I.

Die Klägerin, die sich als Gesellschaft bürgerlichen Rechts bezeichnet, beansprucht höhere Ausgleichszahlungen nach § 45 a des Personenbeförderungsgesetzes - PBefG -, als die Beklagte ihr gewährt hat. Ihre Gesellschafter sind Personenbeförderungsunternehmen und der Landkreis G. Zweck des Zusammenschlusses war nach § 2 Abs. 1 des Gesellschaftsvertrages, den öffentlichen Personennahverkehr im Landkreis G. bei Integration des freigestellten Schülerverkehrs zu ordnen, die Verkehrsbedienung zu verbessern und die Wirtschaftlichkeit der Mitgliedsbetriebe zu erhöhen. Für jede der 24 eingebrachten Linien erhielten die Gesellschafter als Bruchteilsgemeinschaft eine Genehmigung; der Betrieb der Linien wurde gemäß § 2 Abs. 2 PBefG jeweils auf die Klägerin übertragen. Dies entsprach den Regelungen des Gesellschaftsvertrages, in denen die Gesellschafter entsprechende Verpflichtungen eingegangen waren.

Den von der Klägerin gestellten Antrag auf Ausgleichsleistungen nach § 45 a PBefG für das Kalenderjahr 1984 lehnte die Beklagte insoweit ab, als damit nach § 3 Abs. 3 der zu dieser Vorschrift erlassenen Verordnung über den Ausgleich gemeinwirtschaftlicher Leistungen im Straßenpersonenverkehr - PBefAusglV - vom 2. August 1977 (BGBl. I S. 1460) ein 10 %iger Zuschlag auf die errechnete Zahl der Beförderungsfälle begehrt wurde. Die Beklagte stellte sich auf den Standpunkt, es liege kein von mehreren Unternehmern gebildetes zusammenhängendes Liniennetz vor; denn allein die Klägerin sei es, die dieses Netz betreibe, und nicht ihre Gesellschafter. Diese hätten nach den Bestimmungen des Gesellschaftsvertrages ihre Eigenschaft als eigenständige Unternehmer im Sinne des Personenbeförderungsgesetzes verloren.

Der nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhobenen Klage hat das Verwaltungsgericht stattgegeben. Es hat die Auffassung vertreten, die Unternehmereigenschaft der Gesellschafter werde nicht dadurch ausgeschlossen, daß ein Teil ihrer unternehmerischen Unabhängigkeit durch die Kooperation verlorengehe. Dies sei notwendige Folge der Bildung eines Gemeinschaftsverkehrs, einer Zusammenarbeit, die nach § 8 Abs. 1 Satz 2 PBefG gefördert werden solle.

Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht dieses Urteil geändert und die Klage abgewiesen. Es hat im wesentlichen ausgeführt: Die Klägerin sei zwar aktiv legitimiert, weil ihr im Gesellschaftsvertrag das Recht zur Geltendmachung der Ausgleichsansprüche eingeräumt worden sei; die Klage sei jedoch unbegründet, weil ihr der Verbundzuschlag nicht zustehe. Die Gesellschafter hätten ungeachtet ihrer ansonsten weiterbestehenden unternehmerischen Selbständigkeit im Rahmen der vertraglich vereinbarten Zusammenarbeit ihre Eigenschaft als eigenständige Unternehmer aufgegeben. Sie hätten die Betriebsführung für das gesamte zur Abrechnung stehende Liniennetz der Klägerin übertragen. Dies habe die Beklagte jeweils ausdrücklich genehmigt. Auch der Betrtebsführer müsse den Betrieb in eigenem Namen, unter eigener Verantwortung und für eigene Rechnung betreiben. Er trete nach innen und außen an die Stelle des Unternehmers. Den stehe hier nicht entgegen, daß die Klägerin eine BGB-Gesellschaft sei. Bei entsprechender Vertragsgestaltung könne auch eine solche Gesellschaft, verstanden als Gesamtheit der Gesellschafter, Träger der Rechte und Pflichten aus der Genehmigung und damit auch Betriebsführerin sein. So verhalte es sich hier. Der Gesellschaftsvertrag weise der Klägerin entscheidende Befugnisse zu, wie die Fahrplanaufstellung, den Fahrzeugeinsatz, die Festlegung der Beförderungsentgelte sowie die Einrichtung und Erneuerung von Haltestellen. Die Fahrausweise würden ebenfalls in ihrem Auftrage verkauft. Das im Gesellschaftsvertrag vorgesehene Einstimmigkeitserfordernis spreche unter diesen Umständen nur vordergründig für bei den Gesellschaftern verbliebene größere Freiräume; denn der einzelne Gesellschafter werde dadurch in der Zeit nach der Festlegung der Betriebsgestaltung an der Durchsetzung eigener unternehmerischer Initiativen nahezu vollständig gehindert. Die im Gesellschaftsvertrag vorgesehene Verantwortung der Gesellschafter für die eingesetzten Fahrzeuge rechtfertige ebenfalls keine andere Beurteilung, weil diese typischerweise auch Subunternehmer treffe.

