Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 27.01.1982, Az.: BVerwG 4 ER 401.81

I.

Das vorliegende Verfahren auf Zuständigkeitsbestimmung betrifft einen Teilausschnitt des Rechtsstreits um den Planfeststellungsbeschluß der Regierung von Oberbayern vom 8. Juli 1979 für den Bau und den Betrieb eines neuen Verkehrsflughafens am Standort E. Gegen diesen - von der Planfeststellungsbehörde im wesentlichen für sofort vollziehbar erklärten - Planfeststellungsbeschluß sind beim Verwaltungsgericht rund 5.100 Klagen erhoben worden. Der Antrag mehrerer Kläger - unter anderem auch der hier beteiligten 14 Kläger -, die aufschiebende Wirkung der Klagen wiederherzustellen, hatte beim Verwaltungsgericht keinen Erfolg. Auf die Beschwerde der Kläger stellte jedoch der Verwaltungsgerichtshof die aufschiebende Wirkung durch Beschluß vom 16. April 1981 - Nr. 20 CS 80 D. 61 - wieder her (BayVBl. 1981 S. 401).

Im Verfahren zur Hauptsache hat das Verwaltungsgericht durch Urteil vom 27. Mai 1981 in 34 sogenannten Musterprozessen, zu denen die Verfahren der hier beteiligten 14 Kläger nicht gehören, die auf Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses gerichteten Klagen - von unbedeutenden Teilbereichen abgesehen - abgewiesen und auf die Hilfsanträge verschiedener Kläger hin das beklagte Land verpflichtet, über die Anordnung näher bezeichneter Schutzmaßnahmen erneut zu entscheiden. Gegen dieses Urteil ist in 31 Fällen Berufung zum Verwaltungsgerichtshof eingelegt worden, über die noch nicht entschieden ist.

Unter Hinweis auf das den Bestand des Planfeststellungsbeschlusses im Grundsatz nicht berührende erstinstanzliche Urteil in den sogenannten Musterprozessen erstreben das beklagte Land und die beiden Beigeladenen die Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichtshofs vom 16. April 1981 und damit die Wiederherstellung der sofortigen Vollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses. Dementsprechend haben das beklagte Land und die beigeladene Flughafen M. GmbH in den hier betroffenen 14 Verfahren, in denen eine erstinstanzliche Entscheidung zur Hauptsache noch nicht ergangen ist, einen Aufhebungsantrag nach § 80 Abs. 6 VwGO beim Verwaltungsgericht gestellt. In den mit der Hauptsache in der Berufungsinstanz anhängigen Verfahren haben die beiden Beigeladenen einen solchen Antrag beim Verwaltungsgerichtshof gestellt.

Das Verwaltungsgericht hat in den hier betroffenen 14 Verfahren durch Beschluß vom 24. November 1981 - dem Antrag des Beklagten und der beigeladenen Flughafen München GmbH folgend - den Beschluß des Verwaltungsgerichtshof vom 16. April 1981 über die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gemäß § 80 Abs. 6 VwGO auf gehoben, soweit in diesem Beschluß den Anträgen der hier zur Rede stehenden 14 Kläger stattgegeben worden ist. Der Verwaltungsgerichtshof hat demgegenüber noch keine Entscheidung über die bei ihm gestellten Anträge nach § 80 Abs. 6 VwGO getroffen. Er hat jedoch durch Beschluß vom 26. November 1981 - 20 AS 81 D. 110 - folgendes entschieden:

"Für die Entscheidung über den von der Flughafen München GmbH ... beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof und ... beim Verwaltungsgericht München gestellten Antrag auf teilweise Aufhebung des Beschlusses des Senate vom 16. April 1981 ... sowie für die Entscheidung über den ... beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof gestellten inhaltsgleichen Antrag der Landeshauptstadt München ist gegenüber allen Beteiligten der Bayerische Verwaltungsgerichtshof zuständig."

