Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 19.09.1967, Az.: BVerwG II C 34.67

I.

Der Kläger wurde am 1. März 1956 zum planmäßigen Steuerinspektor ernannt und seit September 1956 als Sachbearbeiter bei der Oberfinanzdirektion D. verwendet.

Im Januar 1959 beantragte der Kläger, ihm die widerrufliche, nichtruhegehaltfähige Stellenzulage von 40 DM monatlich zu gewähren, die in der Fußnote 1 zur Besoldungsgruppe A 9 des Besoldungsanpassungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 13. Mai 1958 (GVBl. NW S. 149) - BesAG - für einen "durch den Haushaltsplan zu bestimmenden Teil der Beamten ... als Inhaber besonders wichtiger Dienstposten" vorgesehen war. Die Oberfinanzdirektion lehnte den Antrag durch Bescheid vom 16. Februar 1959 ab. Der Finanzminister des beklagten Landes wies den Widerspruch des Klägers durch Bescheid vom 30. April 1959 mit der Begründung zurück, die in der Finanzverwaltung des Landes von Steuerinspektoren bekleideten Dienstposten ließen sich nicht nach dem im Haushaltsplan festgelegten Satz von 50 v.H. in besonders wichtige und nicht besonders wichtige Dienstposten aufteilen, weil der besonders wichtige Dienstposten bekleidende Teil der Inspektoren wesentlich mehr als 50 v.H. betrage; deshalb werde diesen Inspektoren die Stellenzulage nach der Reihenfolge ihres allgemeinen Dienstalters gezahlt.

Der Kläger hat daraufhin im Verwaltungsstreitverfahren beantragt,

Das Verwaltungsgericht Düsseldorf hat durch Urteil vom 12. Juli 1961 die angefochtenen Bescheide aufgehoben und die weitergehende Klage abgewiesen. Das Urteil beruht im wesentlichen auf der Erwägung: Die Verteilung der Zulage nach dem allgemeinen Dienstalter werde der gesetzlichen Voraussetzung, daß die Inhaber besonders wichtiger Dienstposten die Zulage erhalten sollen, nicht gerecht; die Finanzverwaltung müsse eine Dienstpostenbewertung vornehmen.

Gegen dieses Urteil haben das beklagte Land Berufung und der Kläger Anschlußberufung eingelegt. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat durch Urteil vom 14. März 1963 unter Zurückweisung der Anschlußberufung die Klage in vollem Umfange abgewiesen, im wesentlichen mit folgender Begründung:

Der Kläger sei zwar in der Zeit vom 1. April 1958 bis zu seinem Ausscheiden aus dem Dienst des beklagten Landes (mit Ablauf des Monats Februar 1961) "Inhaber eines besonders wichtigen Dienstpostens" im Sinne der Fußnote 1 zur Besoldungsgruppe A 9 BesAG gewesen. Richtig sei auch, daß die Stellenzulage grundsätzlich nur nach sachlicher Abschätzung der Bedeutung der einzelnen Stelle und der mit ihr verbundenen Verantwortung gewährt werden dürfe, nicht also nach persönlichen Merkmalen des Stelleninhabers.