Gegen dieses Urteil wendet sich die Klägerin mit ihrer durch den erkennenden Senat zugelassenen Revision. Sie macht geltend: Ein zusammenhängendes Liniennetz, wie es Voraussetzung für den sogenannten Verbundzuschlag sei, schließe eine Zusammenarbeit ein, wie sie von ihren Gesellschaftern vereinbart sei. Je nach Intensität und Reichweite einer Zusammenarbeit würden als typische Kooperationsformen Tarifgemeinschaften, Verkehrsgemeinschaften und Verkehrsverbünde unterschieden. Diese verschiedenen Kooperationsformen habe der Verordnunggeber im Zeitpunkt des Erlasses der PBefAusglV vorgefunden. Es sei daher die Annahme gerechtfertigt, daß nach seinem Willen die Beteiligten an einer dieser drei Kooperationsformen "mehrere Unternehmer" im Sinne des § 3 Abs. 3 PBefAusglV seien oder blieben. Bei einem solchen Verständnis dieses Begriffs hätten auch ihre Gesellschafter ihre Unternehmereigenschaft behalten; denn die vom Berufungsgericht im einzelnen herausgestellten Umstände seien typisch für die Kooperationsformen, die § 3 Abs. 3 PBefAusglV voraussetze.

Die Beklagte und der Oberbundesanwalt verteidigen das angegriffene Urteil.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Die Gesellschafter der Klägerin haben keinen Anspruch auf einen Verbundzuschlag nach § 3 Abs. 3 PBefAusglV, den die Klägerin in eigenem Namsn geltend machen könnte.

Nach § 45 a Abs. 2 Satz 1 PBefG werden dem Unternehmer als Ausgleich für die Mindereinnahmen, die ihm durch die Beförderung von Personen mit Zeitfahrausweisen des Ausbildungsverkehrs entstehen, 50 % des Unterschiedsbetrags zwischen dem durch diese Art der Personenbeförderung erzielten Ertrag und dem Produkt gewährt, das sich aus der Multiplikation der dabei geleisteten Personenkilometer mit den durchschnittlichen verkehrsspezifischen Kosten ergibt. Die Verordnung über den Ausgleich gemeinwirtschaftlicher Leistungen im Straßenpersonenverkehr legt die Einzelheiten dieser Berechnung fest. § 3 Abs. 1 der Verordnung schreibt vor, daß die Personenkilometer durch Multiplikation der Beförderungsfälle mit der mittleren Reiseweite ermittelt werden. Wie die Beförderungsfälle berechnet werden, ist in § 3 Abs. 2 geregelt. Der hier einschlägige § 3 Abs. 3 betrifft den Sonderfall kooperierender Unternehmen. Er bestimmt, daß die nach Abs. 2 errechnete Zahl der Beförderungsfälle um 10 % zu erhöhen ist, wenn ein von mehreren Unternehmern gebildetes zusammenhängendes Liniennetz mit einheitlichen oder verbundenen Beförderurigsentgelten besteht und wenn je beförderte Person nur ein Fahrausweis ausgegeben wird.

