I.

Die Parteien streiten um die Heranziehung zu einer Niederschlagswasserabgabe.

Das Niederschlagswasser der Stadt B..., Ortsteil H... (ca. 3 200 Einwohner), wurde früher zum Teil der Kläranlage H... (alt) und zum Teil direkt in den Rhein geleitet. Durch Sanierungsbescheid des Regierungspräsidenten in Köln vom 5. Dezember 1983 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 7. August 1984 wurde der Stadt B..., die Mitglied des Klägers (Erftverband) ist, aufgegeben, die Einleitung von Niederschlagswasser in öffentliche Gewässer bis spätestens Ende 1985 einzustellen. Seit dem 7. Mai 1985 wird das Niederschlagswasser aus dem Ortsteil H... in die neue Kläranlage geführt und von dort nach Reinigung in den Rhein eingeleitet.

Mit Bescheid vom 11. Dezember 1986 zog der Beklagte, das Landesamt für Wasser und Abfall Nordrhein-Westfalen, den Kläger zu einer Niederschlagswasserabgabe aus dem Kanalnetz Nr. 03 der Stadt B... für das Jahr 1984 in Höhe von 10 951,20 DM heran. Nach erfolglosem Widerspruch hat der Kläger Klage beim Verwaltungsgericht mit dem Antrag erhoben, den Abgabenbescheid und den Widerspruchsbescheid des Beklagten aufzuheben, soweit darin eine höhere Abgabe als 4 928,10 DM festgesetzt worden ist. Zur Begründung hat er geltend gemacht, daß im Jahre 1985 die neue Kläranlage in Betrieb gegangen sei und deshalb nach § 10 Abs. 3 Abwasserabgabengesetz (AbwAG) die Niederschlagswasserabgabe für 1984 gemindert werden müsse.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit der Begründung abgewiesen, daß § 10 Abs. 3 AbwAG auf die Einleitung von Niederschlagswasser keine Anwendung finde. Die hiergegen eingelegte Berufung des Klägers hat das Oberverwaltungsgericht mit Urteil vom 5. Juli 1989 zurückgewiesen und zur Begründung u.a. folgendes ausgeführt:

Der Kläger sei anstelle der Stadt B... abgabepflichtig, da diese wegen der Abwasserbeseitigung Mitglied des Klägers sei. Die Voraussetzungen der Abgabepflicht gemäß § 7 Abs. 1 AbwAG seien gegeben, da Niederschlagswasser aus eineröffentlichen Kanalisation in Gewässer (Rhein) eingeleitet werde. Für eine Abgabenbefreiung oder Abgabenminderung nach§ 7 Abs. 2 AbwAG in Verbindung mit § 73 Landeswassergesetz Nordrhein-Westfalen seien die technischen Voraussetzungen bei der Kläranlage H... (alt) nicht erfüllt. Auch ein Abgabenminderungsanspruch nach § 10 Abs. 3 AbwAG stehe dem Kläger nicht zu. Zwar habe der Kläger im Jahre 1985 eine neue Kläranlage in Betrieb genommen, in der auch das Niederschlagswasser aus dem Kanalnetz Nr. 03 behandelt werde. § 10 Abs. 3 AbwAG gelte aber nur für Schmutz- und nicht für Niederschlagswasser. Dies ergebe sich schon aus dem Wortlaut der Vorschrift, insbesondere aber aus dem Anknüpfungspunkt für die vorgesehene Abgabenminderung. Zwar verwende § 10 Abs. 3 AbwAG den Begriff "Schmutzwasser" nicht, sondern spreche lediglich von der auch für Niederschlagswasser geltenden Abgabepflicht. Der Ausschluß des Niederschlagswassers ergebe sich aber aus den Voraussetzungen, an die die Abgabenminderung geknüpft sei, nämlich die Minderung von Schadeinheiten, die durch die neue Anlage voraussichtlich erzielt werde. Wegen des Fehlens eines Zusammenhangs zwischen Schadeinheiten und der Schadstoffbelastung bei Niederschlagswasser könne bei erstmaliger Einleitung dieser Abwässer in eine Kläranlage eine Verminderung der Schadeinheiten für diese Abwasserart nicht festgestellt werden. Es sei zwar rechnerisch möglich, die Verringerung der Schadstoffbelastung durch Einleitung in eine Kläranlage auch bei Niederschlagswasser zu ermitteln; auf die konkrete Schadstoffbelastung komme es jedoch nicht an. § 10 Abs. 3 AbwAG stelle auf die Verminderung der Schadeinheiten, nicht aber auf die tatsächliche Schadstoffbelastung ab.

Der Kläger rügt mit seiner gegen dieses Urteil gerichteten Revision die Verletzung materiellen Rechts.

Das beklagte Landesamt bittet um Zurückweisung der Revision.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Revisionsverfahren. Er tritt der berufungsgerichtlichen Auslegung des § 10 Abs. 3 AbwAG entgegen.

II.

