Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 15.01.1988, Az.: BVerwG 7 B 182.87

Die Klägerinnen, eine Verbandsgemeinde und fünf der ihr insgesamt angehörenden sechs Ortsgemeinden, wenden sich gegen die aufsichtsbehördliche Beanstandung der durch den Verbandsgemeinderat gemäß § 67 Abs. 5 Satz 1 der Gemeindeordnung für Rheinland-Pfalz (GO) ausgesprochenen Rückübertragung der Aufgabe der Wasserversorgung im Bereich der fünf klagenden Ortsgemeinden auf diese selbst. Klage und Berufung waren erfolglos.

Die Beschwerde, mit der die Klägerinnen die Zulassung der Revision erreichen wollen, ist ebenfalls nicht begründet.

1.

Grundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) kommt der Rechtssache nicht zu.

a)

Insoweit macht die Beschwerde geltend, Gründe des Gemeinwohls stünden - entgegen der Auffassung der Vorinstanzen - der Rückübertragung der Aufgabe der Wasserversorgung auf die Ortsgemeinden nicht entgegen, so daß gemäß § 67 Abs. 5 Satz 1 GO ein Anspruch auf Rückübertragung bestehe. Für grundsätzlich bedeutsam hält die Beschwerde in diesem Zusammenhang die Frage, ob der Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts des Art. 28 Abs. 2 GG nicht eine verfassungskonforme Auslegung des § 67 Abs. 5 GO dahingehend erfordere, daß Gründe des Gemeinwohls jedenfalls der Rückübertragung der Wasserversorgungsaufgabe auf die Ortsgemeinden nicht entgegenstehen, wenn - wie im vorliegenden Fall - eine wirkliche Solidargemeinschaft, insbesondere im Hinblick auf die Kosten des Wasserbezugs, auf der Ebene der Verbandsgemeinde unter allen Bürgern aller Ortsgemeinden wegen des Fortbestandes mehrerer Wasserverbände und Wasservereine nicht entstehen könne und in mehreren Ortsgemeinden die Aufgabe der Wasserversorgung ohnehin durch Anschluß an überörtliche Wasserversorgungseinrichtungen quantitativ und qualitativ gesichert sei. Diese - ohnehin auf die Konstellation des hier vorliegenden Einzelfalls abstellende und daher eine Grundsätzlichkeit nicht eben nahelegende - Fragestellung vermag eine Zulassung der Revision nicht zu rechtfertigen. Zu Unrecht unterstellt die Beschwerde (S. 4 der Beschwerdeschrift), das Oberverwaltungsgericht habe jene Frage verneint; vielmehr hat sich das Oberverwaltungsgericht mit der Frage, ob eine "wirkliche Solidargemeinschaft" entstehen könne, und mit der weiteren, auch von der Beschwerde nicht beantworteten Frage, was darunter eigentlich verstanden werden muß, nicht befaßt. Es kann offenbleiben, ob dies allein eine Zulassung der Revision bereits ausschließt. Es kommt nämlich hinzu, daß die Beschwerde weiter zu Unrecht davon ausgeht, bei der von ihr auf den Seiten 4 bis 6 der Beschwerdeschrift dargestellten Ausgangslage sei "die Organisationsstruktur der Verbandsgemeinde gar nicht mehr in der Lage, die" angestrebte und nach der eigenen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts erforderliche "Situationsverbesserung herbeizuführen"; "im Sinne der Zielsetzung der Aufgabenübertragung auf die Verbandsgemeindeebene (werde) praktisch gar nichts oder kaum etwas bewirkt" (S. 6 der Beschwerdeschrift). Demgegenüber hat das Oberverwaltungsgericht in Würdigung der auch von ihm durchaus in Betracht gezogenen und gewerteten Verhältnisse der klagenden Ortsgemeinden und der Möglichkeiten der klagenden Verbandsgemeinde festgestellt, daß die hier vorliegenden Besonderheiten "eine geordnete Verwaltung und Unterhaltung der örtlichen Anlagen zur Speicherung und Verteilung des Wassers nicht entbehrlich" machen (S. 17 des Urteilsabdrucks), und daß jene auch von der Beschwerde hervorgehobenen Besonderheiten kein Hindernis dafür sein könnten, "dem Gemeinwohlbelang einer technisch und wirtschaftlich auch für die Zukunft dauerhaft gesicherten Wasserversorgung ... durch eine entsprechende Optimierung der Zuständigkeitsverteilung uneingeschränkt Geltung zu verschaffen" (S. 18). Wenn dies die Beschwerde u.a. mit dem Hinweis auf § 68 Abs. 1 GO und auf Vorschriften der Eigenbetriebsverordnung Rheinland-Pfalz glaubt widerlegen zu können, so ergibt auch das keinen Ansatz zur Zulassung der Revision, weil es sich bei den genannten Vorschriften um nicht revisibles Recht handelt. Es mag nach alledem sein, daß sich derzeit auf dem Gebiet der Verbandsgemeinde im Bereich der Wasserversorgung eine "wirkliche Solidargemeinschaft" - was im Sinne der Beschwerde darunter auch immer zu verstehen sein mag - nicht herstellen läßt; jedenfalls kann nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts, die auf den nicht verallgemeinerungsfähigen Besonderheiten des hier zu entscheidenden Falles beruhen, nicht ernsthaft zweifelhaft sein, daß sich die Verhältnisse durch die Beibehaltung der Zuständigkeit der Verbandsgemeinde erheblich verbessern lassen. Wenn das Oberverwaltungsgericht unter diesen Umständen angenommen hat, Gründe des Gemeinwohls stünden einer Rückübertragung der Aufgabe entgegen, so ist damit der Kernbereich des Selbstverwaltungsrechts der Klägerinnen nicht verletzt, ohne daß dies der Klärung in einem Revisionsverfahren bedürfte.