Die Voraussetzungen dieser Vorschrift sind hier nicht erfüllt, weil das zur Abrechnung gestellte Liniennetz von der Klägerin als alleiniger Unternehmerin gebildet wird. Demzufolge ist auch nur sie ausgleichsberechtigt nach § 45 a PBefG; damit sind gleichzeitig - hier im Wege der Prozeßstandschaft verfolgte - Verbundzuschlagsansprüche ihrer Gesellschafter ausgeschlossen.

Unternehmer im Sinne des Personenbeförderungsrechts ist nach § 2 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit Satz 1 und § 1 Abs. 1 PBefG, wer entgeltlich oder geschäftsmäßig Personen mit Straßenbahnen, 0-Bussen oder Kraftfahrzeugen im Linien- oder Gelegenheitsverkehr befördert. Dieser Begriff knüpft somit ausschließlich an den Tatbestand der entgeltlichen oder geschäftsmäßigen Beförderung an (Bidinger, Personenbeförderungsrecht, Losebl.-Komm. Anm. 1 zu § 3 PBefG; Fielitz/Meier/Montigel/Müller, Personenbeförderungsgesetz, WK-Reine Nr. 99, Anm. 3 zu § 2). § 2 Abs. 1 Satz 2 PBefG muß allerdings im Zusammenhang mit § 3 Abs. 2 PBefG gelesen werden, der den Unternehmer oder denjenigen, auf den die Betriebsführung nach § 2 Abs. 2 Nr. 3 PBefG übertragen worden ist, verpflichtet, den Verkehr in eigenem Namen, unter eigener Verantwortung und für eigene Rechnung zu betreiben. Daraus kann zwar nicht der Schluß gezogen werden, Unternehmer im personenbeförderungsrechtlichen Sinne sei nur jemand, der auch diese Voraussetzungen erfüllt, die im allgemeinen Gewerberecht regelmäßig den selbständigen Gewerbetreibenden auszeichnen (so aber anscheinend Münz/Haselau, Personenbeförderungsgesetz, Losebl.-Komm. Rdnr. 2 zu § 2); vielmehr bleibt die Unternehmereigenschaft nach § 2 Abs. 1 Satz 2 PBefG auch bei Verletzung dieser Pflichten bestehen (Bidinger, a.a.O., Anm. 1 zu § 3 PBefG; Fielitz u.a., a.a.O., Anm. 3 zu § 2 PBefG). Zu berücksichtigen ist jedoch, daß das Gesetz im Ergebnis von einem Unternehmer ausgeht, der alle Merkmale aufweist, die auch im übrigen Geschäftsleben für die Unternehmereigenschaft als maßgeblich angesehen werden. Da dies nach § 3 Abs. 2 PBefG auch für denjenigen gilt, dem die Betriebsführung übertragen worden ist, wird der pflichtgemäß handelnde Betriebsführer zum Unternehmer anstelle des Genehmigungsinhabers (so auch Bidinger, a.a.O., Anm. 5 zu § 45 a PBefG); denn unter dieser Voraussetzung ist ausgeschlossen, daß neben dem Betriebsführer der Genehmigungsinhaber die Personenbeförderung eigenständig und selbstverantwortlich betreibt.