Dennoch sei rechtlich nicht zu beanstanden, daß die Finanzverwaltung die Zulage nach dem allgemeinen Dienstalter der Inspektoren verteilt habe. Es dürfe nämlich nicht übersehen werden, daß das Gesetz nicht allen Inspektoren, die einen "besonders wichtigen Dienstposten" bekleiden, den Anspruch auf Stellenzulage einräume, sondern nur einem durch den Haushaltsplan bestimmten Teil von ihnen, und daß nach den Haushaltsplänen für das Rechnungsjahr 1958 und die folgenden Rechnungsjahre von den Steuerinspektoren "bis zu" 50 v.H. diese Stellenzulage hätten erhalten können. Die Fragen, wieviele und welche Inspektoren besonders wichtige Dienstposten innehaben, seien durch das Besoldungsgesetz und die Haushaltsgesetze nicht beantwortet; die Verwaltung habe die Inhaber solcher Dienstposten zu bestimmen. Das beklagte Land habe glaubhaft dargetan, daß in der Finanzverwaltung etwa 98 v.H. der Inspektoren - nämlich alle Sachbearbeiter - besonders wichtige Dienstposten bekleiden und daß nur die als Mitarbeiter in der Buchhaltung und Finanzkasse beschäftigten Inspektoren davon auszunehmen seien. Eine Unterscheidung danach, ob die als Sachbearbeiter eingesetzten Inspektoren bei den Finanzämtern oder bei den Oberfinanzdirektionen beschäftigt werden, sei nach den überzeugenden Darlegungen des beklagten Landes nicht gerechtfertigt, weil ihre Tätigkeiten gleich wichtig seien. Hiernach habe, da nur etwa die Hälfte der Inhaber von an sich sachlich zulageberechtigten Stellen eine Stellenzulage erhalten könne, der Finanzminister eine Auswahl treffen müssen. Seine Entscheidung, daß die Zuteilung der Stellenzulagen an die Inhaber besonders wichtiger Dienstposten nach dem allgemeinen Dienstalter vorzunehmen sei, weil es wegen der Begrenzung der Zulagestellen im Haushaltsplan nicht möglich sei, allen Inhabern besonders wichtiger Dienstposten eine Zulage zu gewähren, sei rechtlich vertretbar gewesen. Auf diese Weise kämen alle Inspektoren, die Inhaber besonders wichtiger Dienstposten sind, nach und nach - zur Zeit spätestens nach etwa zwei Jahren - in den Genuß der Zulage. -

Gegen dieses Berufungsurteil hat der Kläger die zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

hilfsweise:

Das beklagte Land tritt der Revision entgegen.

II.

Mit Einverständnis der Beteiligten ergeht das Urteil ohne mündliche Verhandlung (§§ 141, 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

Da der Kläger seinen Verpflichtungsantrag auf Gewährung der streitigen Stellenzulage im Revisionsverfahren fallengelassen hat, geht der Streit nur noch darum, ob die angefochtenen Bescheide rechtswidrig sind und den Kläger dadurch in seinen Rechten verletzen. Die Bejahung dieser Frage würde zur Folge haben, daß die Bescheide aufzuheben wären und daß der Kläger danach über seinen Antrag auf Gewährung der Stellenzulage erneut zu bescheiden wäre.

Die Revision kann jedoch keinen Erfolg haben; denn die im angefochtenen Urteil getroffene Entscheidung, daß die ablehnenden Bescheide rechtmäßig ergangen sind, beruht nicht auf einem Rechtsfehler.

Die Revision hält für unrechtmäßig, daß in der Finanzverwaltung des beklagten Landes die in der Fußnote 1 zur Besoldungsgruppe A 9 BesAG vorgesehene Stellenzulage an die Inhaber besonders wichtiger Dienstposten nach der Reihenfolge des allgemeinen Dienstalters dieser Dienstposteninhaber gezahlt wurde und daß der Kläger die Stellenzulage in der Zeit vom 1. April 1958 bis einschließlich Februar 1961 nicht erhielt, weil damals mehr als 50 v.H. der in der Finanzverwaltung des beklagten Landes tätigen Steuerinspektoren, die ebenso wie der Kläger besonders wichtige Dienstposten innehatten, dienstälter als der Kläger waren und weil nach den einschlägigen Haushaltsplänen nur 50 v.H. der Steuerinspektoren die Stellenzulage erhalten konnten. Sie meint, schon der Wortlaut der Fußnote 1 - die bestimmt: "Ein durch den Haushaltsplan zu bestimmender Teil der Beamten erhält als Inhaber besonders wichtiger Dienstposten eine widerrufliche, nichtruhegehaltfähige Stellenzulage von 40 DM ..." - stelle klar, daß in den hier einschlägigen Haushaltsplänen die Anzahl aller Inhaber besonders wichtiger Dienstposten ausgebracht worden sei, so daß für eine Auswahl der Zulageempfänger aus einer angeblich größeren Anzahl von Inhabern besonders wichtiger Dienstposten kein Raum gewesen sein könne. Dem Erfordernis, daß im Haushaltsplan die Anzahl der als Inhaber besonders wichtiger Dienstposten zulageberechtigten Beamten zu bestimmen ist, liegt nach ihrem Vorbringen lediglich die Erwägung zugrunde, daß die Anzahl der Inhaber besonders wichtiger Dienstposten in den einzelnen Verwaltungszweigen unterschiedlich hoch ist. Mit dieser Begründung hat die Revision unter Hinweis darauf, daß nach den hier einschlägigen Haushaltsplänen für das Rechnungsjahr 1958 und die folgenden Rechnungsjahre bis zu 50 v.H. der in der Finanzverwaltung des beklagten Landes tätigen Steuerinspektoren die Stellenzulage erhalten konnten, die im angefochtenen Urteil getroffene Feststellung, in der Finanzverwaltung des beklagten Landes seien seinerzeit 98 v.H. der Steuerinspektoren Inhaber besonders wichtiger Dienstposten gewesen, für unvereinbar mit dem Gesetz erklärt. - Dieses Revisionsvorbringen greift indessen nicht durch.

