I.

Die Klägerin begehrt von der P. (PTB) - Institut B. - die Zulassung der Bauart des Geldspielgerätes "Rotomat-TRUMPF". Das Mustergerät ist, wie sie in ihrem Antrag ausführte, "aus dem abgelaufenen Seriengerät Rotomat-JOKER durch Umbau entstanden". Spielgeräte dieser Bauart dürfen nach dem Zulassungsschein der PTB nicht länger als drei Jahre aufgestellt werden. Die Klägerin will nach der beantragten Zulassung diese Geräte erneut in den Verkehr bringen, nachdem sie einzelne Teile je nach dem Verschleiß durch neue ersetzt hat.

Die PTB lehnte im Benehmen mit dem Bundeskriminalamt den Antrag ab und wies auch den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung führte sie aus, der Zweck einer Bauartzulassung bedinge, daß die Geldspielgeräte ausschließlich aus fabrikneuen Einzelteilen hergestellt würden, weil nur auf diese Weise die erforderliche Gleichartigkeit gewährleistet sei. Bei Aufarbeitung gebrauchter Geräte sei die Gleichartigkeit in der Funktion selbst dann nicht gewährleistet, wenn diejenigen Teile, die einem Verschleiß unterlagen, sehr großzügig ausgetauscht würden. Die Klägerin habe nach ihren eigenen Angaben alte Geräte in unterschiedlichem Zustand zum Zwecke des Umbaues erworben. Die Nachbaugeräte würden daher nicht als Serie dem Muster nachgebaut, wie es Voraussetzung für die Zulassung einer Bauart sei, sondern in einer subjektiv für notwendig erachteten Weise aufgearbeitet.

Die Klage mit dem Antrag,

hat das Verwaltungsgericht abgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen: Die Erteilung einer Bauartzulassung für gebrauchte Spielgeräte, bei denen in unterschiedlichem Maße einzelne Teile durch Neuteile ersetzt werden sollen, sei mit dem Sinn und Zweck des Zulassungsverfahrens nicht vereinbar. Es müsse gewährleistet sein, daß die Nachbaugeräte dem genehmigten Typ entsprechen. Die Zulassung der Bauart könne ihren Zweck nur erfüllen, wenn mit der Entscheidungüber die Bauart zugleich über die Seriengeräte entschieden werde. Von einer Serienanfertigung in diesem Sinne könne nur gesprochen werden, wenn die Nachbaugeräte sowohl konstruktiv als auch in ihrer Funktionsfähigkeit und voraussichtlichen Funktionsdauer, also in Material und Erhaltungszustand aller Einzelteile, mit der Bauart übereinstimmten. Da die Klägerin bei den von ihr erworbenen, in unterschiedlichem Maße gebrauchten Spielgeräten nur diejenigen Teile gegen fabrikneue auswechseln wolle, deren Ersetzung sie entsprechend dem jeweiligen Verschleiß nach ihrem eigenen Ermessen für erforderlich halte, würden die Nachbaugeräte schon wegen des unterschiedlichen Erhaltungszustandes der Einzelteile mit der zugelassenen Bauart regelmäßig nicht übereinstimmen. Eine "Serienanfertigung" läge daher nicht vor. Die funktioneile Übereinstimmung der einzelnen Geräte mit dem Mustergerät wäre nur durch eine technisch aufwendige Prüfung jedes einzelnen Spielgerätes feststellbar, was durch das Verfahren der Bauartzulassung gerade vermieden werden solle. Allein die ausschließliche Verwendung fabrikneuer Einzelteile bei der Herstellung der Spielgeräte und die einheitliche Befristung der Aufstelldauer durch die PTB auf drei Jahre gewährleisteten, daß die Nachbaugeräte während ihrer Betriebszeit weitgehend gleichmäßig funktionsfähig und - von den auch bei fabrikneuen Geräten notwendigen Reparaturen abgesehen - störungsfrei blieben. Die Klägerin könne daraus, daß ihr die PTB in den vergangenen Jahren Bauartzulassungen für ähnliche Umbaugeräte erteilt habe, keinen Anspruch auf die beantragte Zulassung herleiten. Eine Selbstbindung der PTB durch die gegen zwingendes Recht verstoßende frühere Verwaltungspraxis habe weder unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes noch dem der Gleichbehandlung eintreten können. Es komme daher nicht auf die Gründe für die Änderung der bisherigen Zulassungspraxis an.

