Der Kläger hat im Jahre 1927 die Gesellenprüfung als Maurer abgelegt und war seitdem mit kurzen Unterbrechungen in diesem Beruf beschäftigt. Im Jahre 1947 beantragte er bei der Handwerkskammer Darmstadt die Eintragung in die Handwerksrolle, da er beabsichtige, das Maurerhandwerk und die Herstellung von Zementwaren selbständig zu betreiben, und bereit sei, bis Ende des Jahres 1948 die Meisterprüfung nachzuholen. Die Handwerkskammer Darmstadt lehnte diesen Antrag ab. Der Landrat des Landkreises G. beschied am 26. April 1948 einen Antrag auf Erteilung einer Ausnahmebewilligung ebenfalls abschlägig. Die Beschwerde des Klägers wies der Regierungspräsident in Darmstadt durch Bescheid vom 24. August 1948 als unbegründet zurück. Am 3. Januar 1949 meldete der. Kläger bei dem Bürgermeister seiner Wohngemeinde L. (Landkreis G.) die Errichtung eines selbständigen Baugeschäftes in dieser Gemeinde mit Wirkung vom 1. Januar 1949 an. Der Landrat des Landkreises G. teilte dem Kläger mit, daß er sein Geschäft, da er die Meisterprüfung nicht abgelegt habe, nur dann weiterbetreiben dürfe, wenn er sich einer Sachkundeprüfung unterziehe. Der Kläger erklärte sich hierzu bereit, beanstandete jedoch die ihm angekündigte Prüfungsgebühr. Eine Aufforderung, sich am 2. August 1950 der Prüfung zu unterziehen, beantwortete der Kläger mit der Bitte um Zurückstellung bis zu einem späteren Termin wegen Arbeitsüberlastung. Der Landrat untersagte daraufhin durch Bescheid vom 28. Juli 1950 dem Kläger die weitere selbständige Ausübung des Maurerhandwerks, da dieses Handwerk zulassungspflichtig sei, der Kläger aber die Voraussetzungen für die Zulassung nicht erfülle; denn er habe weder die Meisterprüfung abgelegt noch sei er bereit, sich einer Sachkundeprüfung zu unterziehen. Den hiergegen vom Kläger erhobenen Einspruch wies der Einspruchs- und Beschwerdeausschuß des Landkreises G. durch Beschluß vom 7. September 1950 zurück.

Auf die nunmehr vom Kläger im Verwaltungsstreitverfahren erhobene Klage hob das Verwaltungsgericht Darmstadt durch Urteil vom 28. März 1951 die angefochtenen Bescheide vom 28. Juli und 7. September 1950 auf. Die Berufung des Beklagten wies der Hessische Verwaltungsgerichtshof durch Urteil vom 24. Oktober 1952 zurück. In der Begründung des Berufungsurteils ist ausgeführt: Der Kläger, der das Baugewerbe als Handwerk betreibe, genüge allerdings den Anforderungen des § 3 der Dritten Verordnung über den vorläufigen Aufbau des deutschen Handwerks vom 18. Januar 1935 (RGBl. I S. 15) in der Fassung vom 22. Januar 1936 (RGBl. I S. 42) - 3. HVO - nicht; denn er habe weder die Meisterprüfung abgelegt noch besitze er die Befugnis zur Anleitung von Lehrlingen. Nach der genannten Verordnung wäre ihm daher der selbständige Betrieb des Bauhandwerks nicht gestattet. Jedoch sei § 1 der 3. HVO durch die auf Weisung der Militärregierung mit Gesetzeskraft veröffentlichten Grundsätze über die Gewerbefreiheit (GVBl. Hessen 1949 S. 6) zur Zeit in Hessen außer Kraft gesetzt. Danach sei die Gewerbelizenzierung nur noch zulässig in Angelegenheiten, die die öffentliche Gesundheit, öffentliche Sicherheit und öffentliche Wohlfahrt berührten, und auch insoweit nur dann, wenn die Normen für solche Sicherungen in dem Gesetz ausdrücklich genannt und klar bezeichnet seien. Alle hierzu in Widerspruch stehenden deutschen Bestimmungen seien mit Wirkung vom 10. Januar 1949 ab suspendiert. Die 3. HVO gehöre nicht zu solchen deutschen Vorschriften, in denen die Zulassung unter Gesichtspunkten des öffentlichen Gesundheitswesens, der öffentlichen Sicherheit und der öffentlichen Wohlfahrtspflege geregelt sei. Sie habe dem Aufbau des deutschen Handwerks unter berufsständischen Gesichtspunkten dienen sollen. Aus Gründen der öffentlichen Sicherheit sei die selbständige Ausübung eines Handwerks in § 1 der 3. HVO jedenfalls nicht eingeschränkt worden. Eine deutsche Rechtsvorschrift über die Zulassung von selbständigen Bauhandwerkern bestehe - abgesehen von der 3. HVO - nicht. Da hiernach eine Genehmigungspflicht für das vom Kläger betriebene Bauhandwerk im Juli 1950 nicht bestanden habe, habe ihm die Fortsetzung des Betriebes auf Grund des § 15 Abs. 2 der Gewerbeordnung - GewO - nicht untersagt werden können. Auch auf § 35 Abs. 5 GewO, auf den sich der Beklagte nachträglich im Verwaltungsstreitverfahren bezogen habe, könne die Untersagung nicht mit Erfolg gestützt werden, via die dort vorgeschriebene Anhörung von Sachverständigen nicht stattgefunden habe. Im übrigen sei auch sachlich die Untersagung des Gewerbebetriebes des Klägers nach § 35 Abs. 5 GewO nicht gerechtfertigt.