Bei Zugrundelegung dieser Grundsätze lassen die tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts nur die Folgerung zu, daß die Klägerin das verbundene Liniennetz in der hier maßgeblichen Zeit als Unternehmerin betrieben hat. Das ergibt sich freilich nicht allein schon daraus, daß die Beklagte die Übertragung der Betriebsführung durch die Bruchteilsgemeinschaft auf die Klägerin genehmigt hat; denn die Genehmigung kann den zu genehmigenden Rechtsvorgang als solchen nicht ersetzen. Entscheidend ist, daß die Rechte und Pflichten, welche die Klägerin hinsichtlich des Betriebs der 24 eingebrachten Linien hatte, den Schluß rechtfertigen, daß sie die Betriebsführerin mit der sich daraus ergebenden personenbeförderungsrechtlichen Unternehmereigenschaft war. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts hatte sie über die Fahrplanaufstellung, den Fahrzeugeinsatz und die Beförderungsentgelte zu entscheiden. Sie war darüber hinaus zuständig für die Einrichtung und Erneuerung von Haltestellen. Die Fahrausweise wurden "in ihrem Auftrag" verkauft. Die Klägerin hat also nicht nur die Fahrgäste entgeltlich und geschäftsmäßig befördert, sondern ist dabei auch im eigenen Namen sowie auf eigenes Risiko und auf eigene Rechnung tätig geworden. Obwohl sie als Gesellschaft nichts anderes war und ist als die gesamthänderische Verbindung der Einzelunternehmer und diese Einfluß auf die Willensbildung der Klägerin durch das Einstimmigkeitsprinzip bei Gesellschafterbeschlüssen nehmen konnten, waren sie gerade dadurch - worauf das Oberverwaltungsgericht zu Recht hinweist - von der Durchsetzung eigenständiger unternehmerischer Initiative ausgeschlossen. Die Einstimmigkeit bedingte, daß nur der Gesamthandsverband als solcher und seine "Organe" wirklich handlungsfähig waren. Zwar lag die Verantwortung für die jeweils eingesetzten Fahrzeuge nach wie vor bei den einzelnen Gesellschaftern. Dies hat jedoch nichts mit der Frage zu tun, in wessen Verantwortung der Linienbetrieb als solcher stand. Zu Recht vergleicht das Oberverwaltungsgericht diese Situation mit der eines Subunternehmers, der mit seinen Fahrzeugen im Auftrag des verantwortlichen Linienunternehmers tätig wird, dadurch aber nicht dessen personenbeförderungsrechtliche Stellung übernimmt.

Der Klägerin hilft auch nicht der Umstand weiter, daß ihre Gesellschafter - mit Ausnahme des Landkreises - hinsichtlich der in den Verbund eingebrachten Linien unstreitig eigenständige Unternehmer waren, bevor sie die Gesellschaft gegründet haben; denn § 3 Abs. 3 PBefGAusglV fingiert keine weiterbestehende Unternehmerstellung für den Fall, daß die Gesellschafter ihre Eigenständigkeit im Verbund verlieren. In diese Richtung geht aber das Argument der Klägerin, die von den Gesellschaftern vereinbarte Zusammenarbeit sei typisch für die Kooperationsformen, welche der Verordnunggeber im Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung als vom Gesetzgeber gewünscht vorgefunden und die er bei der Regelung des § 3 Abs. 3 PBefGAusglV vorausgesetzt habe. Diese Argumentation ist nicht stichhaltig. Abgesehen davon, daß sie indirekt einen zweiten, vom Gesetz nicht gedeckten Unternehmerbegriff in das Personenbeförderungsrecht einführt, ist ihr Ausgangspunkt unzutreffend. Zwar ist es richtig, daß bei Erlaß der Verordnung § 8 PBefG bereits existierte, der den Bundesminister für Verkehr und die Landesregierungen dazu verpflichtet, mit dem Ziel bester Förderung des Verkehrs auf eine Zusammenarbeit der Verkehrsträger hinzuwirken. Es ist weiter zutreffend, daß bei Schaffung der Verordnung die wichtigsten bekannten Kooperationsformen erörtert wurden (vgl. BT-Drucks. 8/803, S. 5). Zu diesen zählten jedoch nicht nur die von der Klägerin erwähnten Tarifgemeinschaften, Verkehrsgemeinschaften und Verkehrsverbünde, sondern auch - und darauf macht die Beklagte zu Recht aufmerksam - Fusionen, worunter ein Verschmelzen mehrerer rechtlich und wirtschaftlich selbständiger Unternehmen verstanden wird (BT-Drucksache, a.a.O.; Münz/Haselau, a.a.O., Rdnr. 7 zu § 8 PBefG). Daß auch bei einer Fusion der Verbundzuschlag gewährt werden sollte mit der notwendigen Voraussetzung, daß selbst in diesem Fall die Anspruchsberechtigung nach § 45 a PBefG bei den fusionierenden Unternehmen verbliebe, ist jedoch nicht vorstellbar; denn im Falle vollständigen Verschmelzens ist dies schon deswegen nicht möglich, weil ein Einzelunternehmen außerhalb des Verbundes nicht mehr existiert. Es ist kein nachvollziehbarer Grund ersichtlich, Teilfusionen, bei denen identifizierbare Einzelunternehmen außerhalb des Verbundes verbleiben, hinsichtlich der Anspruchsberechtigung anders als vollständige Verschmelzungen zu behandeln; denn im Hinblick auf den hier allein entscheidenden Verbund unterscheiden sich diese Kooperationsformen nicht. Die Vorstellung, der Verordnunggeber habe allen seinerzeit bekannten Kooperationsformen den Verbundzuschlag zuwenden wollen, erweist sich somit als nicht haltbar.