Das Besoldungsanpassungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen erklärt in der Fußnote 1 zur Besoldungsgruppe 9 der Besoldungsordnung A nicht schlechthin alle Inhaber besonders wichtiger Dienstposten für zulageberechtigt. Wäre beabsichtigt gewesen, alle Inhaber besonders wichtiger Dienstposten in die Zulagegewährung einzubeziehen, so hätte die Fußnote 1 den Wortlaut erhalten: "Die Inhaber besonders wichtiger Dienstposten erhalten eine ... Stellenzulage von 40 DM ...", zumal da der Wortlaut der Fußnote 3 zur Besoldungsgruppe A 9 BesAG diese Fassung nahegelegt hätte. Schon aus diesem Grunde kann nicht ernstlich zweifelhaft sein, daß die Fußnote 1 die Zahl der zulageberechtigten Inhaber besonders wichtiger Dienstposten der Bestimmung durch den Haushaltsplan überläßt und daß das für die Haushaltsplanung zuständige Parlament in der Bestimmung der Zahl der Beamten, an die Zulagen gewährt werden dürfen, von jeglicher Bindung an eine bestehende Anzahl besonders wichtiger Inspektoren-Dienstposten und an Vorschläge der betroffenen Verwaltungen oder sonstiger Stellen freigestellt ist. Daß das Parlament bindungsfrei bestimmt, welchem - zahlenmäßig abgegrenzten - Teil der in die Besoldungsgruppe A 9 eingestuften Beamten als Inhabern besonders wichtiger Dienstposten die Stellenzulage gewährt werden darf, erscheint zudem sinnvoll im Hinblick darauf, daß das Parlament bei der Haushaltsplanung die Aufgabe hat, für einen Ausgleich des Haushalts zu sorgen.

Zu Unrecht führt die Revision für ihre gegenteilige Auffassung an, daß der durch den Haushaltsplan zu bestimmende Teil der Beamten die Stellenzulage "als" Inhaber besonders wichtiger Dienstposten erhält; damit bringt die Fußnote 1 lediglich zum Ausdruck, daß die Gewährung der Stellenzulage - abgesehen von der im Haushaltsplan bestimmten Begrenzung - von der Wahrnehmung besonders wichtiger Dienstposten abhängig ist. Nicht überzeugend ist ferner das Revisionsvorbringen, die Fußnote 1 wurde, wenn sie nur einem Teil der Inhaber besonders wichtiger Dienstposten die Stellenzulage hätte gewähren wollen, folgenden Wortlaut haben: "Von den Inhabern besonders wichtiger Dienstposten erhält ein durch den Haushaltsplan zu bestimmender Teil eine ... Stellenzulage von 40 DM." Dieses Vorbringen verkennt, daß in einzelnen Verwaltungszweigen die Zahl der Inhaber besonders wichtiger Dienstposten unterschiedlich sein kann und daß gerade deshalb nach den Haushaltsplänen für das Rechnungsjahr 1958 und die folgenden Rechnungsjahre von den Steuerinspektoren "bis zu" 50 v.H. die Stellenzulage erhalten konnten.

Aus alledem ergibt sich, daß die in den hier einschlägigen Haushaltsplänen bestimmte Zahl der Steuerinspektoren, denen die Stellenzulage gewährt werden durfte, - entgegen der Annahme der Revision - nicht notwendig alle Inhaber besonders wichtiger Dienstposten erfaßte. Das Berufungsgericht ist also nicht, wie die Revision meint, schon durch die Gesetzeslage an der Feststellung gehindert gewesen, daß in der Finanzverwaltung des beklagten Landes 98 v.H. der Steuerinspektoren in der Zeit vom 1. April 1958 bis einschließlich Februar 1961 Inhaber besonders wichtiger Dienstposten waren.

