I.

Die Beteiligten streiten über die Zuständigkeit für den Feuerschutz im Mündungsbereich der Elbe. Nachdem jahrelange Verhandlungen ergebnislos geblieben waren, erhob die Klägerin Klage vor dem Bundesverwaltungsgericht mit dem Antrag auf Feststellung, daß die binnenwärtige Grenze des Mündungstrichters oberhalb von Cuxhaven verlaufe. Sie trägt hierzu vor: Eine Klärung der strittigen Fragen sei im Interesse des Schiffsverkehrs dringend geboten. Ihre Zuständigkeit reiche nur bis zur binnenwärtigen Grenze des Mündungstrichters. Der Begriff "Mündungstrichter" erfasse ein bestimmtes äußeres Erscheinungsbild, nämlich etwa das einer Meeresbucht, und sei nach rein räumlichen Kriterien auszulegen. Die binnenwärtige Grenze verlaufe etwa dort, wo der Fluß den Charakter eines Binnengewässers im geographischen Sinne verliere und nach seiner flächenmäßigen Gestalt den Charakter der offenen See annehme, d.h., wo die bis dahin etwa parallel verlaufenden Ufer sich trichterförmig zur offenen See hin erweiterten. Die Festlegung des Mündungstrichters habe zwar nach § 1 Abs. 3 Wasserstraßengesetz auch Einfluß auf die unentgeltlichen Nutzungsrechte der Länder. Diese wirtschaftlichen Folgen seien jedoch für die vorliegende Entscheidung ohne Bedeutung. Daß bei einem breiten Strombett wie der Unterelbe praktische Nutzungsmöglichkeiten ohne Behinderung der Schiffahrt gegeben seien, sei noch kein Grund dafür, diese Nutzungen unentgeltlich zu gewähren.

Der sachliche Umfang des von ihr zu leistenden Feuerschutzes beschränke sich auf den Schutz des Schiffsverkehrs. Im übrigen verbleibe die Aufgabe des Feuerschutzes bei den Beklagten.

Die Klägerin beantragt,

und

Der Beklagte zu 1 beantragt,

Der Beklagte zu 2 beantragt,

Die Beklagten tragen vor: Die äußere Form des Flußdeltas sei für die Anwendung des Begriffs "Mündungstrichter" ohne Bedeutung. Maßgeblich sei vor allem die Breite des Stromes und das Maß seiner Inanspruchnahme als Bundeswasserstraße. Eine am Sinn und Zweck der einschlägigen Vorschriften des Bundeswasserstraßengesetzes orientierte Auslegung führe zu dem Ergebnis, daß der Mündungstrichter etwa an der Stadtgrenze von Hamburg ende. Dieser Standpunkt werde durch die Entstehungsgeschichte des Bundeswasserstraßengesetzes bestätigt. Damals sei der Umfang des Begriffs "Seewasserstraße" umstritten gewesen. Vor dem Rechtsausschuß des Bundestages sei ein Vergleich geschlossen worden. Dabei sei den Küstenländern innerhalb des Mündungstrichters die Nutzungsbefugnis nach § 1 Abs. 3 Bundeswasserstraßengesetz zugesprochen worden. Unter Mündungstrichter habe man damals den Bereich verstanden, in dem Ebbe und Flut auf die Mündungsgebiete einwirkten. Das könne durch das Zeugnis der an den Verhandlungen beteiligten Ministerialbeamten aus Hannover bestätigt werden.

II.

Die Klage und die Widerklagen sind gemäß § 43 VwGO zulässig. Die Beteiligten haben ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, bis wohin der Bund den Feuerschutz auf der Elbe nach Maßgabe des § 35 Abs. 2 des Bundeswasserstraßengesetzes vom 2. April 1968 (BGBl. II S. 173) - WaStrG - durchzuführen hat. Die Anträge der Beteiligten sind nach ihren in der mündlichen Verhandlung abgegebenen Erklärungen dahin zu verstehen, daß die Grenze des Mündungstrichters gegebenenfalls auch anderweitig, jedoch möglichst in der Nähe der von ihnen beantragten Koordinaten festgelegt werden soll. -

Die erstinstanzliche Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts ist nach § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO begründet.

Nach § 35 Abs. 2 WaStrG ist der Bund zur Unterhaltung des Feuerschutzes für verkehrsbehindernde Brände auf den Seewasserstraßen und den Mündungstrichtern der Binnenwasserstraßen zuständig. Die hier umstrittene binnenwärtige Grenze des Mündungstrichters der Elbe verläuft auf der im Tenor bezeichneten Linie - d.h. oberhalb von Brunsbüttel.