Der Verwaltungsgerichtshof hat in diesem Beschluß ferner sämtliche Kläger, die von den beim Verwaltungsgericht sowie beim Verwaltungsgerichtshof gestellten Anträgen nach § 80 Abs. 6 VwGO betroffen sind, zu dem Verfahren auf vorläufigen Rechtsschutz in seiner Instanz beigeladen. Die - vom Verwaltungsgerichtshof als notwendig im Sinne des § 65 Abs. 2 VwGO bezeichnete - Beiladung erstreckt sich nach seinem Beschluß ferner auch auf den Beklagten und die im Hauptsacheverfahren beigeladene Bundesrepublik Deutschland. Zur Begründung seiner Entscheidung hat der Verwaltungsgerichtshof im wesentlichen ausgeführt:

Die Tatsache, daß Anträge gleichen Inhalts, aber gegenüber verschiedenen Antragsgegnern sowohl beim Verwaltungsgericht als auch beim Verwaltungsgerichtshof gestellt worden seien, löse einen Zuständigkeitskonflikt zwischen den beiden Gerichten aus, da über diese Anträge gegenüber allen Beteiligten nur einheitlich und damit nur durch ein und dasselbe Gericht entschieden werden könne. Da es an einer anderweitigen gesetzlichen Verfahrensregelung fehle, sei die Zuständigkeitsbestimmung durch eine gerichtliche Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofs in entsprechender Anwendung des § 53 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 3 VwGO zu treffen, und es sei der Verwaltungsgerichtshof als zuständig für die Entscheidung über sämtliche bei beiden Gerichten gestellten Anträge zu erklären.

Im Hinblick auf diesen Beschluß hat das beklagte Land das Bundesverwaltungsgericht mit dem Antrag angerufen, in den hier betroffenen 14 Verwaltungsstreitverfahren gemäß § 53 Abs. 3 VwGO "das Bayerische Verwaltungsgericht München als das zur Entscheidung in dem Verfahren gemäß § 80 Abs. 6 VwGO zuständige Gericht zu bestimmen, hilfsweise festzustellen, daß das Bayerische Verwaltungsgericht München in dem vorbezeichneten Verfahren nach § 80 Abs. 6 VwGO das zur Entscheidung zuständige Gericht war".

II.

Der Antrag des beklagten Landes kann keinen Erfolg haben, und zwar weder mit seinem Begehren, in den 14 hier zur Rede stehenden Verwaltungsstreitsachen das Verwaltungsgericht als das in dem Verfahren nach § 80 Abs. 6 VwGO zuständige Gericht zu bestimmen, noch mit dem Hilfsbegehren, festzustellen, daß das Verwaltungsgericht für die Entscheidung nach § 80 Abs. 6 VwGO zuständig gewesen sei. Dabei braucht nicht auf die Doppelfrage eingegangen zu werden, ob der Antrag, das zuständige Gericht zu bestimmen, mit der vom Verwaltungsgericht getroffenen Entscheidung vom 24. November 1981 in der Sache gegenstandslos geworden ist und ob für diesen Fall die von dem Beklagten hilfsweise begehrte Feststellung zulässig wäre. Denn es fehlt jedenfalls an den gesetzlichen Voraussetzungen, unter denen das nächsthöhere Gericht gemäß § 53 Abs. 1 VwGO eine Zuständigkeitsbestimmung überhaupt vornehmen darf:

Von den fünf Fällen, in denen § 53 Abs. 1 VwGO eine Zuständigkeitsbestimmung durch das nächsthöhere Gericht zuläßt, scheiden in der vorliegenden Sache die in den Nummern 2, 3 und 5 geregelten offensichtlich aus. Weder ist es wegen der Grenzen verschiedener Gerichtsbezirke ungewiß, welches Gericht für den Rechtsstreit zuständig ist (Nr. 2), noch können im Hinblick auf die örtliche Zuständigkeit verschiedene Gerichte in Betracht (Nr. 3), noch haben sich zur Entscheidung berufene Gerichte für unzuständig erklärt (Nr. 5). Eine Zuständigkeitsbestimmung ist aber auch nach den beiden daher allein näher in Betracht zu ziehenden Nummern 1 und 4 des § 53 Abs. 1 VwGO ausgeschlossen.