Gegen dieses Urteil hat der Beklagte die auf seine Beschwerde durch den erkennenden Senat zugelassene Revision eingelegt, mit der er die Aufhebung des Berufungsurteils und die Abweisung der Klage erstrebt. Zur Begründung hat er vorgetragen: Die auf Weisung der amerikanischen Militärregierung veröffentlichten Grundsätze zur Gewerbefreiheit stünden dem Verlangen nach Führung des durch die 3. HVO eingeführten Sachkundenachweises beim Maurerhandwerk nicht entgegen. Die selbständige Ausübung des Maurerhandwerks sei durch die 3. HVO nicht lediglich unter dem Gesichtspunkt des Leistungsprinzips, sondern - wie die geschichtliche Entwicklung bestätige - auch aus Gründen der öffentlichen Sicherheit eingeschränkt worden. Infolgedessen habe der Nachweis der Sachkunde beim Maurerhandwerk auch noch nach dem Inkrafttreten der Direktiven der amerikanischen Militärregierung zur Gewerbefreiheit verlangt werden können, welche die Ablegung einer Sachkundeprüfung bei Gewerben zugelassen hätten, die die öffentliche Sicherheit berührten. Einem solchen Verlangen stehe such Art. 12 Abs. 1 des Grundgesetzes nicht entgegen. Der Kläger habe den hiernach von ihm mit Recht verlangten Sachkundenachweis nicht geführt. Daher habe ihm nach § 15 Abs. 2 GewO und nach § 16 Abs. 3 der 3. HVO die Fortsetzung seines Betriebes untersagt werden dürfen.

Der Kläger hat im Revisionsverfahren keine Erklärungen abgegeben.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hat sich am Verfahren beteiligt. Er ist der Auffassung des Beklagten beigetreten.

Der Revision war der Erfolg zu versagen.

Das Berufungsgericht hat die Aufhebung der angefochtenen Verfügung durch das Verwaltungsgericht zunächst mit der Begründung bestätigt, daß die Untersagung des vom Kläger gemäß § 14 GewO angemeldeten Betriebes eines Baugeschäfts nicht auf § 15 Abs. 2 GewO gestützt werden könne, weil der Kläger zur Aufnahme dieses Gewerbes keiner besonderen Genehmigung bedurft habe.