Diese tatsächliche Feststellung hält auch dem weiteren Revisionsvorbringen stand. Das Vorbringen, die Angabe des Beklagten, daß in der Finanzverwaltung während des hier in Rede stehenden Zeitraums 98 v.H. der Steuerinspektoren Sachbearbeiter und als solche Inhaber besonders wichtiger Dienstposten waren, sei eine, prozeßtaktische Behauptung, stellt mit seiner Begründung im Hinblickauf die vom Berufungsgericht festgestellte Glaubwürdigkeit dieser Angabe des Beklagten einen im Revisionsverfahren nach § 137 Abs. 2 VwGO unzulässigen Angriff gegen die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts und die ihnen zugrunde liegende Beweiswürdigung dar. Dies muß um so mehr gelten, als der Inhalt etwaiger Haushaltsvorschläge der Finanzverwaltung weder nach der schon aufgezeigten Rechtslage noch aus Gründen der Logik zu dem Schluß zwingt, in der Finanzverwaltung hätten seinerzeit nicht 98 v.H. der Steuerinspektoren besonders wichtige Dienstposten innegehabt. Anscheinend verkennt die Revision die engen Grenzen, die dem Revisionsgericht bei der Prüfung der tatsächlichen Feststellungen des angefochtenen Urteils durch § 137 Abs. 2 VwGO gesetzt sind.

Allerdings ist der Revision einzuräumen, daß die soeben angeführte Zahl der Inhaber besonders wichtiger Dienstposten auf Grund einer Wertung der Dienstposten nach sachlichen Merkmalen zu ermitteln war. Denn Inhaber eines besonders wichtigen Dienstpostens im Sinne der Fußnote 1 zur Besoldungsgruppe A 9 BesAG ist nur ein Beamter, dessen Dienstposten sich durch seine besonderen sachlichen Anforderungen von den allgemeinen Dienstposten des zugehörigen Grundamtes der Besoldungsgruppe A 9 wesentlich abhebt. Dies hat jedoch auch das Berufungsgericht nicht verkannt.

Nach der Ermittlung der besonders wichtigen Dienstposten eines Verwaltungszweigs und ihrer Inhaber erweist es sich aber - und dies hat die Revision anscheinend nicht hinreichend berücksichtigt - oft als praktisch unmöglich, noch eine weitere Unterscheidung nach der mehr oder minder großen Wichtigkeit dieser ohnehin schon als besonders wichtig ermittelten Dienstposten zu treffen, um danach eine entsprechende Auswahl unter den Inhabern der besonders wichtigen Dienstposten vornehmen zu können, wenn deren Zahl die im Haushaltsplan ausgebrachte Höchstzahl der Zulageberechtigten übersteigt. Ein Fall dieser Art liegt auch hier nach den im angefochtenen Urteil getroffenen tatsächlichen Feststellungen vor.

Das Berufungsgericht hat nämlich festgestellt, daß in der Finanzverwaltung des beklagten Landes 98 v.H. der Steuerinspektoren besonders wichtige Dienstposten bekleiden und daß eine weitere Differenzierung der Wichtigkeit dieser Dienstposten nach sachlichen Kriterien - etwa dahin gehend, daß ein besonders wichtiger Dienstposten bei einer Oberfinanzdirektion einem besonders wichtigen Dienstposten bei einem Finanzamt an Wichtigkeit noch überlegen ist - nicht möglich sei. Auch an diese tatsächliche Feststellung ist das Revisionsgericht gemäß § 137 Abs. 2 VwGO gebunden. Zulässige und begründete Revisionsrügen hat die Revision gegen diese Feststellung nicht vorgebracht.

Somit ist bei der Revisionsentscheidung davon auszugehen, daß die Finanzverwaltung des beklagten Landes wegen der Unmöglichkeit, die 98 v.H. "besonders wichtigen" Steuerinspektoren-Dienstposten nochmals nach sachlichen Kriterien in 50 v.H. wichtigere und 48 v.H. weniger wichtige Dienstposten aufzuteilen, vor der Frage stand, nach welchen anderen Merkmalen sie die erforderliche weitere Auswahl treffen dürfe. Daß sie unter diesen besonderen Umständen die im Haushaltsplan für die Gewährung von Stellenzulagen bewilligten Mittel durch die Gewährung der Stellenzulage an die dienstältesten Inhaber besonders wichtiger Dienstposten ausnutzte, kann rechtlich nicht beanstandet werden.