Mit ihrer mit Zustimmung der Beklagten eingelegten und vom Verwaltungsgericht zugelassenen Revision verfolgt die Klägerin ihr Klagebegehren weiter. Sie führt aus, es gebe keine Verbotsnorm, die der Zulassung der Bauart von Umbaugeräten entgegenstehe. Da die PTB nach Ermessen die Bauart von Umbaugeräten zulassen könne, habe sie durch die Ablehnung des Zulassungsantrags den Grundsatz des Vertrauensschutzes und den Gleichbehandlungsgrundsatz verletzt. Die Bauartzulassung für Umbaugeräte setze eine besondere Zuverlässigkeit des Herstellers voraus. Obwohl sie, die Klägerin, schon seit über 15 Jahren Zulassungen für Umbaugeräte erhalten habe, sei nie festgestellt worden, daß ein Nachbaugerät der zugelassenen Bauart nicht entsprochen habe. Da sie immer besonders darauf geachtet habe, daß Teile mit nur wenig Verschleißerscheinungen für Umbauten verwendet würden, besitze sie die erforderliche Zuverlässigkeit. Die etwaige Unzuverlässigkeit von Mitbewerbern brauche sie sich nicht anrechnen zu lassen.

Die Beklagte tritt in Anlehnung an das angefochtene Urteil der Revision entgegen. Sie weist darauf hin, daß die Zulassung der Bauart eines Spielgerätes keine Ermessensentscheidung sei; die PTB könne nach ihrem Ermessen lediglich die Zulassung befristen und mit Auflagen versehen. Da die Zulassung von Umbaugeräten gesetzwidrig sei, sei es rechtlich unerheblich, ob frühere Bauartzulassungen rechtswidrig gewesen seien.

Der Oberbundesanwalt stimmt dem angefochtenen Urteil zu.

II.

Die gemäß § 134 Abs. 1 VwGO zulässige Sprungrevision ist nicht begründet.

1.

Nach § 33 d. Abs. 1 GewO bedarf der Erlaubnis der Ortspolizeibehörde, wer gewerbsmäßig ein mit einer den Spielausgang beeinflussenden mechanischen Vorrichtung ausgestattetes Spielgerät, das die Möglichkeit eines Gewinnes bietet, aufstellen will. Die Erlaubnis hängt u.a. davon ab, daß die Bauart des Spielgerätes von der PTB zugelassen ist und der Antragsteller im Besitz eines Abdruckes des Zulassungsscheines sowie des Zulassungszeichens ist (§ 33d Abs. 2 Nr. 1 GewO).

Über die Zulassung der Bauart eines Spielgerätes im Sinne des § 33 d Abs. 1 GewO entscheidet die PTB im Benehmen mit dem Bundeskriminalamt durch schriftlichen Bescheid (§ 1 der Verordnung über das Verfahren bei der Zulassung der Bauart von Spielgeräten vom 6. Februar 1962 [BGBl. I S. 156], zuletzt geändert durch die Änderungsverordnung vom 18. Juni 1973 [BGBl. I S. 612] - SpielzV -). Die Zulassung ist gemäß § 33 e Satz 1 GewO zu versagen, wenn die Gefahr besteht, daß der Spieler unangemessen hohe Verluste in kurzer Zeit erleidet. Nähere Bestimmungen über die Anforderungen an die Zulassung der Bauart eines Geldspielgerätes enthält § 11 der Verordnungüber Spielgeräte und andere Spiele mit Gewinnmöglichkeit (SpielV) in der Fassung vom 27. August 1971 (BGBl. I S. 1441). Wird die Bauart zugelassen, so erhält der Inhaber der Zulassung (Hersteller) einen Zulassungsschein und für jedes Nachbaugerät der zugelassenen Bauart einen Abdruck hiervon sowie ein Zulassungszeichen (§ 3 SpielzV). Der Zulassungsschein enthält u.a. die Aufstelldauer des Gerätes oder der Nachbaugeräte; auf dem Abdruck des Zulassungsscheines sind Beginn und Ende der Aufstelldauer des jeweiligen Nachbaugerätes anzugeben; aus dem Zulassungsseichen müssen Name und Wohnort des Inhabers der Zulassung sowie das Ende der Aufstelldauer ersichtlich sein (§ 4 Abs. 1 Nr. 7, Abs. 2 und 3 SpielzV). Der Aufsteller darf nach § 6 SpielV nur Spielgeräte aufstellen, an denen das Zulassungszeichen deutlich sichtbar ist.