Nach § 53 Abs. 1 Nr. 1 VwGO wird das zuständige Gericht durch das nächsthöhere Gericht bestimmt, wenn das an sich zuständige Gericht in einem einzelnen Fall an der Ausübung der Gerichtsbarkeit rechtlich oder tatsächlich verhindert ist. Ein Fall dieser Art ist hier nicht gegeben:

Richtig ist allerdings die mit der Rechtsansicht des Verwaltungsgerichts übereinstimmende Annahme des Beklagten, daß das Verwaltungsgericht in jenen Verwaltungsstreitverfahren, die noch bei ihm in der ersten Instanz anhängig sind, als Gericht der Hauptsache auch für die nach § 80 Abs. 5 und 6 VwGO zu treffenden Entscheidungen im Sinne des § 53 Abs. 1 Nr. 1 VwGO "das an sich zuständige Gericht innerhalb der Verwaltungsgerichtsbarkeit" ist. Die demgegenüber vom Verwaltungsgerichtshof vertretene Auffassung, daß über mehrere Anträge nach § 80 Abs. 5 oder 6 VwGO nur einheitlich durch ein einziges Gericht entschieden werden dürfe, wenn sich die Anträge auf die Vollziehbarkeit ein und desselben Verwaltungsaktes beziehen, findet im geltenden Prozeßrecht keine Stütze und ist auch in der zugrunde gelegten materiell-rechtlichen Rechtsauffassung fehlerhaft.

In prozessualer Hinsicht ergibt sich aus § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO eindeutig, daß Entscheidungen im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nach § 80 Abs. 5 und 6 VwGO ausschließlich von dem jeweiligen Gericht der Hauptsache zu treffen sind. Daran ändert sich nach dem Gesetz auch dann nichts, wenn ein Verwaltungsakt Gegenstand mehrerer Verwaltungsstreitverfahren ist und sich von diesen Verfahren - etwa wegen getrennter Verhandlung und Entscheidung - die einen noch in einer früheren, die anderen schon in einer weiteren Instanz befinden. Auch unter solchen Umständen verbleibt es für Entscheidungen nach § 80 Abs. 5 und 6 VwGO bei der ausschließlichen Zuständigkeit jeweils des Gerichts, das für das jeweilige Einzelverfahren das Gericht der Hauptsache ist. Dem entspricht auch die ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, das gerade auch in Großverfahren der hier zur Rede stehenden Art bei den in die Revisionsinstanz gelangten Verwaltungsstreitverfahren - und nur für diese - seine Zuständigkeit für Entscheidungen nach § 80 Abs. 5 und 6 VwGO ungeachtet dessen angenommen hat, daß (mitunter zahlreiche) Parallelverfahren noch in den Vorinstanzen anhängig waren. Diese Zuständigkeitsfrage ist in den hier einschlägigen Beschlüssen des Bundesverwaltungsgerichts freilich nicht ausdrücklich erörtert worden. Da sie sich jedoch ohne weiteres aus dem Gesetz beantwortet, bestand für nähere Ausführungen dazu bisher auch kein Anlaß (vgl. z.B. zur straßenrechtlichen Planfeststellung Beschluß vom 29. April 1974 - BVerwG IV C 21.74 - in Buchholz 310 § 80 VwGO Nr. 24 sowie Beschluß vom 11. Oktober 1978 - BVerwG 4 B 125.78 -; zur luftverkehrsrechtlichen Planfeststellung Beschluß vom 7. Juli 1978 - - BVerwG 4 ER 301 bis 306.78 -; zur luftverkehrsrechtlichen Genehmigung Beschluß vom 11. Dezember 1978 - BVerwG 4 ER 307.78 - in Buchholz 442.40 § 6 LuftVG Nr. 10).