Was ein Mündungstrichter ist und wo er binnenwärts endet, wird von der Rechtsprechung in erster Linie nach dem geographischen Erscheinungsbild der Flußmündung beantwortet. Dies ist folgerichtig; denn die Regelungen der §§ 1 Abs. 3, 35 Abs. 2 WaStrG stellen auf den örtlichen Bereich der Seewasserstraße und des angrenzenden Mündungstrichters ab. Auch der Bundesgerichtshof hat in seinem Urteil zu den Hafenanlagen von Brake/Unterweser vom 29. September 1977 - III ZR 64/75 - (BGHZ 69, 284) ausgeführt, daß der Mündungstrichter nicht so weit reiche, wie sich Ebbe und Flut auf die Binnenwasserstraße auswirkten. Er beginne vielmehr dort, wo die Binnenwasserstraße in ihrem Lauf zum Meer den Charakter eines Binnengewässers im geographischen Sinne verliere und nach ihrer flächenmäßigen Gestalt den Charakter der offenen See annehme. Diese Auffassung ist im Grimmershörn-Urteil des Bundesgerichtshofes vom 6. Dezember 1984 - III ZR 147/83 - (BGHZ 93, 113 [BGH 06.12.1984 - III ZR 147/83]) bestätigt worden. In diesem Urteil wird beiläufig bemerkt, daß eine trichterförmige Erweiterung im Mündungsbereich der Elbe schon oberhalb von Cuxhaven einsetze, nämlich etwa dort, wo die schleswig-holsteinische Küste gegenüber von Otterndorf weit nach Norden zurücktrete.

Auch der erkennende Senat hat sich bei der Bestimmung der Grenzen eines Mündungstrichters vorwiegend an dem äußeren Bild der Flußmündung orientiert und die binnenwärtige Grenze des Mündungstrichters der Weser als durch die Stelle gekennzeichnet gesehen, von der an die bis dahin etwa parallel verlaufenden Ufer des Flusses sich trichterförmig zur offenen See hin erweitern (Urteil vom 21. August 1981 - BVerwG 4 A 1.78 - BVerwGE 64, 29). Daneben hat der Senat sich bei der Auslegung des Begriffs "Mündungstrichter" auch am Sinn und Zweck des Gesetzes orientiert: Die in § 1 Abs. 3 WaStrG den Ländern zugebilligten unentgeltlichen Nutzungsrechte seien nach Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung erst ab der Stelle gerechtfertigt, von der an der Fluß sich wesentlich verbreitere und in seiner Ausdehnung den räumlichen Bedarf einer Binnenwasserstraße erheblich übersteige. Mit der - geographisch zu bestimmenden - trichterförmigen Erweiterung des bisherigen Flußverlaufs müsse die räumliche Ausdehnung gewonnen werden, die es nach dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung rechtfertige, trotz der Belange des allgemeinen Schiffsverkehrs den Ländern (unentgeltliche) Nutzungsrechte einzuräumen (a.a.O. S. 32).

Von diesem Verständnis des Begriffs "Mündungstrichter" hat sich der Senat auch bei seiner hier zu treffenden Entscheidung leiten lassen. Die im Tenor bezeichnete Grenzlinie trägt dem Bild des Trichters Rechnung, weil sie eine Stelle markiert, von der aus die Flußufer der Elbe sich zwar zunächst nur wenig, aber doch merkbar und kontinuierlich zur offenen See hin ausweiten. Daß die Spitze des Trichters weiter nach Süden reicht, als die Klägerin annimmt, hängt zunächst mit der Breite der Eibmündung zusammen. Sie beträgt selbst an der hier gezogenen Grenze etwa 2 km. Die Elbe bildet dort eine weiträumige Wasserlandschaft mit Inseln, Sandbänken und Nebenarmen. Schon diese Größenordnung läßt es nicht zu, den Mündungstrichter noch weiter flußabwärts enden zu lassen. Die von der Klägerin beanspruchte Linie verläuft quer durch eine weit ausgedehnte Meeresbucht. Das Ende dieser Bucht bzw. ihr Übergang in einen Flußlauf wird durch sie in keiner Weise veranschaulicht. An die beiläufige Bemerkung des Bundesgerichtshofs im Grimmershörnbucht-Urteil, das die Auffassung der Klägerin bestätigt, ist der Senat nicht gebunden. Der 3. Senat des Bundesgerichtshofs hat auf Anfrage bestätigt, daß die Bemerkung nicht zu den tragenden Entscheidungsgründen gehört.

Eine Verlängerung des Mündungstrichters flußaufwärts bis etwa an die Stadtgrenze von Hamburg oder jedenfalls bis auf die Höhe von Stade - wie von den Beklagten geltend gemacht wird - würde sich andererseits allzu weit von dem Bild des an die Seewasserstraße angrenzenden Trichters entfernen, das dem Wortlaut des Gesetzes, auch unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der Regelung, entnommen werden kann. Insofern schließt schon das geographische Erscheinungsbild der Flußmündung der Elbe eine weitere Verlängerung des Mündungstrichters aus.

