I.

Die Parteien streiten um die vom Beklagten aufgrund der Volkszählung 1987 festgestellte Einwohnerzahl der Klägerin.

Mit Bescheid vom 1. September 1988 stellte das Hessische Statistische Landesamt gemäß § 15 Abs. 2 des Volkszählungsgesetzes (VZG) 1987 gegenüber der Klägerin fest, daß sie zum Stichtag 25. Mai 1987 14.686 Einwohner mit alleiniger Wohnung bzw. Hauptwohnung gehabt habe. Diese Einwohnerzahl sei Grundlage für die Bevölkerungsfortschreibung gemäß § 5 des Gesetzes über die Statistik der Bevölkerungsbewegung und die Fortschreibung des Bevölkerungsstandes vom 14. März 1980 und für die maßgebliche Einwohnerzahl nach § 148 der Hessischen Gemeindeordnung. Zur Begründung ihres hiergegen eingelegten Widerspruchs führte die Klägerin aus, die festgestellte Einwohnerzahl berücksichtige nicht die bei ihr in einer Garnison untergebrachten Angehörigen der belgischen Nato-Streitkräfte. Zwar würden die Mitglieder ausländischer Streitkräfte und deren Angehörige gemäß Art. 6 des Zusatzabkommens zum Nato-Truppenstatut nicht von der Volkszählung erfaßt und seien auch nicht meldepflichtig. Das schließe jedoch nicht aus, daß solche Personen bei ihr freiwillig gemeldet seien und weiter gemeldet bleiben wollten, um etwa leichteren Zugang zu Amtsgeschäften zu haben. Die Nichtberücksichtigung der bei ihr freiwillig gemeldeten Familienangehörigen der belgischen Soldaten - überwiegend deutsche Ehefrauen und Kinder - sei rechtswidrig.

Der nach Zurückweisung dieses Widerspruchs erhobenen Klage hat das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 12. Juli 1989 mit der Begründung stattgegeben, der Bescheid, mit dem die Einwohnerzahl gegenüber der Klägerin bindend habe festgestellt werden sollen, entbehre der erforderlichen gesetzlichen Grundlage.

Die hiergegen eingelegte Berufung des Beklagten hat der Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 19. September 1991 zurückgewiesen: Zwar enthalte das Volkszählungsgesetz eine Ermächtigung für die Feststellung der Einwohnerzahl. Der angefochtene Bescheid sei jedoch rechtswidrig, weil das Ergebnis der Volkszählung nicht korrekt festgestellt worden sei. Die Nichtberücksichtigung der freiwillig bei der Klägerin gemeldeten Familienangehörigen der belgischen Streitkräfte könne weder auf das Volkszählungsgesetz 1987 noch auf Art. 6 des Zusatzabkommens zum Nato-Truppenstatut gestützt werden. § 12 VZG 1987 ziehe den Kreis der Auskunftspflichtigen außerordentlich weit, ohne daß eine Einschränkung für den fraglichen Personenkreis erkennbar wäre. Die Frage der Meldepflicht sei nicht von Bedeutung. Etwas anderes ergebe sich auch nicht aus dem Zusatzabkommen zum Nato-Truppenstatut. Nach Art. 6 Abs. 1 des Abkommens seien die Mitglieder einer Nato-Truppe, ihres zivilen Gefolges und Angehörige von den deutschen Vorschriften auf den Gebieten des Meldewesens und der Ausländerpolizei befreit. Zu den melderechtlichen Vorschriften gehöre das Volkszählungsgesetz 1987 nicht. Der Bereich der Statistik, zu dem Volkszählungen zu rechnen seien, sei vom Meldewesen deutlich zu unterscheiden.

Gegen dieses Urteil hat das beklagte Land die vom Verwaltungsgerichtshof zugelassene Revision eingelegt und zu deren Begründung geltend gemacht, die Ausführungen des Berufungsgerichts stünden im Widerspruch zum Volkszählungsgesetz 1987 und zur langjährigen Volkszählungspraxis.

Die Klägerin verteidigt das angefochtene Urteil. Der beteiligte Oberbundesanwalt macht geltend, die Nichteinbeziehung des fraglichen Personenkreises entspreche dem Willen des Gesetzgebers.

II.

Die Revision ist begründet. Das Berufungsurteil, das die Entscheidung des Verwaltungsgerichts im Ergebnis bestätigt, verletzt Bundesrecht. Der Bescheid des Hessischen Statistischen Landesamtes vom 1. September 1988 bezieht die bei der Klägerin freiwillig gemeldeten Familienangehörigen der belgischen Nato-Streitkräfte zu Recht nicht in die bei der Volkszählung 1987 festgestellte Einwohnerzahl der Klägerin mit ein. Die Klage ist deshalb unter Aufhebung der Urteile der Vorinstanzen abzuweisen (§ 144 Abs. 3 Nr. 1 VwGO).