Dagegen, daß für mehrere denselben Verwaltungsakt betreffende Verfahren auf vorläufigen Rechtsschutz gleichzeitig Gerichte mehrerer Instanzen zuständig sein können, bestehen auch keine verfassungsrechtlichen Bedenken. So wenig es unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten geboten ist, daß über die gegen einen Verwaltungsakt (in großer Zahl) erhobenen mehreren Klagen nur gleichzeitig und nur unter Wahrung eines einheitlichen Standes aller Klagen innerhalb der Gerichtsinstanzen entschieden wird (vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluß vom 27. März 1980 - 2 BvR 316/80 - in BVerfGE 54, 39), so wenig wird von der Verfassung gefordert, daß in solchen Fällen Entscheidungen zum vorläufigen Rechtsschutz allen Beteiligten gegenüber einheitlich von nur einer einzigen Instanz getroffen werden.

Zu Unrecht beruft sich der Verwaltungsgerichtshof für seine gegenteilige Auffassung auf einen vermeintlichen Grundsatz von der "Einheit der sofortigen Vollziehung", nach dem es "nur entweder den Vollzug oder den Nichtvollzug, nicht aber einen bloß 'halben Vollzug' nur gegenüber einem bestimmten Personenkreis" geben soll. Diese Ansicht beruht auf einem unzutreffenden Ansatz. Mit ihr verkennt der Verwaltungsgerichtshof, daß der verwaltungsgerichtliche Rechtsschutz entsprechend der Rechtsschutzgewährleistung des Art. 19 Abs. 4 GG in der Verwaltungsgerichtsordnung als subjektivrechtlicher Rechtsschutz ausgestaltet ist (vgl. dazu beispielsweise Urteil vom 26. Juni 1981 - BVerwG 4 C 5.78 - in DÖV 1981 S. 921 [923]). Für die Anfechtung von Verwaltungsakten bedeutet dies, daß eine Klage zum Erfolg nicht schon dann führt, wenn der angefochtene Verwaltungsakt gegen objektives Recht verstößt, sondern nur dann, wenn gerade der jeweilige "Kläger dadurch in seinen (subjektiven) Rechten verletzt ist" (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Es ist daher sehr wohl möglich, daß - auch und gerade in Großverfahren - die Klage des einen Klägers wegen einer Verletzung seiner subjektiven Rechte begründet ist und wegen dieser Verletzung materiellen Rechts zur (Teil-)Aufhebung des angefochtenen Verwaltungsakts führt, die Klage eines anderen Klägers gegen denselben Verwaltungsakt aber unbegründet ist, weil es für diesen Kläger an einer Verletzung seiner subjektiven Rechte fehlt.

Im Grundsatz nicht anders liegt es mit der sofortigen Vollzichbarkeit des Verwaltungsaktes. Er kann im Verhältnis zu dem einen Kläger vollziehbar sein, weil für diesen Kläger kein gesetzlicher Grund vorliegt, der - im Falle des § 80 Abs. 2 Nrn. 1 bis 3 VwGO - die Anordnung oder - im Falle des § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO - die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung rechtfertigt. Im Verhältnis zu einem anderen Kläger kann es im Hinblick auf dessen subjektive Rechte, in die durch den Verwaltungsakt eingegriffen wird, darin anders liegen und vorläufiger Rechtsschutz daher geboten sein. Der Gedanke des Verwaltungsgerichtshofs, eine derartige Differenzierung der Vollziehbarkeit nach einzelnen Klägern sei "willkürlich" und lasse in Wahrheit offen, ob der Verwaltungsakt vollziehbar sei oder nicht, geht ebenso fehl wie der weitere Gedanke, mit einer solchen Differenzierung werde verkannt, daß es nicht möglich sei zu sagen, das mit dem Verwaltungsakt zugelassene Vorhaben "werde im Verhältnis zum Kläger X, nicht aber im Verhältnis zum Kläger Y gebaut". Richtig ist vielmehr, daß im Verfahren zur Hauptsache im Hinblick auf § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO für jeden Kläger gesondert entschieden werden muß, ob er sich für die von ihm begehrte Aufhebung des Verwaltungsaktes mit Erfolg auf ein - verletztes - subjektives Recht berufen kann, und daß im Verfahren auf vorläufigen Rechtsschutz für jeden Kläger gesondert zu prüfen ist, ob sein Interesse an der aufschiebenden Wirkung dem besonderen Vollziehungsinteresse entgegensteht. Auf die - technische - Ausführung des durch den Verwaltungsakt zugelassenen Vorhabens kann in diesem Zusammenhang nicht abgestellt werden. Die Ausführung selbst ist in der Tat nur zulässig, soweit die Vollziehbarkeit des Verwaltungsaktes im Verhältnis zu keinem Kläger mehr gehemmt ist bzw. der Bestand des Verwaltungsaktes im Verhältnis zu keinem Kläger mehr in Frage steht.

