I.

Die Klägerin ist Eigentümerin eines Grundstücks in E.. In dem dort stehenden Gebäude befinden sich 12 mit öffentlichen Mitteln geförderte Wohnungen. Die Klägerin hat das Darlehen im Jahre 1968 vorzeitig zurückgezahlt. 1972 hatte sie im Einverständnis mit den Mietern in neun der Wohnungen Kohleöfen durch Etagengasheizungen ersetzt. Sie erhob seit dem 1. Juni 1972, nachdem die Heizungen fertiggestellt waren, einen Zuschlag zur Miete in Höhe von 1 DM je Quadratmeter monatlich. Dies zeigte sie der Bewilligungsstelle bei dem Beklagten im Dezember 1973 an. Das Schreiben wurde als Antrag auf Zustimmung zu den Wertverbesserungen mit Rückwirkung auf den 1. Juni 1972 aufgefaßt. Der Beklagte lehnte den Antrag mit der Begründung ab, eine rückwirkende Zustimmung sei nicht zulässig. Der Widerspruch der Klägerin wurde zurückgewiesen. Sie erhob Klage mit dem Begehren, den Beklagten unter Aufhebung der genannten Bescheide zu verpflichten, die Zustimmung zum Einbau von neun Etagengasheizungen im Hause mit Wirkung ab 1. Juni 1972 zu erteilen. Sie trug vor, der Beklagte habe schon vorher Kenntnis von den neun Einrichtungen gehabt. Sie machte geltend, sie habe ein Recht auf rückwirkende Zustimmung. Der Beklagte beantragte, die Klage abzuweisen. Er trug vor, er habe von den Vorgängen bisher nichts gewußt. Er hielt eine rückwirkende Zustimmung zu den wertverbessernden Einrichtungen für nicht zulässig.

Das Verwaltungsgericht gab der Klage statt. Es verpflichtete den Beklagten unter Aufhebung der angefochtenen Bescheide, die Zustimmung zum Einbau von neun Etagengasheizungen in den Mietwohnungen des Hauses rückwirkend ab 1. Juni 1972 zu erteilen. Das Urteil war im wesentlichen wie folgt begründet: Die aus preisrechtlichen Gründen erforderliche Zustimmung könne auch nachträglich erteilt werden. Hier seien die Voraussetzungen für eine rückwirkende Zustimmung erfüllt.

Die Berufung des Beklagten wurde zurückgewiesen. Das Berufungsurteil beruht im wesentlichen auf den folgenden Gründen: Die Beteiligten gingen übereinstimmend davon aus, daß die Zustimmung nach § 11 Abs. 5 Satz 2 der Zweiten Berechnungsverordnung - II. BV - in Verbindung mit § 6 Abs. 2 der Neubaumietenverordnung - NMV - auch nachträglich erteilt werden könne. Entgegen der Ansicht des Beklagten sei eine rückwirkende Zustimmung zulässig; im vorliegenden Fall sei die Zustimmung rückwirkend ab 1. Juni 1972 zu erteilen. Ein Schutz der Mieter sei hier nicht erforderlich. Im vorliegenden Fall könne es auch nicht im Ermessen des Beklagten liegen, die Zustimmung rückwirkend zu erteilen oder nicht.

Mit seiner vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgt der Beklagte den Antrag, die Klage abzuweisen. Er hält das Urteil für nicht richtig: Mit Zustimmungen seien im Rahmen der hier anzuwendenden Vorschriften abweichend von der Ausdrucksweise des BGB vorherige Einverständniserklärungen gemeint. Der hier anzuwendende § 11 Abs. 5 II. BV in Verbindung mit § 6 NMV habe Kontrollfunktion. Das Zustimmungserfordernis diene dem Schutz der Mieter. Die vorherige Prüfung, ob bauliche Änderungen und Einrichtungen zu Wertverbesserungen führten, die eine Mieterhöhung rechtfertigten, sei erforderlich. Die Mieter der neun Wohnungen hätten zwar erhöhte Mieten gezahlt; sie hätten aber einen Erstattungsanspruch nach § 8 Abs. 2 Wohnungsbindungsgesetz - WoBindG -; diese Erstattungsansprüche würden ihnen durch eine rückwirkende Zustimmung der Bewilligungsstelle nachträglich entzogen. Ein Schutz der Mieter sei insbesondere dann erforderlich, wenn Gleitklauseln der Mietverträge auf die jeweils zulässige Miete verwiesen. Der Anspruch auf rückwirkende Zustimmung könne aber auch nicht auf Fälle beschränkt bleiben, in denen die Mieter die erhöhten Zahlungen freiwillig geleistet hätten. Nur in den Fällen, in denen eine Rückwirkung ausdrücklich vorgesehen sei, sei sie zu rechtfertigen.

Die Klägerin beantragt,

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich; er hält das Urteil für richtig.

II.