Mit der im Tenor getroffenen Grenzziehung wird zugleich dem Sinn und Zweck der an den Begriff "Mündungstrichter" anknüpfenden Regelungen des Wasserstraßengesetzes Rechnung getragen. Der verkehrssichernde Feuerschutz auf der Unterelbe ist bis oberhalb der Einmündung des Nord-Ostsee-Kanals eine Aufgabe, die im engen Zusammenhang mit der Sicherheit der Seewasserstraßen steht. Es ist auch von der Sache her zweckmäßig, daß der Bund bis zu dieser besonders kritischen Stelle mit hohem Verkehrsaufkommen und einander kreuzenden Schiffskursen den Verkehrsfeuerschutz als einheitliche Aufgabe zugleich mit dem Schutz auf der angrenzenden Seewasserstraße wahrnimmt. Ferner wird den Küstenländern damit ein angemessener Teil der Elbmündung zur unentgeltlichen Nutzung nach Maßgabe des § 1 Abs. 3 WaStrG an einer Stelle zugesprochen, an der die räumliche Ausdehnung des Flusses dies auch im Hinblick auf die Belange des allgemeinen Schiffsverkehrs zuläßt.

Die vom Beklagten zu 1 aus der Entstehungsgeschichte des Wasserstraßengsetzes abgeleiteten Argumente für seine Auffassung sind demgegenüber nicht stichhaltig. Es mag unterstellt werden, daß bei Gesprächen im Rechtsausschuß des Deutschen Bundestages zwischen den beteiligten Abgeordneten und Ministerialbeamten Übereinstimmung über eine Ausdehnung des Mündungstrichters der Elbe bis nach Hamburg erzielt worden ist. Eine solche Übereinkunft, die in den Gesetzesmaterialien übrigens keinerlei Niederschlag gefunden hat, kann die Auslegung des Gesetzes nicht wesentlich beeinflussen. Hierfür sind in erster Linie der Wortlaut und ergänzend der objektive Sinn und Zweck der Regelung maßgeblich. Für weiterreichende Zweifel, die zu einer Klärung an Hand der Entstehungsgeschichte Anlaß geben könnten, ist nichts ersichtlich. Ähnlich hat der Senat sich übrigens bereits in seinem o.a. Urteil vom 21. August 1981 (a.a.O. S. 32) zur historischen Auslegung des Begriffs "Mündungstrichter" geäußert.

Die im Tenor ausgesprochene Feststellung, daß die Klägerin außenwärts der dort festgestellten Linie für den Feuerschutz nach Maßgabe des § 35 Abs. 2 WaStrG zuständig ist, bedeutet, daß sie diese Sachaufgabe mit eigenen Mitteln durchzuführen hat, soweit Brände den Verkehr behindern können. In der weitaus überwiegenden Mehrzahl der Fälle dürfte ein Schiffsbrand im Mündungstrichter der Elbe zugleich auch eine Gefahr oder eine Behinderung für den Schiffsverkehr sein. Dabei versteht es sich von selbst, daß der Feuerschutz im Mündungstrichter als einheitliche Aufgabe wahrzunehmen ist. Denn daraus, daß § 35 Abs. 2 WaStrG nur den Feuerschutz für Brände regelt, die den Verkehr behindern können, folgt nicht, daß bei der praktischen Brandbekämpfung nach den vom Feuer bedrohten Schutzgutem zu unterscheiden wäre. Die dem Bund durch § 35 Abs. 2 WaStrGübertragene Kompetenz ist daher so zu verstehen, daß er die Einrichtungen zu schaffen hat, um für Schiffsbrände im Mündungstrichter schlechthin Hilfe leisten zu können, und daß nicht die Länder dort zusätzliche Einrichtungen schaffen müssen, um in Einzelfällen, in denen Schiffsbrände den Schiffsverkehr nicht behindern können, den Feuerschutz zu gewährleisten. Die vom Gesetzgeber wegen der auf den Schiffsverkehr beschränkten Verwaltungskompetenz des Bundes (s. dazu Friesecke, Wasserstraßengesetz 2. Aufl. Einl. Rdn 8 und § 35 Rdn 3) getroffene Unterscheidung wird daher im wesentlichen für die Vereinbarung über die anteilsmäßige Beteiligung der Küstenländer an den Gesamtkosten Bedeutung erlangen. Eine solche Vereinbarung, die übrigens nicht nur die Kostenfrage, sondern auch anderweitige Kooperation und Koordination einschließen kann, wird vom Gesetz ausdrücklich gefordert.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155, 159 VwGO, 100 ZPO.

Der ursprünglich vom Beklagten zu 1 gestellte zweite Hauptantrag konnte bei der Kostenverteilung außer Betracht bleiben, weil er, wie der Beklagte in der mündlichen Verhandlung klargestellt hat, sachlich über den ersten Hauptantrag nicht hinausging, sondern nur auf Einzelheiten der Auslegung von § 35 Abs. 2 WaStrG gerichtet war, die der Senat im Laufe seiner Entscheidung ohnehin zu klären hatte.