Soweit das Berufungsgericht in diesem Zusammenhang die Anwendbarkeit des hessischen Gesetzes über die Errichtung gewerblicher Unternehmen vom 24. Juni 1947 (GVBl. S. 38) mit der Begründung verneint hat, dieses Gesetz sei bereits vor Erlaß der angefochtenen Verfügung mit Ablauf des Jahres 1948 außer Kraft getreten, sind diese Ausführungen, da es sich um die Anwendung von Landesrecht handelt, im Revisionsverfahren gemäß § 56 Abs. 1 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - nicht nachprüfbar, vielmehr nach § 26 BVerwGG in Verbindung mit § 562 ZPO für das Revisionsgericht bindend.

Das Berufungsgericht hat weiter ausgeführt, die Genehmigungspflicht, die früher für das Bauhandwerk auf Grund der Dritten Verordnung über den vorläufigen Aufbau des deutschen Handwerks vom 18. Januar 1935 (RGBl. I S. 15) in der Fassung vom 22. Januar 1936 (RGBl. I S. 42) - 3, HVO - bestanden habe, sei im Lande Hessen durch die auf Weisung der amerikanischen Militärregierung veröffentlichten Grundsätze über die Gewerbefreiheit (GVBl. Hessen 1949 S. 6) außer Kraft gesetzt worden. Diese Ausführungen sind frei von Rechtsirrtum.

Das Berufungsurteil unterliegt der revisionsgerichtlichen Nachprüfung, weil es um die Klärung der Frage geht, ob die 3. HVO, die Bundesrecht ist, durch die zur Erörterung stehenden Anordnungen der amerikanischen Militärregierung aufgehoben oder geändert worden ist.

Bei der rechtlichen Beurteilung der von der amerikanischen Militärregierung getroffenen Regelung kann die Entwicklung, die zu dieser Regelung geführt hat, nicht außer Betracht gelassen werden. Die Bestrebungen der amerikanischen Militärregierung, die Übernahme der von ihr zur Frage der Gewerbefreiheit vertretenen Ansichten in die deutsche Rechtsordnung durchzusetzen, führten in den einzelnen Ländern der amerikanischen Besatzungszone zu unterschiedlichen Ergebnissen (vgl. Bree, DÖV 1953 S. 237). Zu einer den Wünschen der Militärregierung entsprechenden deutschen Gesetzgebung ist es nur in Bremen gekommen (Übergangsgesetz zur Regelung der Gewerbefreiheit vom 24. Januar 1949 - GBl. S. 13 -), nicht hingegen in den Ländern Bayern, Württemberg-Baden und Hessen. Auch in diesen drei Ländern war die Entwicklung nicht einheitlich. In dem vorliegenden Streitfalle steht allein die Rechtslage zur Erörterung, wie sie sich in Hessen entwickelt hat.

Nachdem die amerikanische Militärregierung des Landes Hessen ihre Auffassung über die Gewerbefreiheit dem Hessischen Ministerpräsidenten bereits in mehreren Schreiben dargelegt hatte (vgl. hierzu im einzelnen Wilhelm Reuss, Die Gewerbefreiheit, Stuttgart 1949), erklärte sie in einem weiteren Schreiben vom 2. Dezember 1948 (Reuss a.a.O. S. 49 Anl. 4), die Gewerbelizenzierung werde "aufgehoben, außer in Angelegenheiten, die die öffentliche Gesundheit, öffentliche Sicherheit und öffentliche Wohlfahrt berühren, und in diesen auch nur dann, wenn die Normen für solche Sicherungen in dem Gesetz ausdrücklich genannt und klar bezeichnet sind"; alle deutschen Vorschriften, die hierzu in Widerspruch stünden, würden hiermit "suspendiert", gleichviel von welcher Stelle sie erlassen seien. In dem gleichen Schreiben wurde der Hessische Ministerpräsident angewiesen, diese Anordnung in der nächsten Nummer des Gesetz- und Verordnungsblattes "weitgehendet bekanntzumachen", und "beauftragt, alle beteiligten deutschen Beamten anzuweisen, entsprechend zu verfahren, und die Beachtung dieser Anordnung sicherzustellen". Die Militärregierung bemerkte hierbei, es sei Sache des Hessischen Landtages, ob er ein neues Gesetz entsprechend den Grundsätzen der Militärregierung beschließen wolle oder nicht. Nachdem ein vom Hessischen Landtag am 8. Dezember 1948 beschlossenes Gewerbezulassungsgesetz nicht die Billigung der amerikanischen Militärregierung gefunden hatte, legte diese dem Hessischen Ministerpräsidenten in weiteren Schreiben vom 20. und 23. Dezember 1948 (Reuss a.a.O. S. 51 Anl. 7 und 9) nochmals ihre Auffassung dar. Trotz der vom Ministerpräsidenten geäußerten Bedenken bestand die Militärregierung darauf, daß die von ihr angeordnete Suspendierung der ihrer Auffassung entgegenstehenden deutschen Vorschriften nicht bis zum Inkrafttreten eines einschlägigen neuen deutschen Gesetzes zurückgestellt werden dürfe. Den ihm erteilten Weisungen folgend gab der Hessische Ministerpräsident unter dem 3. Februar 1949 Auszüge aus den Schreiben der amerikanischen Militärregierung vom 2., 20. und 23. Dezember 1948 im Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen (1949 S. 6) bekannt.