Es ist auch nicht widersinnig, daß auf der einen Seite die Behörden auf Zusammenschlüsse von Verkehrsträgern hinwirken müssen, auf der anderen Seite eine Kooperation in gesellschaftsrechtlicher Form, bei der die Gesellschafter ihre Eigenständigkeit hinsichtlich der Betriebsführung einbüßen, zum Anlaß genommen wird, den bei weniger intensiver Zusammenarbeit gewährten Verbundzuschlag zu streichen. Nicht im Sinne des Gesetzes ist dies nur dann, wenn man allein den Umstand betrachtet, daß auch bei enger gesellschaftsrechtlicher Verbundenheit die Zahl der Beförderungsfälle sinkt und demzufolge die Ausgleichsfunktion des Verbundzuschlages nach wie vor ihren Sinn zu erfüllen scheint. Eine solche vergleichende Betrachtungsweise vernachlässigt jedoch, daß die Berechnungsgrundlage nicht dieselbe bleibt. Wird die Gesellschaft als ausgleichsberechtigtes Unternehmen aufgefaßt, sind bei der Berechnung der Ausgleichsleistungen ihr Gesamtertrag, sämtliche Beförderungsfälle des Liniennetzes und auch die mittlere Reiseweite maßgebend, die sich im Hinblick auf das Liniennetz insgesamt ergibt. Sind dagegen die Einzelgesellschafter die Unternehmer, die den Ausgleich beanspruchen können, sind nur ihre jeweiligen Erträge (oder ihre Ertragsanteile bei Einnahmeaufteilungsverträgen nach § 5 Abs. 1 PBefAusglV) sowie die Zahl der Beförderungsfälle und die mittleren Reiseweiten auf ihren jeweiligen Linien maßgeblich. Die Annahme, eine zu enge Kooperation führe zu einer "Bestrafung" durch geringere Subventionen, ist daher nicht richtig. Sie ist selbst dann verfehlt, wenn man auf das jeweilige Gesamtergebnis abstellt. Zwar entfällt bei der Fusion der Verbundzuschlag, es erhöht sich aber die betriebsindividuelle Reiseweite; möglich ist sogar eine Änderung der Durchschnittsreiseweite nach § 3 Abs. 4 PBefAusglV, falls der Verbund infolge der Fusion überwiegend Überlandlinienverkehr betreibt. Selbst wenn dies nicht zu einer vollständigen Kompensation des ansonsten gewährten Verbundzuschlages führt, wäre das im Ergebnis auch deswegen nicht ungerecht, weil die Einbuße der rechtlichen Selbständigkeit der Einzelunternehmer erhöhte Chancen für Rationalisierungsgewinne bei dem Betrieb des Liniennetzes bietet.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.