Die Revision ist begründet. Das angefochtene Urteil verletzt Bundesrecht. Zur abschließenden Entscheidung bedarf es weiterer Sachaufklärung. Das zwingt zur Zurückverweisung (§§ 137 Abs. 1 Nr. 1 und Abs. 2, 144 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 VwGO).

Das Berufungsgericht hält das sog. Bauphasenprivileg des § 10 Abs. 3 Satz 1 AbwAG für auf die Reinigung von Niederschlagswasser nicht anwendbar. Dem ist in Übereinstimmung mit dem Vorbringen des Oberbundesanwalts nicht zu folgen.

Unmittelbar der Gesetzeswortlaut gestattet - entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts - keine gesicherten Schlüsse, ob das Niederschlagswasser ein- oder ausgeschlossen sein soll. Richtig ist zwar einerseits, daß § 10 Abs. 3 Satz 1 AbwAG auf eine Minderung der Schadeinheiten um mindestens 20 vom Hundert abstellt und damit auf die für Schmutzwasser kennzeichnende Art der Ermittlung der Schadeinheiten (§§ 4 bis 6 AbwAG) hindeutet. Andererseits fällt jedoch zugunsten eines Einschlusses des Niederschlagswassers ins Gewicht, daß die Vorschrift in ihrem Text nicht zwischen Schmutz- und Niederschlagswasser differenziert und sich darin von anderen Vorschriften des Gesetzes unterscheidet, die - wie namentlich die §§ 4 Abs. 1 Satz 1 und 9 Abs. 5 Satz 1 - ihre Nichtanwendbarkeit auf Niederschlagswasser unmißverständlich zum Ausdruck bringen. Auch der Umstand, daß in § 10 Abs. 1 AbwAG die dort aneinandergereihten Tatbestände jeweils nur für Schmutz- oder Niederschlagswasser gelten - die Nummern 1 bis 3 für Schmutzwasser, die Nummer 4 für Niederschlagswasser -, diese Zweiteilung im dritten Absatz jedoch nicht einmal andeutungsweise wiederkehrt, spricht vom Wortlaut her nicht für, sondern - mit einigem Nachdruck - gegen die vom Berufungsgericht für zutreffend gehaltene Auslegung.

Erweist sich demnach der Wortlaut, soweit hier interessiert, als - allenfalls - offen, muß nach Überzeugung des erkennenden Senats durchgreifen, daß das umweltschutzrechtliche Ziel des Abwasserabgabengesetzes aufdrängt, das Bauphasenprivileg auch auf die Reinigung von Niederschlagswasser zu erstrecken.

Das Abwasserabgabengesetz strebt in erster Linie an, die Einleitung von Abwasser in oberirdische Gewässer, Küstengewässer oder in das Grundwasser zu vermeiden. Aus diesem Bestreben erklärt sich die Förderung der Errichtung bzw. Verbesserung von Kläranlagen. Unmittelbar darauf bezieht sich das Bauphasenprivileg als finanzieller Anreiz. Zur Vermeidung der anderenfalls eintretenden (Doppel-)Belastung durch sowohl den Investitionsaufwand als auch zu entrichtende Abwasserabgaben soll der Betreiber der Abwasserbehandlungsanlage während der auf drei Jahre geschätzten Bauphase so gestellt werden, als werde die Reinigungsleistung der neuen Kläranlage bereits erreicht. Von dieser Zielsetzung her läßt sich eine vernünftige Erklärung für eine Differenzierung zwischen Schmutz- und Niederschlagswasser nicht finden. Wenn der Gesetzgeber gleichwohl - etwa im fiskalischen Interesse - hätte differenzieren wollen, hätte er das klar zum Ausdruck bringen müssen. Daran fehlt es. Der vom Berufungsgericht zugunsten der von ihm gutgeheißenen Auslegung mehrfach hervorgehobene Gesichtspunkt der Verwaltungspraktikabilität vermag dem nicht abzuhelfen. Zudem sollte seine Bedeutung im hier gegebenen Zusammenhang nicht überschätzt werden. Die von § 10 Abs. 3 AbwAG verlangte Ermittlung der Minderung der Schadeinheiten mag bei Niederschlagswasser für die Verwaltung zwar aufwendiger sein; die damit verbundene Belastung hält sich jedoch mit Rücksicht auf das Vorliegen einer hochspezialisierten Verwaltung in Grenzen.

Da § 66 Abs. 2 des Landeswassergesetzes Nordrhein-Westfalen (LWG) als landesrechtliche Ausführungsvorschrift zu § 10 Abs. 3 AbwAG für Niederschlagswasser keine besondere Regelung trifft, sind die Voraussetzungen für eine Abgabenminderung der nach Maßgabe des § 7 Abs. 2 AbwAG ergangenen allgemeinen Vorschrift des Landesrechts zu entnehmen.

Ob durch den Betrieb der neuen Kläranlage seit Mai 1985 eine Minderung der Schadeinheiten in dem für § 10 Abs. 3 AbwAG wesentlichen Umfang erreicht wurde, ist offen. Da das der Aufklärung bedarf, muß die Sache an das Berufungsgericht zurückverwiesen werden.