Daran, daß das Verwaltungsgericht für die in seiner Instanz mit der Hauptsache anhängigen Verwaltungsstreitsachen auch das für Entscheidungen nach § 80 Abs. 5 und 6 VwGO (ausschließlich) zuständige Gericht im Sinne des § 53 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist, können danach keine begründeten Zweifel bestehen. Für eine Zuständigkeitsbestimmung nach dieser Vorschrift ist indessen dennoch kein Raum, weil es an der dafür weiter erforderlichen Voraussetzung fehlt, daß das Verwaltungsgericht "in einem einzelnen Fall an der Ausübung der Gerichtsbarkeit rechtlich oder tatsächlich gehindert" wäre:

Als ein solches Hindernis kommt hier allein der Beschluß vom 26. November 1981 in Betracht, mit dem der Verwaltungsgerichtshof die Zuständigkeit zur Entscheidung über den Antrag nach § 80 Abs. 6 VwGO in den hier zur Rede stehenden 14 Fällen für sich in Anspruch nimmt. Dieser Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs hat jedoch das Verwaltungsgericht an seiner bereits vorher getroffenen Entscheidung vom 24. November 1981 und ihrer Zustellung an die Beteiligten aus tatsächlichen Gründen offensichtlich nicht gehindert und nicht hindern können. Mit ihm ist aber auch kein der Entscheidung des Verwaltungsgerichts aus rechtlichen Gründen entgegenstehendes Hindernis im Sinne des § 53 Abs. 1 Nr. 1 VwGO geschaffen worden.

