Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 14.03.1980, Az.: BVerwG 1 D 8.79

I.

Der Präsident der Bundesanstalt für Flugsicherung hat gegen den Beamten durch Disziplinarverfügung vom 12. Februar 1976 eine Geldbuße von 1.500 DM verhängt. Diese Verfügung hat der Bundesminister für Verkehr durch Verfügung vom 12. Mai 1976 aufgehoben. Daraufhin hat der Präsident der Bundesanstalt für Flugsicherung mit Verfügung vom 11. August 1976 das förmliche Disziplinarverfahren eingeleitet. Nach Abschluß der Untersuchung hat der Bundesdisziplinaranwalt den Beamten angeschuldigt, ein Dienstvergehen dadurch begangen zu haben, daß er trotz einschlägiger disziplinarer Maßregelung am 13. April 1975 erneut gegen seine Dienstpflichten verstoßen habe, indem er gegen 21.00 Uhr unter Alkoholeinfluß Flugverkehrskontrolldienst ausgeübt habe.

Das Bundesdisziplinargericht hat durch Urteil vom 7. Dezember 1978 das Verfahren eingestellt mit der Begründung, das fahrlässig begangene Dienstvergehen rechtfertige keine höhere Disziplinarmaßnahme als eine Geldbuße, die jedoch wegen Fristablaufs (§ 4 Abs. 1 BDO) nicht mehr verhängt werden dürfe.

Gegen dieses Urteil hat der Bundesdisziplinaranwalt rechtzeitig Berufung eingelegt mit dem Antrag, gegen den Beamten eine angemessene Gehaltskürzung zu verhängen. Er begründet das Rechtsmittel damit, daß der Beamte vorsätzlich gegen seine Pflicht aus Nr. 221.3 der Betriebsanweisung für den Flugverkehrskontrolldienst (BA-FVK) verstoßen habe, wonach Angehörige dieses Dienstes während der Dienststunden nicht unter dem Einfluß alkoholischer Getränke oder anderer berauschender Mittel stehen dürften, die die Leistungsfähigkeit herabsetzen. Da der Beamte einschlägig vorbelastet sei, gebiete der Grundsatz der stufenweisen Steigerung der Disziplinarmaßnahmen nunmehr die Verhängung einer Gehaltskürzung.

II.

Das Rechtsmittel bleibt ohne Erfolg.

Die Berufung ist unbeschränkt, weil der Bundesdisziplinaranwalt die Auffassung des Bundesdisziplinargerichts angreift, es liege nur eine fahrlässige Pflichtverletzung vor. Der erkennende Senat hat daher die Zulässigkeit des Verfahrens sowie den Sachverhalt in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht erneut zu prüfen.

1.

Der Verteidiger hat beim Bundesdisziplinargericht beantragt,

Er hält das Verfahren aus folgenden Gründen für unzulässig:

a)

Mit Verfügung vom 12. Mai 1976 sei eine Geldbuße von 1.400 DM wegen eines Vorfalls am 13. April 1974 aufgehoben worden, während in der Disziplinarverfügung eine Geldbuße in Höhe von 1.500 DM wegen eines Vorfalls vom 13. April 1975 verhängt worden sei.

b)

Die Aufhebung sei ermessensfehlerhaft, weil sich der Bundesminister für Verkehr dazu nicht durch den konkreten Fall veranlaßt gesehen habe, sondern durch einen anderen Fall, in dem es tun die Entlassung eines Beamten auf Probe gegangen sei, in dessen Verfahren dem Dienstherrn entgegengehalten worden sei, im Falle des Beamten sei lediglich eine Disziplinarmaßnahme im nichtförmlichen Verfahren verhängt worden.

c)

Das förmliche Disziplinarverfahren sei nicht innerhalb einer Ausschlußfrist nach § 32 Abs. 2 Satz 3 BDO von sechs Monaten eingeleitet worden.

d)

Der Beamte sei entgegen § 32 Abs. 3 BDO vor Erlaß der Einleitungsverfügung nicht gehört worden.

Diese Einwände greifen nicht durch.