Das Berufungsurteil beruht auf der Annahme, die Nichtberücksichtigung des umstrittenen Personenkreises sei weder dem Volkszählungsgesetz 1987 vom 8. November 1985 (BGBl. I S. 2078) noch Art. 6 des Zusatzabkommens zum Nato-Truppenstatut vom 3. August 1959 (BGBl. 1961 II S. 1183, 1218) zu entnehmen. Diese Annahme hält einer revisionsgerichtlichen Prüfung nicht stand. Zwar ist dem Berufungsgericht einzuräumen, daß sich die Nichterfassung des umstrittenen Personenkreises dem Wortlaut des Volkszählungsgesetzes 1987 nicht entnehmen läßt; sie entspricht jedoch dem Willen des Gesetzgebers. Dies ergibt sich aus folgenden Gesichtspunkten:

Nach der amtlichen Begründung zum Gesetzentwurf der Bundesregierung vom 29. Januar 1985 sollten von der Volkszählung 1987 all jene Personen erfaßt werden, die im Geltungsbereich des Gesetzes wohnten, ausgenommen jedoch "Angehörige ausländischer Streitkräfte, diplomatischer oder berufskonsularischer Vertretungen sowie der Ständigen Vertretung der Deutschen Demokratischen Republik" (BT-Drs. 10/2814 S. 14). Die Formulierung "Angehörige ausländischer Streitkräfte" läßt zwar von ihrem Wortlaut her offen, ob sich die genannte Ausnahme nur auf die eigentlichen Angehörigen der Streitkräfte oder auch auf deren Familienangehörige beziehen sollte; sie ist aber gleichwohl, wie die Entwicklung der Volkszählung in der Bundesrepublik Deutschland seit dem Jahre 1950 zeigt, als Kurzbezeichnung für die Angehörigen der Stationierungsstreitkräfte und deren Familienangehörige zu verstehen. Hinzuweisen ist insoweit zunächst auf § 4 des Volkszählungsgesetzes vom 27. Juli 1950 (BGBl. I S. 335), nach dessen Absatz 1 Nr. 2 neben den in Nr. 1 genannten Angehörigen der Besatzungsstreitkräfte auch deren Familienangehörige ausdrücklich von der Volkszählung ausgenommen waren. Dieser Regelung lag nach der Begründung des Regierungsentwurfs vom 24. Mai 1950 die Überlegung zugrunde, wegen der "vorliegenden Sonderverhältnisse" bestehe "kaum eine rechtliche oder tatsächliche Handhabe, die in Absatz 1 genannten Personen zu zählen, auch wenn sie die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen sollten" (BT-Drs. 1/982 S. 19). Eine der Vorschrift des § 4 Abs. 1 Nr. 2 VZG 1950 entsprechende Regelung enthalten die späteren Volkszählungsgesetze vom 13. April 1961 (BGBl. I S. 437 - VZG 1961) und 14. April 1969 (BGBl. I S. 292 - VZG 1970) zwar nicht mehr. Zur Aufnahme einer solchen Bestimmung bestand indes aus der Sicht des Bundesgesetzgebers auch keine Veranlassung mehr, nachdem die Bundesrepublik Deutschland am 3. August 1959 das einleitend genannte - durch Bundesgesetz vom 18. August 1961 in innerstaatliches Recht übergeleitete - Zusatzabkommen zum Nato-Truppenstatut (BGBl. 1961 II S. 1183, 1218) unterzeichnet hatte, nach dessen Art. 6 Abs. 1 die Mitglieder einer Truppe und deren Angehörige von den deutschen Vorschriften auf dem Gebiet des Meldewesens befreit sind (vgl. insoweit auch § 14 Nr. 2 des Melderechtsrahmengesetzes sowie § 23 Nr. 2 des Hessischen Meldegesetzes). Zwar sind Volkszählungen - wie das Bundesverfassungsgericht in seinem Urteil vom 15. Dezember 1983 (BVerfGE 65, 1 [BVerfG 15.12.1983 - 1 BvR 209/83] <61 ff.>) klargestellt hat - als Teil der "Statistik" nicht dem - Verwaltungsvollzugszwecken dienenden - Meldewesen zuzuordnen (vgl. auch Dorer/Mainnusch/Tubies, Bundesstatistikgesetz, Kommentar 1988, § 1 Rdnr. 20). Artikel 6 des genannten Zusatzabkommens ist jedoch - wie die zwischen den Beteiligten nicht umstrittene Volkszählungspraxis der Jahre 1961, 1970 und 1987 zeigt - von den Vertragsparteien übereinstimmend dahin gehandhabt worden, den genannten - nicht meldepflichtigen - Personenkreis auch zu Auskünften im Rahmen von Volkszählungen nicht heranzuziehen. Angesichts dieser Praxis kann es dahingestellt bleiben, ob die Vertragsparteien von Anfang an davon ausgegangen sind, Art. 6 Abs. 1 befreie von jeglicher Auskunftspflicht