <RGBl. I S. 100> mit nachfolgenden Änderungen) hatte der Unterstützte im Regelfall die aufgewendeten Kosten zu ersetzen, sobald er zu Einkommen oder Vermögen gelangt war. Für den Erben galt diese Ersatzpflicht unter Beschränkung der Haftung auf den Nachlaß. Von dieser Verpflichtung zum Kostenersatz waren lediglich im einzelnen bezeichnete Kosten ausgenommen. Diese Kostenersatzpflicht bezog sich aber nur auf rechtmäßig gewährte Fürsorgeleistungen. War Fürsorge rechtswidrig geleistet worden, so war der Empfänger zur Erstattung schlechthin nach Maßgabe der für solche Fälle allgemein geltenden Regeln verpflichtet. Die in den §§ 25 ff. RFV unter verschiedenen Aspekten vorgesehenen günstigeren Bedingungen sollten in diesem Falle gerade nicht gelten (s. dazu besonders das Urteil vom 30. November 1966 - BVerwG 5 C 228.65 - <FEVS 14, 443>; hinsichtlich der Erlöschensfrist nach § 25 b RFV s. das Urteil vom 31. August 1960 - BVerwG 5 C 174.59 - <FEVS 7, 1>). Vor dem Hintergrund dieser Rechtslage ist die im Abschnitt 6 des Bundessozialhilfegesetzes getroffene Regelung der Kostenersatzpflicht zu sehen. Mit dem Erlaß dieses Gesetzes ist nämlich mit dem Grundsatz, daß der Unterstützte (Hilfeempfänger) rechtmäßig gewährte Sozialhilfe zu ersetzen hat, gebrochen worden. Die neue Regelung erschöpft sich darin, den Kostenersatz nur noch für Ausnahmefälle zu bestimmen (s. dazu das Urteil vom 24. Juni 1976 <BVerwGE 51, 61>). Die Einzelheiten waren ursprünglich in § 92 BSHG geregelt. Aus ihm heraus sind die §§ 92 a bis c BSHG entwickelt worden, letztere Vorschrift in der Erwägung, daß es nicht gerechtfertigt ist, daß sich die Bestimmungen des § 88 Abs. 2 und 3 BSHG über den Schutz des Vermögens zugunsten des Hilfeempfängers über dessen Tod hinaus zugunsten des Erben auswirken sollen. Daran, daß es sich bei alledem nur um den Ersatz der Kosten rechtmäßig gewährter Sozialhilfe handeln soll, hat sich nichts geändert. Sowohl die Kostenersatzpflicht nach § 92 a BSHG als auch diejenige nach § 92 c BSHG sind mithin als Ausnahmen von dem Grundsatz, daß rechtmäßig gewährte Sozialhilfe nicht zu ersetzen ist, konzipiert. All das ist auch im Schrifttum nicht umstritten.