Zu a) In der Aufhebungsverfügung ist die aufgehobene Disziplinarverfügung eindeutig nach Datum und Aktenzeichen bezeichnet. Die beiden aufgezeigten Mängel berühren die Wirksamkeit der Aufhebung nicht. Die Gründe ergeben eindeutig, daß die den Vorfall vom 13. April 1975 betreffende Disziplinarverfügung aufgehoben werden sollte. Fehlerhafte Bezeichnung der Höhe der Geldbuße und des Datums des Vorfalls begründen keine Zweifel daran. Hier handelt es sich um einen fehlerhaften Ausdruck des wirklich Gewollten, der nach dem in § 133 BGB zum Ausdruck kommenden allgemeinen Rechtsgedanken unschädlich ist.

Zu b) Die Aufhebungsverfügung ist nicht auf Ermessensfehler zu überprüfen, da der Beamte durch sie nicht beschwert ist. Dies gilt schon für die Einleitungsverfügung (Beschluß vom 1. August 1969 - BVerwG 3 DB 9.69 - [BVerwG Dok.Ber. B 1970, 3640]). Dann kann er erst recht nicht dadurch beschwert sein, daß eine gegen ihn verhängte Disziplinarmaßnahme mit rückwirkender Kraft beseitigt worden ist (vgl. Beschluß vom 29. März 1955 - BDH 1 D V 4/54 -), wenn auch zu dem Zweck, die Einleitung eines förmlichen Disziplinarverfahrens zu ermöglichen.

Zu c) Die Frist von sechs Monaten nach § 32 Abs. 2 Satz 3 BDO gilt nur für die Aufhebung der Disziplinarverfügung, nicht aber für die anschließende Einleitung des förmlichen Disziplinarverfahrens (vgl. Beschluß vom 25. Oktober 1960 - BDH 1 D V 6/60 -). Die Aufhebungsfrist ist hier gewahrt.

Zu d) Dem Beamten ist durch Verfügung der Bundesanstalt für Flugsicherung vom 28. Mai 1976 mitgeteilt worden, daß aus den Gründen der Aufhebungsverfügung nunmehr beabsichtigt sei, gegen ihn das förmliche Disziplinarverfahren einzuleiten. Es stehe ihm frei, die Mitwirkung der Personalvertretung zu beantragen. Von dieser Möglichkeit hat der Beamte Gebrauch gemacht. Er hätte in diesem Stadium auch Einwendungen gegen die Einleitung eines förmlichen Disziplinarverfahrens vorbringen können. Der Anhörungspflicht nach § 32 Abs. 3 BDO ist damit genügt; denn es ist nicht vorgeschrieben und auch nicht im Interesse eines rechtsstaatlichen Verfahrens geboten, daß der Beamte bereits vor Erlaß der Aufhebungsverfügung zu hören ist.

2.

Die Hauptverhandlung in Verbindung mit der Untersuchung hat folgendes ergeben:

Nach seinem Urlaub hatte der Beamte am Sonntag, dem 13. April 1975, Nachtdienst. Zum Abendessen und danach bis 20.45 Uhr trank er Bier. Dann nahm ihn die Flugdatenbearbeiterin U. K. in ihrem Personenkraftwagen mit zum Dienst. Diesen trat er gegen 21.00 Uhr an. Nach Übernahme seines Arbeitsplatzes wirkte er total übermüdet, hatte beim Sprechen Artikulierungsschwierigkeiten und sprach mit den Luftfahrzeugführern unkonzentriert und nicht fließend. Der Wachleiter ließ ihn nach kurzer Beobachtung wegen Dienstunfähigkeit ablösen. Frau K. brachte ihn wieder nach Hause. Auf der Hinfahrt oder auf der Rückfahrt nahm sie Biergeruch bei dem Beamten wahr.

Der Beamte läßt sich unwiderlegt wie folgt ein.:

An diesem Tag habe er sich gesundheitlich schlecht gefühlt. Zum Abendessen zwischen 19.00 Uhr und 19.20 Uhr habe er zwei Tabletten gegen Erkältung und Grippe eingenommen. Dabei habe er ein Glas Bier aus einer Flasche Xönig-Pilsner (0,33 l) getrunken. Danach beim Fernsehen habe er diese Flasche zu Ende und den Inhalt einer weiteren gleichartigen Flasche ausgetrunken. Er habe sich zwar zu Beginn seines Dienstes schlecht gefühlt, sich aber gleichwohl durchaus in der Lage gesehen, den Kontrolldienst sicher auszuüben.

3.