Übrigens findet dieses Verfahren unter den gegebenen besonderen Umständen auch im früheren Besoldungsrecht eine Stütze. Schon im früheren Besoldungsrecht wurde eine Gruppe der Inspektoren dadurch bevorzugt, daß sie das Grundgehalt nicht aus der Besoldungsgruppe 4 c 2, sondern aus der Besoldungsgruppe 4 c 1 der Besoldungsordnung A erhielt (Besoldungsgesetz vom 16. Dezember 1927 [RGBl. I S. 349] in der Fassung des Änderungsgesetzes vom 30. März 1943 [RGBl. I S. 189]); ein Abgrenzungsmerkmal war im Gesetz nicht vorgesehen. Das Besoldungsanpassungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen vom 13. Mai 1958 führte demgegenüber nur noch eine Besoldungsgruppe für die Inspektoren auf. Den bisher in die Besoldungsgruppe A 4 c 1 eingestuft gewesenen Inspektoren beließ dieses Gesetz die besoldungsmäßige Vorzugsstellung, indem es ihnen eine dem Unterschiedsbetrag zwischen den Besoldungsgruppen A 4 c 2 und A 4 c 1 entsprechende unwiderrufliche, ruhegehaltfähige Zulage gewährte (Fußnote 2 zur Besoldungsgruppe 9 BesAG); es führte außerdem für die - übrigen Inspektoren die Möglichkeit der Gewährung der hier streitigen widerruflichen, nichtruhegehaltfähigen Stellenzulage ein. Die in der Fußnote 1 zur Besoldungsgruppe A 9 BesAG vorgesehene Gewährung dieser nur widerruflichen, nichtruhegehaltfähigen Stellenzulage an die Inspektoren als Inhaber besonders wichtiger Dienstposten trat somit an die Stelle der früheren besoldungsrechtlichen Möglichkeit, Inspektoren in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 4 c 1 einzuweisen, von der wegen des Fehlens eines gesetzlich bestimmten Abgrenzungsmerkmals nicht nur zugunsten der Inhaber herausgehobener Dienstposten, sondern auch zugunsten der Inspektoren mit einem höheren allgemeinen Dienstalter Gebrauch gemacht worden ist, und zwar in der - übrigens zutreffenden und einen Verstoß gegen den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 des Grundgesetzes) ausschließenden - Erkenntnis, daß ein dienstälterer Beamter in der Regel infolge seiner größeren Berufserfahrung höherwertigen Dienst als ein dienstjüngerer Beamter leistet.

Schließlich kann auch nicht das Vorbringen der Revision zum Erfolg führen, daß die Finanzverwaltung ungeachtet der besoldungsrechtlichen Lage durch Vorschläge zu den Haushaltsplänen darauf hätte hinwirken müssen, daß alle Inhaber besonders wichtiger Dienstposten, also 98 v.H. aller Steuerinspektoren, mit der in der Fußnote 1 zur Besoldungsgruppe A 9 BesAG vorgesehenen Stellenzulage ausgestattet wurden. Denn selbst durch die Unterstellung, daß einem solchen Vorschlag Erfolg beschieden gewesen wäre, wird die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Bescheide nicht in Frage gestellt. Bei seiner durch diese Bescheide getroffenen ablehnenden Entscheidung über den Antrag des Klägers, ihm die Stellenzulage nach der Fußnote 1 zur Besoldungsgruppe A 9 BesAG zu gewähren, durfte nämlich der Beklagte nicht von dieser Unterstellung ausgehen; er mußte vielmehr von der Tatsache ausgehen, daß im Haushaltsplan die Stellenzulage nur für 50 v.H. der Steuerinspektoren bewilligt worden war.

Danach hat das Berufungsgericht zu Recht entschieden, daß die Finanzverwaltung des beklagten Landes den Kläger, der selbst nicht behauptet, daß ihm nach seinem allgemeinen Dienstalter die Stellenzulage hätte bewilligt werden müssen, auf seinen Antrag auf Gewährung der Zulage ohne Rechtsfehler abschlägig beschieden hat.

Die Revision muß deshalb mit der sich aus § 154 Abs. 2 VwGO ergebenden Kostenfolge zurückgewiesen werden.