b)

Für grundsätzlich bedeutsam hält die Beschwerde weiter die Frage, ob überhaupt und unter welchen Voraussetzungen § 46 VwVfG bei Ermessensentscheidungen anzuwenden ist. Auch insoweit bezieht sich die Beschwerde auf den zugrunde liegenden Sachverhalt, was von vornherein ebenfalls nicht für die grundsätzliche, d.h. über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung der Rechtssache spricht. Die Frage, ob § 46 VwVfG bei Ermessensentscheidungen überhaupt anzuwenden ist, rechtfertigt jedenfalls die Zulassung der Revision nicht. Zutreffend weist die Beschwerde selbst darauf hin, daß in Rechtsprechung und Schrifttum die Auffassung vertreten wird, § 46 VwVfG sei nicht nur bei gebundenen Verwaltungsentscheidungen, sondern auch bei solchen Ermessensentscheidungen der Verwaltung anzuwenden, bei denen eine Reduzierung des Ermessens auf Null festzustellen sei; hinzuzufügen ist, daß diese Auffassung ganz überwiegend vertreten wird (vgl. z. B. Knack, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 1982, Anm. 4.4 zu § 46; Kopp, Verwaltungsverfahrensgesetz, 4. Aufl. 1986, Rdnr. 25 zu § 46; Obermayer, Verwaltungsverfahrensgesetz, 1983, Rdnr. 14 zu § 46; Stelkens/Bonk/Leonhardt, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 1983, Rdnr. 7 zu § 46; zurückhaltender nur Meyer/Borgs, Verwaltungsverfahrensgesetz, 2. Aufl. 1982, Rdnr. 27 zu § 46). Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geht ebenfalls von der Möglichkeit aus, § 46 VwVfG auch bei Ermessensentscheidungen anzuwenden (vgl. z. B. BVerwGE 62, 108 <116>[BVerwG 26.03.1981 - 5 C 28/80], weiter Urteile des beschließenden Senats vom 20. November 1987 - BVerwG 7 C 3. und 4.87 - Urteilsabdrucke S. 10 bzw. 9), so daß diese Frage nicht erneut in einem Revisionsverfahren geklärt zu werden braucht.