Sofern dieses zwingende Verständnis der §§ 92 ff. BSHG, also auch des § 92 c BSHG, "zu ungerechten und sozialpolitisch unerwünschten Ergebnissen" führt - wie das Oberverwaltungsgericht Berlin (a.a.O.) meint -, so beruhten diese Ergebnisse nicht auf der nach der Systematik des Gesetzes gebotenen Nichtanwendung des § 92 c BSHG auf Fälle rechtswidriger Sozialhilfegewährung, sondern auf der Ausgestaltung der Vorschriften, mit denen die Rücknahme rechtswidriger begünstigender Verwaltungsakte und die Rückforderung des rechtswidrig Geleisteten geregelt sind (s. dazu die vom 1. Januar 1981 an geltenden §§ 45 und 50 SGB X). Soweit in § 45 SGB X vor allem die Rücknehmbarkeit eines rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsaktes mit Wirkung für die Vergangenheit eingeschränkt ist, ist die hierin liegende Rechtswohltat zugunsten des Empfängers der rechtswidrig erbrachten Sozialleistung, die sich naturgemäß zugunsten eines Erben auswirkt, in jeder Hinsicht als gesetzlich gewollt zu achten und zu beachten. Diese Regelung der Leistungserstattung, die sich für das Sozialleistungsrecht und damit für das Recht der Sozialhilfe als einem der besonderen Teile des Sozialgesetzbuchs seit dem Inkrafttreten des Sozialgesetzbuchs - Zehntes Buch - in dessen § 45 in Verbindung mit § 50 findet und mit der das in Gesetzesform gegossen worden ist, was aus dem bislang ungeschrieben gewesenen Verwaltungsrecht entwickelt worden war, ist eine abschließende. Derjenige, der für vergangene Zeitabschnitte zwar gutgläubig, aber im Widerspruch zum materiellen Recht aufgrund eines Bewilligungsbescheides formell rechtmäßig eine Leistung erhalten hat und dessen Vertrauen in die Rechtmäßigkeit dieser Leistungsbewilligung unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse schutzwürdig ist, soll - so der Wille des Gesetzgebers - diese Leistung behalten. Daraus folgt zwangsläufig, daß auch sein Erbe nichts zu erstatten hat; denn dessen Verpflichtung geht nicht weiter als die des Erblassers. Es ist daher ausgeschlossen, diese Rechtswohltat durch die Anwendung einer Norm (hier: des § 92 Abs. 1 Halbsatz 1 in Verbindung mit § 92 c BSHG) zu unterlaufen, mit der zur Erreichung eines besonderen Zwecks eine Sonderregelung getroffen worden ist, die die begrenzte Inanspruchnahme von durch Erbgang übergegangenem Vermögen, das in der Person des Hilfeempfängers, des Erblassers, zu schonen war, eröffnet. Die Verschiedenheit der Sachverhalte, die mit den genannten Normen zum Zwecke eines Interessenausgleichs geregelt worden sind - einerseits die Rücknehmbarkeit einer rechtswidrigen Begünstigung gegenüber dem Leistungsempfänger und ggf. gegenüber dessen Erben als dem Rechtsnachfolger, andererseits die originäre (begrenzte) Inanspruchnahme des Erben eines Leistungsempfängers auf der Grundlage, daß die gewährte Leistung in der Person ihres Empfängers gerade weiterhin als rechtmäßig zu erachten ist -, schließt mangels einer Vergleichbarkeit der Interessenlagen die vordergründige Annahme eines Widerspruchs (so das Berufungsgericht) oder den Erst-Recht-Schluß des Beklagten aus.

2.

Der Beklagte hat dem Erblasser während des nach § 92 c Abs. 1 Satz 1 BSHG maßgeblichen Zeitraums (1. November 1976 bis zum 31. Oktober 1981) die Sozialhilfe in Gestalt von Hilfe zum Lebensunterhalt und Hilfe zur Pflege (materiell) rechtswidrig gewährt; denn das Grundvermögen in der Größe von 2,6600 ha, das den Machlaß im wesentlichen ausmacht, gehörte zu Lebzeiten des Erblassers (während des maßgeblichen Zeitraums) nicht zu den Vermögensgegenständen, von deren Einsatz oder Verwertung die Leistung von Sozialhilfe nicht abhängig gemacht werden durfte. Bei diesem Grundvermögen handelte es sich weder um Gegenstände, die zur Fortsetzung einer Erwerbstätigkeit unentbehrlich waren (s. § 88 Abs. 2 Nr. 4 BSHG), noch um ein kleines Hausgrundstück, das dem Erblasser als Wohnstatt zu dienen bestimmt war (s. § 88 Abs. 2 Nr. 7 BSHG). Der Einsatz (die Verwertung) des Grundvermögens hätte auch keine Härte im Sinne des § 88 Abs. 3 BSHG bedeutet. All das hat der Verwaltungsgerichtshof - das Bundesverwaltungsgericht bindende tatsächliche Feststellungen würdigend - zutreffend dargelegt. Der Erblasser und seine Ehefrau hatten die Landwirtschaft bereits 1973 wegen Alters aufgegeben. Gerade das war der Grund gewesen, aus dem der Beklagte damals Sozialhilfe in Gestalt von Hilfe zum Lebensunterhalt gewährt hatte. Der nach dem Tode seiner Ehefrau zur Klägerin übergesiedelte Erblasser war in der Folgezeit nicht nur älter, sondern darüber hinaus zunehmend außergewöhnlich pflegebedürftig geworden, so daß es der vom Beklagten durch entsprechende Leistungen der Sozialhilfe unterstützten außergewöhnlichen Pflege durch die Klägerin bedurfte. All das schloß offensichtlich - ohne daß dies eine Prognose gegenteiligen Inhalts zugelassen hätte - eine Rückkehr des Erblassers auf das Wohngrundstück, um dort selbständig zu leben, und erst recht die Wiederaufnahme der Bewirtschaftung der ehemals landwirtschaftlich genutzten Flächen aus. Die Verwertung der Grundstücke, deren Wert nicht unerheblich war - wie die teilweise spätere Veräußerung gezeigt hat -, hätte im übrigen gerade der Altersversorgung des pflegebedürftigen und mit anderen Mitteln für den Lebensunterhalt und für die Sicherstellung seiner Pflege nicht ausgestatteten Erblassers gedient. Die ihm gewährten Sozialhilfeleistungen haben aber denselben Zweck gehabt.