Die Revision ist unbegründet. Durch das Berufungsurteil wird Bundesrecht nicht verletzt.

Die Wohnungen im Hause der Klägerin fielen bis zum 31. Dezember 1973 unter die Vorschriften des Wohnungsbindungsgesetzes - WoBindG -, das hier in der Fassung vom 28. Januar 1972 (BGBl. I S. 93) anzuwenden ist. Die gesetzlichen Bindungen entfielen von diesem Zeitpunkt an, weil die öffentlichen Mittel im Jahr 1968 vollständig zurückgezahlt worden waren (§ 16 WoBindG); bis zu dem genannten Zeitpunkt galten die. Wohnungen als preisgebundener Wohnraum (§ 8 Abs. 5 WoBindG). Grundlage der zulässigen Miete ist die Kostenmiete (§ 8 Abs. 1 WoBindG), die nach den Vorschriften des § 8 a WoBindG in Verbindung mit den gemäß Abs. 8 dieser Vorschrift erlassenen Durchführungsverordnungen, nämlich der Neubaumietenverordnung - NMV - und der Zweiten Berechnungsverordnung - II. BV -, hier in den Fassungen vom 14. Dezember 1970 (BGBl. I S. 1660 und 1682) anzuwenden, ermittelt wird. Werden die Preisvorschriften verletzt, so haben die Mieter gemäß § 8 Abs. 2 WoBindG Erstattungsansprüche, wenn sie überhöhte Mieten gezahlt haben. Die Verletzung der Preisvorschriften kann auch zu Sanktionen nach §§ 25, 26 WoBindG führen.

Ohne Zustimmung zu den Wert Verbesserungen in den neun Wohnungen des Hauses der Klägerin durfte diese von den Mietern keine erhöhte Miete fordern. Das folgt aus § 11 Abs. 5 Satz 2 II. BV in Verbindung mit § 6 NMV. § 6 Abs. 1 NMV regelt den Fall von Wertverbesserungen für sämtliche Wohnungen eines Gebäudes. Ist die Zustimmung der Bewilligungsstelle erteilt worden, so darf der Vermieter auf Grund einer die erhöhten Aufwendungen berücksichtigenden neuen Wirtschaftlichkeitsberechnung eine erhöhte Kostenmiete berechnen und die Einzelmieten erhöhen. Die erhöhte Durchschnittsmiete bildet nach § 6 Abs. 1 Satz 3 NMV vom Ersten des auf die Fertigstellung folgenden Monats an die Grundlage für die Kostenmiete. Der hier anzuwendende § 6 Abs. 2 NMV regelt den Fall, daß Wertverbesserungen nur für einzelne Wohnungen des Gebäudes vorgenommen worden sind. Mit Zustimmung der Bewilligungsstelle vorgenommene Wertverbesserungen rechtfertigen Mietzuschläge gemäß § 26 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 5 NMV. § 6 Abs. 1 NMV gilt im übrigen entsprechend.

Entgegen der Ansicht des Beklagten konnte die Zustimmung der Bewilligungsstelle auch nachträglich erteilt werden. Das folgt zwar nicht aus dem Begriff "Zustimmung". Denn dieser Begriff, der im Wohnungsbau- und Mietpreisrecht für öffentlich geförderte Wohnungen neben dem Begriff "Genehmigung" verwendet wird, ist nicht - wie in §§ 182 bis 184 BGB - als Oberbegriff für (vorherige) Einwilligungen und (nachträgliche) Genehmigungen zu verstehen. Einer nachträglichen Zustimmung steht aber auch nicht der Text von § 11 Abs. 5 Satz 2 II. BV, § 6 Abs. 1 Satz 2 NMV entgegen. Die erstgenannte Vorschrift sagt nicht, daß nur im voraus erklärte Zustimmungen berücksichtigt werden dürfen. Die zweitgenannte Vorschrift sagt, daß eine neue Wirtschaftlichkeitsberechnung, die die Bildung einer neuen Durchschnittsmiete rechtfertigt, nur aufgestellt werden kann, wenn die Zustimmung der Bewilligungsstelle vorliegt; sie sagt aber nicht, daß die Zustimmung schon vor Durchführung der baulichen Änderungen vorgelegen haben muß.

Sinn und Zweck der genannten Vorschriften schließen die nachträgliche Erteilung der Zustimmung nicht aus (vgl. Fischer-Dieskau/Pergande/Schwender, Wohnungsbaurecht, Teilband IV, Anm. 8 zu § 11 II. BV). Das Zustimmungserfordernis hat einerseits Kontrollfunktion und dient andererseits dem Schutz der Meter und der Erhaltung eines angemessenen Preisniveaus (vgl. Fischer-Dieskau u.a., a.a.O., Anm. 2 zu § 6 NMV). Die Beschränkung auf im voraus erteilte Zustimmungen läßt sich unter diesen Gesichtspunkten nicht rechtfertigen.