Unter welchen Voraussetzungen eine Ermessensreduzierung auf Null anzunehmen ist, wird sich regelmäßig nach den Umständen des Einzelfalls richten, so daß sich diese Frage einer grundsätzlichen Klärung weitgehend entzieht. Zuzugeben ist der Beschwerde freilich, daß die Annahme einer Ermessensreduzierung auf Null nur in Ausnahmefällen möglich sein wird; denn sie würde sonst zu einer die Funktionentrennung überspielenden Verschiebung der Verantwortung von den Verwaltungsbehörden auf die Gerichte führen; sie ist deswegen nicht nur mit der stillschweigenden Erwägung und der gleichsam als selbstverständlich angenommenen Unterstellung zu rechtfertigen, bei Aufhebung einer Verwaltungsentscheidung wegen Ermessensmangels werde ohnehin mit hoher Wahrscheinlichkeit schließlich eine Entscheidung mit gleichem Inhalt wie die aufgehobene ergehen.

Die Umstände des hier entschiedenen Falles ergeben jedoch, daß keine Bedenken gegen die Annahme einer Ermessensreduzierung auf Null bestehen. Zu Unrecht meint die Beschwerde, die Entscheidung des Beklagten und die Widerspruchsentscheidung enthielten den "materiellen Mangel, daß von dem eingeräumten Ermessen kein Gebrauch gemacht worden ist, daß offenbar der zur Verfügung stehende Ermessenspielraum gar nicht erkannt worden ist." Demgegenüber hat das Berufungsgericht lediglich ausgeführt, weder die Beanstandungsverfügung selbst noch der dazu ergangene Widerspruchsbescheid enthielten Ausführungen zum Ermessen, so daß zweifelhaft sein könnte, ob der Beklagte sein Ermessen überhaupt erkannt und hiervon Gebrauch gemacht hat (S. 20 des Urteilsabdrucks). Die behördlichen Entscheidungen äußern sich nach diesen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts lediglich nicht zur Frage der Ermessensausübung - was sie freilich zur Vermeidung von Mißverständnissen hätten tun sollen. Dies schließt nicht aus, daß sich die Behörden zur Frage der Ermessensausübung gleichwohl Gedanken gemacht oder die zu einer Beanstandung führende Ausübung des Ermessens für so selbstverständlich gehalten haben, daß sie einen besonderen Hinweis darauf für überflüssig halten mochten. Jedenfalls für den mit 20 Seiten ausführlich begründeten Widerspruchsbescheid vom 22. Januar 1985 liegt eine solche Annahme überdies nahe. In der Zusammenfassung wird nämlich auf S. 20 dieses Bescheids ausdrücklich festgestellt, daß "die grundsätzliche rechtliche Beurteilung der Rückübertragungsproblematik im allgemeinen und das Entgegenstehen von Gründen des Gemeinwohls in den vorliegenden Fällen eindeutig gegen eine Wahrnehmung der Aufgabe Wasserversorgung durch die Widerspruchsführerinnen zu 2 bis 6 sprechen." Wenn aber dieses Ergebnis nach Auffassung der Widerspruchsbehörde "eindeutig" ist, dann wäre es unverständlich, wenn dieselbe Behörde gleichwohl aus - nicht erkennbaren - Ermessenserwägungen die Beanstandungsverfügung der Erstbehörde aufgehoben hätte; das wäre übrigens auch nicht anders gewesen, wenn sie ausgesprochen hätte, unter diesen "eindeutigen" Umständen hätte der Widerspruch zurückgewiesen werden "müssen"; zwar wäre diese Ausdrucksweise verbal ungenau gewesen, hätte aber bei einer den wirklichen Willen berücksichtigenden Auslegung nur bedeuten können, die Behörde habe, so wie die Dinge lagen - nämlich "eindeutig" - von ihrem Ermessen nur in einem die Beanstandungsverfügung bestätigenden Sinn Gebrauch machen können.