Der Beamte verstieß durch sein Verhalten gegen Nr. 221.3 der Betriebsanweisung für den Flugverkehrskontrolldienst, erlassen vom Präsidenten der Bundesanstalt für Flugsicherung aufgrund des § 29 der Allgemeinen Verwaltungsvorschriften des Bundesministers für Verkehr zum Gesetz über die Bundesanstalt für Flugsicherung vom 8. April 1968 (Bundesauzeiger Nr. 74 vom 18. April 1968). Die Vorschrift lautet:

"Bedienstete der Flugverkehrsdienste dürfen während der Dienst stunden nicht unter dem Finfluß alkoholischer Getränke oder anderer berauschender Kittel stehen, die die Leistungsfähigkeit herabsetzen."

Da von einem Trinkbeginn bei 19.00 Uhr, also zwei Stunden vor Dienstbeginn, ausgegangen werden muß, ist zugunsten des Beamten zu unterstellen, daß der Alkohol der ersten Flasche Bier größtenteils bereits abgebaut war. Bei einem Trinkende gegen 20.45 Uhr war aber der Alkoholgehalt der zweiten Flasche bei Dienstbeginn noch voll wirksam. Es ist daher mit einem. Blutalkoholgehalt von etwa 0,2 bis 0,3 Promille bei Dienstantritt zu rechnen.

Ein Leistungsabfall tritt schon bei geringsten Promillewerten ein, wenn Alkohol im Blut überhaupt nachweisbar ist (Ponsold, Lehrbuch der Gerichtlichen Medizin, 3. Aufl., 1967, S. 212, 219). Auch ist bei leichtester Alkoholbeeinflussung bereits mit einer Enthemmung zu rechnen (Ponsold a.a.O., S. 209) und demgemäß mit einer beginnenden Vernachlässigung von Gefahrenmomenten. Zu einem wichtigen zusätzlichen Beweisanzeichen für Alkoholbeeinflussung gehört die Müdigkeit (Ponsold, S. 215). Auch wird die Wirkung des genossenen Alkohols durch Übermüdung verstärkt (Ponsold, S. 211). Dies muß um so mehr gelten, wenn der Alkohol trotz eines beginnenden grippalen Effekts und dann auch noch kurz vor Beginn des Nachtdienstes getrunken wird. Es kann danach nicht zweifelhaft sein, daß der Beamte bei Dienstbeginn unter der Wirkung des Alkohols stand, mag sein Leistungsabfall auch nicht allein darauf beruhen. Bei der Beurteilung, ob ein Verstoß gegen Nr. 221.3 BA-FVK vorliegt, ist ein strenger Maßstab anzulegen. Dies folgt daraus, daß an die Konzentrationsfähigkeit der in den Flugverkehrsdiensten tätigen Beamten höchste Anforderungen gestellt werden müssen. Der Dienstherr trägt dem in vielfältiger Weise Rechnung, unmittelbar am Arbeitsplatz insbesondere dadurch, daß er für häufige Ablösung sorgt. Dieser aus Sicherheits- und Fürsorgegründen gebotenen Regelung steht die Verpflichtung der Beamten gegenüber, ihrerseits alles zu tun, um ihre Leistungsfähigkeit am Arbeitsplatz sicherzustellen. Mit dieser Pflicht ist es unvereinbar, eine etwa vorhandene gesundheitsbedingte Verminderung der Leistungsfähigkeit noch kurz vor Dienstantritt durch Alkoholkonsum zu verstärken. Es läßt sich aber nicht feststellen, daß der Beamte eine solche weitere Verminderung der Leistungsfähigkeit bedacht und billigend in Kauf genommen hat. Angesichts seiner beruflichen Stellung und Erfahrung hätte er dies aber tun können und müssen. Ihm fällt daher Fahrlässigkeit zur Last. Er verstieß gegen seine Pflicht, sich mit voller Hingabe seinem Beruf zu widmen und die von seinen Vorgesetzten erlassenen Anordnungen zu befolgen und beging somit ein schuldhaftes Dienstvergehen (§§ 54 Satz 1, 55 Satz 2, 77 Abs. 1 Satz 1 BBG).

4.