Allerdings hat der Verwaltungsgerichtshof seine Auffassung, er sei zur Entscheidung auch über den beim Verwaltungsgericht gestellten Antrag nach § 80 Abs. 6 VwGO zuständig, auf eine entsprechende Anwendung des § 53 VwGO mit einer hieraus grundsätzlich folgenden Bindungswirkung gestützt. Eine solche Bindungswirkung ist hier jedoch nicht eingetreten. Zwar ist eine auf Grund des § 53 VwGO getroffene Zuständigkeitsbestimmung in aller Regel auch dann bindend, wenn sie mit Rechtsmängeln behaftet ist; eine Bindungswirkung tritt indessen nicht in jedem Fall ein. Auf Einzelheiten, unter welchen Voraussetzungen einer rechtsfehlerhaften Zuständigkeitsbestimmung die Bindungswirkung ausnahmsweise abzusprechen ist, braucht dabei nicht eingegangen zu werden (vgl. dazu Beschluß vom 26. März 1955 - BVerwG I A 2.55 - in BVerwGE 2, 43 [BVerwG 26.03.1955 - I A 2/55]; Beschluß vom 21. Februar 1973 - BVerwG I WB 10.73 - in BVerwGE 46, 83). In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, daß die Bindungswirkung einer Zuständigkeitsbestimmung nach § 53 VwGO jedenfalls bei extrem gelagerten Rechtsverstößen entfällt (vgl. z.B. Beschluß vom 22. November 1973 - BVerwG VIII ER 400.73 - in Buchholz 310 § 53 VwGO Nr. 7; Beschluß vom 14. November 1975 - BVerwG VI ER 403.75 - in Buchholz 310 § 53 VwGO Nr. 10). Unter einem solchen zum Ausschluß der Bindungswirkung führenden Rechtsverstoß leidet der Beschluß vom 26. November 1981. Dabei steht nicht im Vordergrund, daß der Verwaltungsgerichtshof die Zuständigkeitsfrage als solche unter Verletzung sowohl des Prozeßrechts als auch des materiellen Rechts unrichtig beantwortet hat. Ausschlaggebend ist vielmehr ein anderes: § 53 VwGO bietet zwar die prozessuale Handhabe dafür, daß das zuständige Gericht durch das nächsthöhere Gericht bestimmt wird; diese Vorschrift schließt es aber nach ihrem insoweit eindeutigen Wortlaut und ihrem nicht weniger eindeutigen Zweck offensichtlich aus, daß bei Ungewißheit oder Streit über die Zuständigkeit von den in Betracht kommenden verschiedenen Gerichten sich eines aus eigener Initiative selbst für zuständig erklärt und die bei einem anderen Gericht anhängig gewordenen Verfahren durch seine eigene Entscheidung an sich zieht. Gerade auf eine solche Bestimmung der eigenen Zuständigkeit ist der Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs vom 26. November 1981 jedoch gerichtet. Er steht damit so sehr im Widerspruch zum geltenden Prozeßrecht, daß die in ihm getroffene Zuständigkeitsbestimmung für die hier zur Rede stehenden 14 Verwaltungsstreitverfahren weder die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichtshofs zur Entscheidung über den Antrag nach § 80 Abs. 6 VwGO zu begründen noch die Entscheidung des dafür allein zuständigen Verwaltungsgerichts rechtlich wirksam zu verhindern vermag. Das besondere Gewicht des Rechtsmangels, unter dem der Beschluß des Verwaltungsgerichtshofs leidet, wird übrigens noch dadurch unterstrichen, daß sich der Verwaltungsgerichtshof infolge seiner rechtsfehlerhaften Zuständigkeitsbestimmung genötigt gesehen hat, die Kläger und den Beklagten im Verfahren auf vorläufigen Rechtsschutz "beizuladen". Das ist offensichtlich prozeßrechtswidrig. Das Verfahren auf vorläufigen Rechtsschutz ist ungeachtet seiner formellen Selbständigkeit ein Nebenverfahren zum Verfahren in der Hauptsache (vgl. Beschluß vom 5. Januar 1972 - BVerwG VIII CB 120.71 - in Buchholz 310 § 80 VwGO Nr. 18). Die in der Hauptsache Beteiligten sind daher in ihrer jeweiligen Beteiligtenstellung auch Beteiligte am Verfahren auf vorläufigen Rechtsschutz. Das gilt auch für das Verfahren nach § 80 Abs. 6 VwGO, das ebenfalls zum subjektiv-rechtlichen Rechtsschutz gehört und nicht - wie der Verwaltungsgerichtshof meint - ein objektives Verfahren ohne Passivbeteiligte ist. Weder hier noch dort kann ein am Prozeßrechtsverhältnis ohnehin Beteiligter ein im Sinne des § 65 VwGO beiladungsfählger "anderer" (Abs. 1) oder "Dritter" (Abs. 2) sein.

Für die vom Beklagten hier beantragte Zuständigkeitsbestimmung durch das Bundesverwaltungsgericht fehlt es nach alledem unter dem Gesichtspunkt des § 53 Abs. 1 Nr. 1 VwGO an den gesetzlichen Voraussetzungen. Eine Zuständigkeitsbestimmung ist aber auch nicht nach der abschließend in Betracht zu ziehenden Vorschrift des § 53 Abs. 1 Nr. 4 VwGO zulässig. In der vorliegenden Sache haben sich nicht, wie es nach dieser Vorschrift für eine Zuständigkeitsbestimmung durch das nächsthöhere Gericht erforderlich wäre, verschiedene Gerichte "rechtskräftig für zuständig erklärt". An der Rechtskraft fehlt es jedenfalls dem Beschluß des Verwaltungsgerichts vom 24. November 1981. Dieser Beschluß ist nach den §§ 80 Abs. 6 Satz 2 und 146 VwGO für die von ihm nachteilig betroffenen Kläger mit der Beschwerde anfechtbar und von diesen auch angefochten worden.