Mit Recht hat das Berufungsgericht den in dieser Weise bekanntgemachten Anordnungen der amerikanischen Militärregierung Gesetzeskraft beigemessen. Der Auffassung, es habe sich bei den zur Erörterung stehenden Schreiben der Militärregierung lediglich um Weisungen an die deutsche Verwaltung gehandelt (so Bree, a.a.O. S. 240), vermag der erkennende Senat nicht zu folgen. Vielmehr läßt die Außerkraftsetzung aller mit den Zielen der Militärregierung nach ihrer Auffassung nicht vereinbaren deutschen Vorschriften ohne Rücksicht auf das Zustandekommen der auf deutscher Seite damals in Aussicht genommenen Gesetzgebung die Absicht der Militärregierung erkennen, sofort wirksames Recht zu setzen. Anders kann auch der Auftrag der Militärregierung, alle beteiligten deutschen Beamten anzuweisen, nach ihren Grundsätzen zu verfahren, nicht verstanden werden. Denn es kann nicht angenommen werden, daß die Militärregierung die deutsche Verwaltung zu einer Handhabung habe verpflichten wollen, die im Widerspruch zu bestehenden Gesetzen gestanden und einer eigenen Rechtsgrundlage entbehrt hätte. Tatsächlich sind auch die deutschen Verwaltungsstellen entsprechend diesen Anordnungen der Militärregierung verfahren.

Auch die Gesetzgebung des Bundes geht noch in jüngster Zeit davon aus, daß diese Anordnungen geltendes Recht geschaffen haben. Das ist z.B. daraus zu entnehmen, daß zur Beseitigung der hierdurch eingetretenen Rechtslage in dem Gesetz über die vorläufige Regelung der Errichtung neuer Apotheken vom 13. Januar 1953 (BGBl. I S. 9) und dem Gesetz zur Regelung von Fragen des Hebammenwesens vom 4. Januar 1954 (BGBl. I S. 1) die einschlägigen Vorschriften für anwendbar erklärt worden sind, die in den einzelnen Ländern des Bundesgebiets am 1. Oktober 1945 galten. Diesen Stichtag hat der Gesetzgeber, wie die Gesetzesmaterialien (Erörterungen in der 215., 216. und 271. Sitzung des Deutschen Bundestages vom 28. und 29. Mai 1952 und vom 12. Juni 1953 - Stenographische Berichte S. 9443, 9459 und 13399 -; Bundestagsdrucksache Nr. 545 vom 25. Mai 1954) eindeutig erkennen lassen, aus der Erwägung gewählt, daß damals die von der amerikanischen Militärregierung zur Frage der Gewerbefreiheit erlassenen Anordnungen noch nicht ergangen waren.