Durch die Bauartzulassung stellt die PTB für die Ortspolizeibehörden verbindlich fest, daß bei den Nachbaugeräten keine Gefahr unangemessen hoher Verluste der Spieler in kurzer Zeit besteht. Mit dem Abdruck des Zulassungsscheines und dem Zulassungszeichen weist der Aufsteller eines Spielgerätes der zuständigen Ortspolizeibehörde nach, daß das Gerät ungefährlich im Sinne von § 33 e Satz 1 GewO ist. Die Ortspolizeibehörden brauchen daher hierüber im Erlaubnisverfahren keine weiteren Ermittlungen anzustellen.

Die Zulassung der Bauart eines Spielgerätes dient somit der Vereinfachung des Verfahrens bei der Erlaubnis zur Aufstellung von Spielgeräten. Diesen Zweck erfüllt die Bauartzulassung jedoch nur dann, wenn die Ortspolizeibehörden davon ausgehen können, daß die zur Aufstellung bestimmten Spielgeräte dem Mustergerät, das die PTB geprüft hat, in vollem Umfang entsprechen. Beabsichtigt der Antragsteller ersichtlich - wie im vorliegenden Fall - die Herstellung von Geldspielgeräten, die mit dem Mustergerät nicht vollständigübereinstimmen, würde die Bauartzulassung ihren bestimmungsgemäßen Zweck verfehlen. Denn schon bei einer geringen Abweichung einzelner Teile wäre ungewiß, ob das zur Aufstellung bestimmte Gerät ebenso ungefährlich ist wie das dem Zulassungsantrag gemäß § 2 SpielzV beigefügte Mustergerät. Dürften auf Grund der Bauartzulassung Geräte hergestellt werden, die dem Mustergerät nicht in jeder Hinsicht entsprechen, könnten daher die Ortspolizeibehörden auf den ihnen vorgelegten Abdruck des Zulassungsscheines und das am Spielgerät angebrachte Zulassungszeichen nicht mehr vertrauen. Sie müßten dann selbst oder mit Hilfe von Sachverständigen jedes Spielgerät der zugelassenen Bauart auf seine Ungefährlichkeit überprüfen. Dies liefe, wie dargelegt, dem Zweck der Bauartzulassung zuwider (s. Redeker, GewArch. 1971, 244 [246]). Dieses Ergebnis entspräche auch nicht den Interessen der Hersteller und Aufsteller von Geldspielgeräten. Das System der Bauartzulassung bedeutet für sie zwar eine Einschränkung der Berufsfreiheit, ist für sie aber günstiger als die sonst notwendige Überprüfung jedes einzelnen Spielgerätes vor seiner gewerbsmäßigen Aufstellung.

Nach dem Sinn und Zweck der §§ 33 d Abs. 1 Nr. 1 und 33 e Satz 1 GewO darf die PTB demnach bei der Entscheidung über die Zulassung der Bauart eines Geldspielgerätes deren bestimmungsgemäße Bedeutung für die Ortspolizeibehörden nicht unberücksichtigt lassen. Gegen diese Auffassung kann nicht geltend gemacht werden, im Verfahren bei der PTB sei es noch ungewiß, ob die Nachbaugeräte im Geltungsbereich des§ 33 d Abs. 1 GewO oder im Ausland aufgestellt würden. Da die - gebührenpflichtige - Zulassung der Bauart eines Spielgerätes nur für die Aufstellung von Spielgeräten im Geltungsbereich der Gewerbeordnung rechtlich bedeutsam ist, kann die PTB aus dem Antrag auf Zulassung ohne weiteres entnehmen, daß die Absicht besteht, die Nachbaugeräte - zumindest auch - für die Aufstellung in der Bundesrepublik Deutschland einschließlich Berlin (West) herzustellen.

2.

Wendet man diese Grundsätze auf den Zulassungsantrag der Klägerin an, dann erweist sich, wie das Verwaltungsgericht richtig erkannt hat, die Entscheidung der PTB als rechtmäßig.