Das Dienstvergehen ist objektiv von erheblichem Gewicht. Die Tätigkeit eines Beamten, der selbständig Funktionen der Flugverkehrsdienste wahrnimmt, ist für die Sicherheit des Flugverkehrs von besonders hoher Bedeutung. Von der uneingeschränkten Einsatzfähigkeit und Aufmerksamkeit eines solchen Beamten hängen Leben und Gesundheit der Fluggäste, des Flugpersonals und unter Umständen unbeteiligter Dritter sowie die Unversehrtheit der transportierten Güter und des Fluggeräts sowie möglicherweise auch noch andere. Werte ab. Damit ist die Beachtung des Nüchternheitsgebots auch von entscheidender Bedeutung für das Ansehen der Bundesanstalt für Flugsicherung und ihrer Beamtenschaft. Die Pflicht zur alkoholischen Enthaltsamkeit während des Dienstes, vor Dienstantritt und in Dienstpausen gehört daher zum Kernbereich der Dienstpflichten dieser Beamten.

Bei einem vorsätzlichen Verstoß gegen das Nüchternheitsgebot ist daher eine spürbare Disziplinarmaßnahme angebracht,die dem betreffenden Beamten deutlich nacht, daß er seine Tragbarkeit in diesem Dienstzweig gefährdet. Auch eine fahrlässige Pflichtverletzung in dieser Richtung kann erhebliche disziplinare Konsequenzen haben. Entscheidend ist dabei allerdings der Grad des Verschuldens. Dieser ist hier verhältnismäßig gering, so daß keine schwerere Disziplinarmaßnahme als eine Geldbuße zu verhängen gewesen wäre.

Die zitierte Dienstvorschrift läßt nicht mit der wünschenswerten Deutlichkeit erkennen, daß in diesen Dienstbereich absolute Alkoholfreiheit während der Dienstausübung geboten ist. Der Wortlaut kann auch dahin ausgelegt werden, daß Einfluß alkoholischer Getränke nicht schlechthin verboten ist, sondern nur dann, wenn dieser die Leistungsfähigkeit herabsetzt. Das ist zwar, wie oben ausgeführt, praktisch immer der Fall, aber keineswegs allgemein bekannt. Dadurch kann, wie anscheinend auch im vorliegenden Fall geschehen, der Eindruck entstehen, eine mäßige Menge alkoholischer Getränke vor Dienstantritt werde toleriert, wenn sich der Beamte dadurch bei Dienstantritt nicht beeinträchtigt fühlt. Kommt es dann gleichwohl zu einer Beeinträchtigung, wie hier hauptsächlich durch das Zusammenwirken mit Erkältungs- und Ermüdungserscheinungen, so wiegt das Verschulden geringer als bei einem klar erkennbaren absoluten Alkoholverbot auch für eine angemessene Zeit vor Dienstantritt, mit dem sichergestellt, werden soll, daß die Beamten im Dienst frei von jeglicher alkoholischen Beeinflussung sind.

In Anbetracht des nur geringen Verschuldens gebietet auch der Grundsatz der stufenweisen Steigerung der Disziplinarmaßnahmen hier nicht eine Gehaltskürzung, nachdem der Beamte bereits einmal mit einer Geldbuße gemaßregelt worden ist. Der Präsident der Bundesanstalt für Flugsicherung verhängte nämlich durch Disziplinarverfügung vom 17. September 1974 gegen den Beamten wegen eines Dienstvergehens eine Geldbuße von 1.400 DM, Der Entscheidung lag folgender Sachverhalt zugrunde:

Am 22. Februar 1974 hatte der Beamte Dienst von 7.00 Uhr bis 14.00 Uhr. In dieser Zeit nahm er wiederholt an einer Karnevalsfeier teil, die von den Putzfrauen der Regionalstelle D. in deren Aufenthaltsraum veranstaltet wurde. Dabei trank er Bier in nicht mehr feststellbarer Menge. Gegen 13.45 Uhr mußte er abgelöst werden, weil er Anzeichen einer starken Trunkenheit zeigte, wie schwankenden Gang, schwere Augenlider, getrübten Blick schwere Zunge, unübliches Gerede. Ein Alkoholtest ergab einen Wert von über 0,8 Promille.

Gegenüber diesem schweren vorsätzlichen Verstoß gegen seine Dienstpflichten kann der vorliegende Fall nicht als Rückfalltat angesehen werden, die nunmehr eine Steigerung der Disziplinarmaßnahme erfordern würde.

Da der Verhängung einer Geldbuße der Ablauf der Frist von zwei Jahren (§ 4 Abs. 1 BDO) entgegensteht, hat das Bundesdisziplinargericht das Verfahren mit Recht nach §§ 76 Abs. 3, 64 Abs. 1 Nr. 1 BDO eingestellt.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 114 Abs. 1 Satz 2, 115 Abs. 3 Satz 1, 116 Abs. 1 BDO.