Wenn das Oberverwaltungsgericht trotz dieser sich aus dem Widerspruchsbescheid im Wege der Auslegung nahezu zwanglos erschließenden Ermessensbetätigung der Widerspruchsbehörde noch Zweifel gehabt und Ansätze für einen Ermessensmangel gesehen hat, so kann es jedenfalls nicht beanstandet werden, daß es angenommen hat, bei einer von der Behörde als so "eindeutig" erkannten Lage wäre "jede andere Entscheidung ermessensfehlerhaft gewesen".

Im Zusammenhang mit der Rüge, das Oberverwaltungsgericht habe § 46 VwVfG unrichtig angewendet, hat die Beschwerde weiter vorgetragen, die Klägerinnen hätten im Klageverfahren umfangreiche Einwendungen gegen das Gutachten des Wasserwirtschaftsamtes Montabaur vom 11. Januar 1985 vorgetragen. Auch wenn man in diesem Vorbringen die selbständige Rüge eines Verfahrensfehlers sehen würde, könnte sie jedenfalls keinen Erfolg haben, weil es nach Auffassung des Oberverwaltungsgerichts auf diese Einwendungen nicht angekommen wäre: Das Oberverwaltungsgericht hat nämlich festgestellt, es sei nicht ersichtlich, "daß die Klägerin zu 1 nicht in der Lage war oder ist, eine geordnete und wirtschaftliche Wasserversorgung der Bevölkerung der Klägerinnen zu 2 bis 6 sicherzustellen" (S. 19 des Urteilsabdrucks); auf die Frage, ob die Beanstandungen des Wasserwirtschaftsamts im einzelnen berechtigt waren, wäre es mithin nicht angekommen; davon war übrigens - jedenfalls hilfsweise - bereits das Verwaltungsgericht ausgegangen (vgl. z. B. S. 7/8 des Urteilsabdrucks in der Sache der Klägerin zu 1).

2.

Als verfahrensfehlerhaft rügt die Beschwerde, das Berufungsurteil verstoße gegen die Grundsätze zum maßgeblichen Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage, indem es lediglich auf die Sachlage zum Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung, also des Widerspruchsbescheides, abgestellt habe. Einen Verfahrensmangel kann diese Betrachtungsweise des Oberverwaltungsgerichts schon deswegen nicht begründen, weil sich die Frage des maßgeblichen Zeitpunktes für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage nach materiellem Recht beurteilt, hier also nach irrevisiblem Landesrecht. Soweit die Beschwerde im Zusammenhang mit dieser Verfahrensrüge geltend macht, es gehe im vorliegenden Rechtsstreit in Wahrheit nicht um die Anfechtung der Beanstandungsverfügung, sondern um die Geltendmachung des Anspruchs auf Rückübertragung der Aufgabe der Wasserversorgung, so kann sie auch damit keinen Erfolg haben. Denn die Anfechtungsklage, die die Klägerinnen lediglich erhoben hatten, brauchte für das Oberverwaltungsgericht kein Anlaß für die Vermutung zu sein, in Wahrheit machten die Klägerinnen einen Anspruch auf Rückübertragung geltend, so daß deswegen nähere Überlegungen zum maßgeblichen Zeitpunkt für die Sachlage hätten angestellt werden müssen; der Senat kann dabei offenlassen, welche Klageart für den von den Klägerinnen nunmehr geltend gemachten Anspruch auf Rückübertragung der hier in Frage stehenden Aufgabe bereitgestanden hätte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und § 159 VwGO i.V.m. § 100 ZPO [...].