Die Klägerin will aus gebrauchten Geldspielgeräten der Bauart "Rotomat-JOKER" Nachbaugeräte der Bauart "Rotomat-TRUMPF" herstellen. Sie beabsichtigt damit, Spielgeräte, die nur drei Jahre lang aufgestellt werden dürfen, nach - Ablauf der Aufstelldauer als sogenannte Umbaugeräte erneut in den Verkehr zu bringen. Die Nachbaugeräte der neu zugelassenen Bauart sollen sich von denen der früher zugelassenen Bauart allein dadurch unterscheiden, daß sie nicht ausschließlich aus fabrikneuen Teilen, sondern auch - vielleicht sogar überwiegend - aus Teilen schon gebrauchter Geräte hergestellt werden. Es spricht daher manches dafür, daß die Klägerin mit dem abgelehnten Zulassungsantrag die nach § 33 e Satz 3 GewO zulässige Befristung der Aufstelldauer umgehen will (s. Redeker, a.a.O. S. 247). Hierauf sowie auf die Frage, ob die PTB auf Antrag die Aufstelldauer von Geräten der Bauart "Rotomat-JOKER" generell - unter Auflagen - verlängern könnte, braucht nicht weiter eingegangen zu werden, weil ein solcher Antrag nicht gestellt wurde und das Klagebegehren aus den folgenden Gründen keinen Erfolg haben kann. Unentschieden kann ferner bleiben, ob die Zulassung der Bauart eines Geldspielgerätes schon daran scheitern muß, daß das Mustergerät nicht ausschließlich aus fabrikneuen Einzelteilen besteht und demgemäß auch die Nachbaugeräte aus gebrauchten und neuen Teilen hergestellt werden sollen.

Die Zulassung der Bauart eines Geldspielgerätes, das aus fabrikneuen und gebrauchten Einzelteilen zusammengesetzt werden soll, würde jedenfalls voraussetzen, daß die Nachbaugeräte mit dem Nüstergerät in bezug auf die Verwendung neuer und alter Herstellungsteile übereinstimmen: jedes "aufgearbeitete" Nachbaugerät ("Umbaugerät") müßte zumindest die gleichen neuen und gebrauchten Einzelteile wie das Mustergerät aufweisen. Außerdem dürften die aus gebrauchten Spielgeräten stammenden, wiederverwendeten Herstellungstelle nicht stärker voneinander abweichen, als dies bei fabrikneuen Teilen üblich ist. Der Zulassungsantrag der Klägerin genügt schon dem ersten Erfordernis nicht.

Geldspielgeräte weisen nach Ablauf der dreijährigen Aufstelldauer unterschiedliche Verschleißerscheinungen auf. Diese Feststellung des Verwaltungsgerichts stimmt mit den Ausführungen der sachkundigen Parteien überein. Die Klägerin will nach ihrem Revisionsvorbringen "nur Teile, die wenig Verschleißerscheinungen zeigen, für Umbauten" wiederverwenden. Dies ist keine hinreichend bestimmte Bezeichnung der Eignung gebrauchter Teile zur weiteren Verwendung in "Umbaugeräten"; ob sich hierfür überhaupt ein geeigneter objektiver Maßstab finden läßt, kann dahingestellt bleiben. Entscheidend ist, daß nach den Ausführungen der Klägerin die Nachbaugeräte der neuen Serie nicht in gleicher Weise aus gebrauchten und fabrikneuen Teilen bestehen sollen. Wie viele und welche Teile der gebrauchten Spielgeräte im Einzelfall durch neue ersetzt werden, hängt jeweils vom Zustand der Geräte und dessen Beurteilung durch die hiermit befaßten Betriebsangehörigen ab. Demnach würden im Falle der Zulassung der Bauart des Geldspielgerätes "Rotomat-TRUMPF" die Nachbaugeräte gerade in dem einzigen Punkt, in dem sie sich von den Geräten der Bauart "Rotomat-JOKER" unterscheiden, weder mit dem Mustergerät noch miteinander völlig übereinstimmen.Übereinstimmung bestünde nur insoweit, als die Geräte der Bauart "Rotomat-TEUMPF" aus gebrauchten und fabrikneuen Teilen der Bauart "Rotomat-JOKER" hergestellt werden dürfen bzw. hergestellt sind. Damit wäre die Zulassung der neuen Bauart zu unbestimmt; sie ließe dem Hersteller von Nachbaugeräten einen zu großen Entscheidungsspielraum bei der Umarbeitung der alten Geräte zu Geräten der neuen Bauart. Andererseits entspräche eine Bauartzulassung, derzufolge die Nachbaugeräte die gleichen fabrikneuen und gebrauchten Teile wie das Mustergerät enthalten müssen, nicht dem Antragsbegehren der Klägerin. Sie will bei der Herstellung der Nachbaugeräte je nach dem Zustand der Altgeräte von dem Mustergerät mehr oder weniger abweichen. Für die Bauart "Rotomat-TRUMPF" wäre somit kennzeichnend, daß - anders als bei den ausschließlich aus fabrikneuen Teilen hergestellten Geräten einer Bauart - die volle Übereinstimmung der Nachbaugeräte mit dem Mustergerät nicht beabsichtigt ist und vom Hersteller der Nachbaugeräte auch nicht erwartet werden kann. Eine solche Bauart darf, wie Redeker a.a.O. zu Recht ausführt, nicht zugelassen werden.