Im Ergebnis ist hiernach festzustellen, daß die vom Hessischen Ministerpräsidenten unter dem 3. Februar 1949 (GVBl. S. 6) bekanntgegebenen Anordnungen der amerikanischen Besatzungsmacht als ein von der amerikanischen Militärregierung erlassenes Gesetz zu werten sind.

Durch diese von der amerikanischen Militärregierung getroffene Regelung ist die Gewerbelizenzierung, wie bereits erwähnt, grundsätzlich aufgehoben worden "außer in Angelegenheiten, die die öffentliche Gesundheit, öffentliche Sicherheit und öffentliche Wohlfahrt berühren, und in diesen auch nur dann, wenn die Normen für solche Sicherungen in dem Gesetz ausdrücklich genannt und klar bezeichnet sind". Die gesetzlich zulässigen Ausnahmen stehen hiernach unter einem doppelten Vorbehalt: Sie sind zunächst auf die Berufstätigkeiten beschränkt, die das öffentliche Gesundheitswesen, die öffentliche Sicherheit und die öffentliche Wohlfahrtspflege berühren, und sind selbst auf diesen Gebieten nur unter der weiteren Voraussetzung für zulässig erklärt worden, daß die Normen für solche Sicherungen in dem Gesetz ausdrücklich genannt und klar bezeichnet sind. Das Berufungsgericht hat daher mit Recht geprüft, ob die Beschränkung der Zulassung zum Bauhandwerk durch die 3. HVO unter dem hier allein in Betracht kommenden Gesichtspunkt der öffentlichen Sicherheit erfolgt war.

Diese Frage hat das Berufungsgericht ohne Rechtsirrtum verneint. Die Einführung des sogen, "großen Befähigungsnachweises" im Handwerk ist seinerzeit, wie die Verlautbarung des Reichswirtschaftsministers aus Anlaß der Verkündung der 3. HVO im Deutschen Reichs- und Preußischen Staatsanzeiger Nr. 20 vom 24. Januar 1935 eindeutig erkennen läßt, erfolgt, um einer drohenden Übersetzung und Verelendung des Handwerks durch das Eindringen "zahlreicher unfähiger, unlauterer oder jugendlicher Personen" zu begegnen, und sollte der Beseitigung der "der liberalistischen Ideenwelt entsprungenen völligen Gewerbefreiheit" und der Sicherung des Leistungsprinzips dienen (vgl. Pfundtner-Neubert, Das neue deutsche Reichsrecht, III c 14 S. 39). Daß hierbei der Gesichtspunkt der öffentlichen Sicherheit nicht bestimmend war, ergibt sich, worauf das Berufungsgericht zutreffend hinweist, aus der Tatsache, daß das Erfordernis des "großen Befähigungsnachweises" ohne Unterschied für alle Handwerkszweige galt, gleichviel ob ein solches Erfordernis für den einzelnen Handwerkszweig unter Gesichtspunkten der öffentlichen Sicherheit eine sachliche Berechtigung haben mochte oder nicht. Die Revision versucht dies durch einen Hinweis auf die Rechtsentwicklung während des 19. Jahrhunderts und der drei ersten Jahrzehnte des 20. Jahrhunderts zu widerlegen. Diese Ausführungen vermögen jedoch nicht zu überzeugen. Sie bemühen sich um den Nachweis, daß der Zugang zum Baugewerbe während der ersten Hälfte des 19. Jahrhunderts in verschiedenen deutschen Ländern aus sicherheitspolizeilichen Erwägungen Beschränkungen unterworfen war, daß diese Beschränkungen jedoch in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts zugunsten der Gewerbefreiheit aufgehoben worden sind, daß später wiederholt die Forderung nach Wiedereinführung eines Befähigungsnachweises für das Baugewerbe erhoben worden, daß aber eine diesem Verlangen entsprechende Gesetzgebung bis zum Jahre 1933 nicht erfolgt ist. Die geschilderte Entwicklung bestätigt nur, daß die Auffassungen darüber, ob der Zugang zum Baugewerbe aus Sicherheitsgründen von einem Befähigungsnachweis abhängig zu machen sei, sich im laufe der Zeit gewandelt haben und keineswegs einhellig waren, und daß sich die Befürworter eines solchen Befähigungsnachweises vor 1933 in der Gesetzgebung nicht haben durchsetzen kennen. Angesichts dieses Ergebnisses kann aus der geschichtlichen Entwicklung kein Anhalt dafür gewonnen werden, daß für die unter der Herrschaft des Nationalsozialismus erfolgte Einführung des "großen Befähigungsnachweises" neben dem eindeutig verfolgten Ziel, den Zugang zu jeglichem Handwerk im Interesse des Handwerksstandes nach dem Leistungsprinzip zu regeln, für einzelne Handwerkszweige auch der Gesichtspunkt maßgebend gewesen sei, daß ein solcher Befähigungsnachweis auch aus Gründen der öffentlichen Sicherheit geboten sein könne. Hiernach ist das Berufungsgericht mit Recht davon ausgegangen, daß die 3. HVO, die zur Zeit des Erlasses der angefochtenen Verfügung allein als gesetzliche Grundlage für eine Genehmigungspflicht im Baugewerbe in Betracht kommen konnte, diese Genehmigungspflicht nicht aus Sicherheitsgründen eingeführt hat, mithin das Baugewerbe nicht zu den Gewerbezweigen rechnete, die nach dem erklärten Willen der Militärregierung ausnahmsweise einer Lizenzierung zugänglich sein sollten. Daß dies der Auffassung der amerikanischen Militärregierung entsprach, wird auch durch Ziff. 6 der OMGUS-Direktive vom 28. März 1949 (abgedruckt bei Reuss a.a.O. S. 53 Anl. 11) bestätigt. Allerdings hat sich später die Militärregierung für Hessen mit einer Aufnahme der "selbständigen Ausführung von Hoch- und Tiefbauten" in die vom Hessischen Minister für Wirtschaft und Verkehr veröffentlichte Aufstellung der weiterhin zulassungsbedürftigen Gewerbezweige und Berufe vom 5. Mai 1949 (Staatsanzeiger 1949 S. 243) einverstanden erklärt. Daraus ergibt sich, worauf das Berufungsgericht mit Recht hinweist, daß der deutsche Gesetzgeber nur ermächtigt war, insoweit eine Lizenzierung einzuführen. Von dieser Ermächtigung hat er aber keinen Gebrauch gemacht.