Der Beklagte hatte es ersichtlich versäumt, spätestens im Zeitpunkt der Übersiedelung des Erblassers in den Haushalt der Klägerin der Frage der Verwertbarkeit des Grundvermögens nachzugehen und dessen Wert zu ermitteln, so wie er es erst nach dem Eintritt des Erbfalls zur Vorbereitung der Geltendmachung des Kostenersatzes gegenüber den Hinterbliebenen mit dem Ergebnis getan hat, daß das Grundvermögen einen erheblichen Wert hat.

3.

Eine Umdeutung (s. § 43 SGB X) des nach den vorstehenden Ausführungen als fehlerhaft erkannten Bescheides vom 29. April 1982 in einen Verwaltungsakt, mit dem die Erstattung zu Unrecht erbrachter Leistungen geltend gemacht wird (s. § 50 Abs. 1 SGB X) - hier: gegenüber einem Miterben - oder, wie der Beklagte in der mündlichen Verhandlung noch vorgetragen hat in einen Verwaltungsakt, mit dem nach § 29 Satz 2 BSHG der Ersatz von Aufwendungen gefordert wird, kommt nicht in Betracht. Für beide Fälle gilt schon, daß der Beklagte erkennbar nur die Absicht gehabt hat, von der Klägerin Kostenersatz nach § 92 c BSHG zu fordern (vgl. § 43 Abs. 2 Satz 1 SGB X). Bei der ersten Alternative kommt der in § 43 Abs. 3 SGB X geregelte Ausschlußgrund hinzu. Die Erstattung einer zu Unrecht erbrachten Leistung setzt die Rücknahme des Verwaltungsaktes voraus, aufgrund dessen die Leistung rechtswidrig erbracht worden war; diese Rücknahme wäre aber nicht zwingend, sie stünde vielmehr im Ermessen der Behörde. Bei der zweiten Alternative ist außerdem zu beachten, daß sich für die Klägerin aus einem auf Aufwendungsersatz nach § 29 Satz 2 BSHG gerichteten Verwaltungsakt ungünstigere Rechtsfolgen ergäben (vgl. § 43 Abs. 2 Satz 1 SGB X); denn § 29 Satz 2 BSGH enthält - anders als § 92 c BSHG - keine dem in Anspruch genommenen Erben zugute kommenden Freibetragsregelungen. Die Haftung des Erben eines nach § 29 Satz 2 BSHG zum Aufwendungsersatz verpflichteten Hilfeempfängers richtet sich ausschließlich nach den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Erbenhaftung (s. dazu das Urteil vom 20. Januar 1977 <BVerwGE 52, 16>).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Gerichtskostenfreiheit auf § 188 Satz 2 VwGO.