des umstrittenen Personenkreises, verbiete also auch eine Registrierung des Wohnsitzes im Rahmen von Volkszählungen, wofür die englische Fassung des Vertragstextes ("registration of residence" - BGBl. 1961 II S. 1225) sprechen könnte, oder ob erst die nachfolgende übereinstimmende Praxis der Vertragsparteien ein entsprechendes Vertragsverständnis begründet hat (vgl. zur Bedeutung der Anwendungspraxis für die Auslegung völkerrechtlicher Verträge u.a. BSGE 66, 28 [BSG 26.10.1989 - 12 RK 44/88] <33>; Bernhardt, Die Auslegung völkerrechtlicher Verträge, 1963, S. 126 ff.; Ipsen, Völkerrecht, 3. Aufl. 1990, § 11 S. 120 f.). Entscheidend bleibt nämlich in jedem Falle, daß alle Vertragsparteien übereinstimmend von einer Nichterfassung der Angehörigen der Stationierungsstreitkräfte und ihrer Familienangehörigen im Rahmen von Volkszählungen ausgegangen sind. Vor diesem Hintergrund ist es nicht zweifelhaft, daß sich der Gesetzgeber - wie schon zuvor bei den Volkszählungsgesetzen 1950, 1961 und 1970 - auch beim Volkszählungsgesetz 1987 von der Vorstellung hat leiten lassen, daß der in Rede stehende Personenkreis nicht mitgezählt wird. Diese Vorstellung findet ihren Ausdruck mittelbar auch in der Vorschrift des § 10 Abs. 7 Satz 1 VZG 1987. Danach sind die Zähler berechtigt, die Angabe über "die Zugehörigkeit zu ausländischen Streitkräften" mündlich zu erfragen und selbst in die Erhebungsvordrucke einzutragen. Diese im Gesetzentwurf der Bundesregierung nicht vorgesehene Regelung geht zurück auf eine Stellungnahme des Bundesrates, in der darauf hingewiesen wird, daß die Angehörigen von ausländischen Streitkräften nicht verpflichtet sind, Angaben über ihre Zugehörigkeit zu diesem Personenkreis selbst in die Erhebungsvordrucke einzutragen (BT-Drs. 10/2814 S. 59). In dieser Stellungnahme des Bundesrates und der auf sie zurückgehenden Vorschrift des § 10 Abs. 7 Satz 1 VZG 1987 spiegelt sich erkennbar die in Art. 6 Abs. 1 des Zusatzabkommens zum Nato-Truppenstatut getroffene Regelung wider, die es nach dem übereinstimmenden Verständnis der Vertragsparteien ausschließt, die Angehörigen der ausländischen Nato-Streitkräfte und deren Familienangehörige im Rahmen einer Volkszählung zu erfassen. Daß diese bei Volkszählungen unberücksichtigt bleiben, entspricht im übrigen auch der Vorstellung des hessischen Gesetz- und Verordnunggebers. Er hat in § 5 Abs. 1 des Hessischen Wahlbeamten - Aufwandsentschädigungsgesetzes i.d.F. vom 6. Februar 1990 (GVBl. I S. 31), in § 6 Abs. 1 der Hessischen Kommunalbesoldungsverordnung vom 20. September 1979 (GVBl. I S. 219) sowie in § 11 Abs. 2 des Hessischen Gesetzes zur Regelung des Finanzausgleichs i.d.F. vom 18. Dezember 1987 (GVBl. I S. 38) Regelungen getroffen, die ersichtlich davon ausgehen, daß der hier gemeinte Personenkreis von einer Volkszählung nicht erfaßt wird und demgemäß in die dabei ermittelte Einwohnerzahl auch keinen Eingang findet.

War der umstrittene Personenkreis demnach bei der Volkszählung 1987 nicht mitzuzählen, so brauchte er auch nicht in die dem Statistischen Landesamt obliegende Ergebnisfeststellung einbezogen zu werden. Eine Pflicht des Landesamts, die mittels Zählung festgestellte Einwohnerzahl unter Rückgriff auf das Melderegister der Klägerin zu berichtigen, läßt sich dem Volkszählungsgesetz 1987 nicht entnehmen. Die Volkszählung war im Gegenteil auf die Gewinnung der Einwohnerzahlen allein im Wege der Primärerhebung (vgl. hierzu Dorer/Mainnusch/Tubies a.a.O. Rdnrn. 8 f.) gerichtet. Etwaige Ungenauigkeiten, die sich aus der Nichtberücksichtigung der Angehörigen der Nato-Streitkräfte ergaben, hat der Gesetzgeber mithin in Kauf genommen. Dies gilt um so mehr, als die deutschen Behörden die Anzahl dieser Personen bei den Entsendestaaten ohne weiteres in Erfahrung bringen konnten (vgl. Art. 6 Abs. 3 des Zusatzabkommens zum Nato-Truppenstatut).

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.