Wird die erforderliche Zustimmung nachträglich erteilt, so ergibt sich ihre Rechtsfolge aus dem im Rahmen von § 6 Abs. 2 NMV entsprechend anzuwendenden Abs. 1 Satz 3 der Vorschrift: Wird die Erteilung der Zustimmung nicht zeitlich eingeschränkt, so ist die erhöhte Miete vom Ersten des auf die Fertigstellung folgenden Monats an preisrechtlich zulässig. Die Ansicht des Beklagten, bei einer nachträglich erteilten Zustimmung träten die preisrechtlichen Folgen erst vom Zeitpunkt der Zustimmung ab in Kraft, läßt sich weder mit dem Wortlaut noch mit dem Zweck der hier anzuwendenden Vorschriften rechtfertigen. § 6 Abs. 1 NMV läßt allerdings eine neue Wirtschaftlichkeitsberechnung nur zu, wenn die erforderliche Zustimmung vorliegt (Satz 2), regelt aber unabhängig davon die Wirksamkeit der neuen Kostenansätze in zeitlicher Hinsicht (Satz 3). Auch die anderen von der Revision angeführten Vorschriften der Zweiten Berechnungsverordnung (§§ 2 Abs. 6, 8 Abs. 2, 22 Abs. 3 und 5, 23 Abs. 2, 32 Abs. 3, 34 Abs. 4) sagen nur, unter welchen Voraussetzungen Kostenansätze mit Zustimmung der Bewilligungsstelle in die Wirtschaftlichkeitsberechnung aufgenommen werden dürfen; damit wird nicht gesagt, von welchem Zeitpunkt ab diese Kostenansätze als Grundlage für die Durchschnittsmiete wirksam werden, wenn die Zustimmung erteilt worden ist. Dazu enthält § 6 Abs. 1 Satz 3 NMV eine eindeutige Aussage.

Der Zweck der hier anzuwendenden Vorschriften kann es unter Umständen rechtfertigen, abweichend von § 6 Abs. 1 Satz 3 NMV ein späteres Datum für das Wirksamwerden der Zustimmung einzusetzen. Das kann insbesondere gerechtfertigt sein, um die Mieter vor unerwarteten Nachforderungen zu schützen. Unter diesem Gesichtspunkt bedarf es aber dann keiner Abweichung von dem genannten Grundsatz des § 6 Abs. 1 Satz 3 NMV, wenn die Wertverbesserungen von den Mietern gewünscht wurden und von Anfang an Mietzuschläge vereinbart und gezahlt worden sind, die den erhöhten Aufwendungen entsprachen. So liegt es hier. Ob die Mehraufwendungen richtig berechnet worden sind, ist nicht von der Bewilligungsstelle zu entscheiden (vgl. § 26 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 5 NMV).

Im vorliegenden Fall hatte die Klägerin einen Anspruch auf eine uneingeschränkte Zustimmung. Sachliche Gründe für die Versagung der Zustimmung oder für ihre zeitliche Begrenzung lagen nicht vor. Der Umstand, daß seitens der Klägerin formelles Recht verletzt wurde, rechtfertigt die Versagung der Zustimmung nicht. Der nachträgliche Modernisierungsaufwand führte nicht zu einer ungerechtfertigten Überschreitung des Mietenniveaus für Wohnungen dieser Art (vgl. Fischer-Dieskau u.a., a.a.O., Anm. 2 zu § 6 NMV). Durch die nachträgliche rückwirkende Legalisierung der bis dahin formell rechtswidrigen Mietvereinbarungen werden die Mieter, deren Erstattungsanspruch nach § 8 Abs. 2 WoBindG dadurch entfällt, weder in ihren Rechten verletzt noch in ihren Erwartungen enttäuscht. Von einer "unverständlichen Begünstigung des Vermieters, der die Vorschriften des geltenden Mietpreisrechts nicht beachtet hat" - wie die Revision meint -, kann in Fällen dieser Art nicht gesprochen werden. Entgegen der Ansicht der Revision führt es auch nicht zu unpraktikablen Differenzierungen, wenn bei sachlich gerechtfertigten Wertverbesserungen, die den Wünschen der Mieter entsprachen und zur Vereinbarung von Mieterhöhungen geführt hatten, die formelle Verletzung des Zustimmungserfordernisses rückwirkend geheilt wird, in anderen Fällen aber eine zeitlich eingeschränkte Zustimmung in Betracht kommt.

Diese rechtliche Würdigung entspricht der Stellungnahme des Oberbundesanwalts.

Der Beklagte ist deshalb mit Recht verpflichtet worden, die beantragte Zustimmung zu erteilen; nach dem Grundsatz von § 6 Abs. 1 Satz 3 NMV wirkt die Zustimmung auf den 1. Juni 1972 zurück. Diesen Grundsatz einzuschränken, bestand hier kein Anlaß.

Die Revision war deshalb mit der Kostenfolge von § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.