Der Zulassungsantrag könnte selbst dann keinen Erfolg haben, wenn es zutreffen sollte, daß bei denjenigen "Umbaugeräten", die die Klägerin auf Grund früherer Bauartzulassungen hergestellt hat, kein Verstoß gegen § 11 SpielV festgestellt wurde. Damit wäre nicht gesagt, daß diese Geräte tatsächlich immer die Zulassungsanforderungen erfüllt haben. Denn eine besondereÜberprüfung der "Umbaugeräte" war aus der Sicht der Ortspolizeibehörden nicht erforderlich, weil deren Bauart in gleicher Weise zugelassen worden war wie die anderer Geldspielgeräte. Auch wenn die von der Klägerin hergestellten "Umbaugeräte" bisher keinen Anlaß zu Beanstandungen gegeben haben sollten, wäre daher nicht hinreichend gewährleistet, daß die Nachbaugerate der Bauart des Spielgerätes "Rotomat-TRUMPF" während der gesamten Aufstelldauer die Anforderungen des § 11 SpielV erfüllen. Im übrigen kommt es in dem Verfahren bei der Zulassung der Bauart von Geldspielgeräten - anders als bei der Erteilung der Erlaubnis nach§ 53 d Abs. 3 GewO - auf die Zuverlässigkeit des Antragstellers nicht an. Sollte sich der Antragsteller nach der Zulassung der Bauart eines Spielgerätes als unzuverlässig erweisen, indem er "zugelassene Spielgeräte an den in dem Zulassungsschein bezeichneten Merkmalen verändert", müßte nach § 33 e Satz 2 GewO die Zulassung zurückgenommen werden (s. auch§ 35 Abs. 1 GewO).

3.

Die PTB muß die Bauart auch nicht deshalb zulassen, weil sie entsprechenden Anträgen der Klägerin bisher regelmäßig stattgegeben hat (s. hierzu von Olshausen/Schmidt, Automatenrecht, 1972, S. 271). Die Klägerin hat auf Grund des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) keinen Anspruch auf Fortsetzung rechtswidrigen Verwaltungshandelns (s. Randelzhofer, JZ 1973, 536 mit weiteren Nachweisen). Auch der Gedanke des Vertrauensschutzes vermag die beantragte Bauartzulassung nicht zu rechtfertigen. Die Klägerin hat zwar möglicherweise im Vertrauen auf die Fortsetzung der bisherigen Zulassungspraxis der PTB vor der Bescheidung ihres Zulässungsantrages Spielgeräte der Bauart "Rotomat-JOKER" zur Herstellung von Spielgeräten der Bauart "Rotomat-TRUMPF" erworben. Diese Absicht kann sie nunmehr nicht mehr verwirklichen, soweit die "Umbaugeräte" zur Aufstellung in der Bundesrepublik Deutschland einschließlich Berlin (West) bestimmt waren. Die alten und umgebauten Geräte können allenfalls außerhalb des Geltungsbereichs der Gewerbeordnung aufgestellt werden. Sollte die Klägerin hierdurch einen Vermögensschaden erleiden, müßte dieser nicht durch Vornahme der von ihr beantragten - rechtswidrigen - Amtshandlung abgewendet werden. Die Entscheidung über die Zulassung der Bauart eines Geldspielgerätes ist keine Ermessensentscheidung, sondern ein gebundener Verwaltungsakt (BVerwGE 29, 82 [85]; Heinze, Allgemeine Zulassung von Fabrikaten, res publica Bd. 24 [1971] S. 42 f.). Sie berührt nicht nur das wirtschaftliche Interesse des Antragstellers. Wie sich aus § 33 e Satz 1 GewO ergibt, dient sie auch - sogar in erster Linie - dem Schutz der Spieler, somit einem unübersehbar großen Personenkreis. Außerdem ist sie bedeutsam für die Ortspolizeibehörde bei Erfüllung der Gefahrenabwehraufgäbe. Unter diesen Umständen ist es nicht gerechtfertigt, das Vertrauen der Klägerin auf Fortsetzung bisher als rechtmäßig angesehenen, in Wirklichkeit rechtswidrigen Verwaltungshandelns durch eine erneute rechtswidrige Bauartzulassung zu schützen.

Die Revision war daher zurückzuweisen.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.