Eine Genehmigungspflicht bestand daher zu der Zeit, als der Beklagte dem Kläger durch den angefochtenen Bescheid vom 28. Juli 1950 die selbständige Ausübung des Maurerhandwerks untersagte, auf Grund der Anordnungen der amerikanischen Militärregierung nicht mehr. Daher braucht die Frage, ob eine solche Genehmigungspflicht mit Art. 12 Abs. 1 des damals bereits geltenden Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1) vereinbar war, hier nicht geprüft zu werden. Die erst erheblich später in Kraft getretene Handwerksordnung vom 17. September 1953 (BGBl. I S. 1411) scheidet für die rechtliche Beurteilung des vorliegenden Streitfalles ohne weiteres aus.

Das Berufungsgericht hat weiterhin die Frage geprüft, ob die vom Beklagten ausgesprochene Untersagung auf § 35 Abs. 5 GewO habe gestützt werden können. Es hat diese Frage schon deshalb verneint, weil der Untersagung keine Anhörung von Sachverständigen vorausgegangen sei. An diese tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts ist das Revisionsgericht nach § 56 Abs. 2 BVerwGG gebunden. Daß der Untersagung eines Baugewerbes die Anhörung von Sachverständigen vorangehen muß, ist in § 35 Abs. 5 GewO zwingend vorgeschrieben. Eine unter Verletzung dieser Vorschrift ausgesprochene Untersagung ist daher rechtswidrig. Auch unter diesem Gesichtspunkt konnte deshalb die angefochtene Verfügung nicht aufrechterhalten werden.

Die Revision erwies sich hiernach als unbegründet und war somit zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1, [...].