Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 19.01.1984, Az.: BVerwG 3 C 45.81

I.

Die Klägerin zu 1) ist die Trägerin des Evangelischen Krankenhauses H. in H./Westfalen. Das Krankenhaus ist im Juni 1975 in den Landeskrankenhausplan des Landes Nordrhein-Westfalen aufgenommen worden.

Für das Krankenhaus der Klägerin war der allgemeine Pflegesatz für die Zeit ab 1. Januar 1975 auf 122,50 DM festgesetzt worden. Dieser Pflegesatz wurde durch Bescheid des Regierungspräsidenten Arnsberg vom 4. Mai 1976 ab 1. Januar 1976 um 3 % auf 126,20 DM und ab 1. Mai 1976 um 5 % auf 128,65 DM angehoben.

Mit Schreiben - des Zweckverbandes der Krankenanstalten Südwestfalen - vom 20. April 1976 beantragte die Klägerin die Neufestsetzung des allgemeinen Pflegesatzes für ihr Krankenhaus ab 1. Mai 1976. Nach dem beigefügten Selbstkostenblatt vom 15. April 1976 sollte der Pflegesatz auf 139,15 DM festgesetzt werden.

Am 13. September 1976 fand eine Verhandlung zwischen der Einigungskommission für Pflegesätze der Arbeitsgemeinschaft der Sozialleistungsträger und der Krankenhausverbände im Bezirk Südwestfalen statt. Hierbei wurde Einigung über die Höhe der Selbstkosten pro Berechnungstag von 136,55 DM erzielt. Der allgemeine Pflegesatz sollte ab 1. Juli 1976 unter Hinzurechnung eines Zuschlags für die Zeit vom 1. Juli bis 31. Dezember 1976 in Höhe von 9,55 DM auf 146,10 DM festgesetzt werden.

Diesen Ergebnis stimmte die Klägerin zu 1) nicht zu, sondern beantragte beim Regierungspräsidenten Arnsberg, den Pflegesatz festzusetzen.

Nach Durchführung einer Selbstkosten- und Wirtschaftlichkeitsprüfung des Krankenhauses der Klägerin zu 1) und ergebnislosen Gesprächen setzte der Beklagte durch Bescheid vom 20. März 1978 den Pflegesatz ab 1. Juli 1976 in Höhe von 134,20 DM fest zuzüglich eines Zuschlags für das 2. Halbjahr 1976 von 7,20 DM. Diese Festsetzung begründete er u.a. wie folgt: Auf der Basis der vorgenannten Prüfung seien für das Jahr 1976 Selbstkosten in Höhe von 12.670.900,- DM ermittelt worden. Außerdem sei in die Pflegesatzfestsetzung für das Jahr 1976 eine Kostenunterdeckung aus dem Jahre 1975 in Höhe von 384.717,- DM eingegangen.

Wegen dieses Bescheides haben die Klägerin zu 1) sowie die Allgemeine Ortskrankenkasse Hagen und die Innungskrankenkasse Hagen die vorliegenden Klagen erhoben.

Zur Begründung ihrer Verpflichtungsklage hat die Klägerin zu 1) im wesentlichen geltend gemacht:

Der Beklagte habe seinen Festsetzungsbescheid nicht entsprechend den Anforderungen des § 39 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 21. Dezember 1976 (VwVfG-NW) begründet. Eine Heilung dieses Formfehlers sei während des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nicht mehr möglich (§ 45 Abs. 2 VwVfG-NW).

Die Selbstkosten des Jahres 1976 habe der Beklagte zu niedrig angesetzt, und zu Unrecht habe er die Kosten der Wahlleistungen gemäß § 6 BPflV anhand der Äquivalenziffern ermittelt, obwohl ihr Krankenhaus über eine Kostenstellenrechnung verfüge. Darüber hinaus hätten die Voraussetzungen für die Vornahme eines Ausgleichs für die im Jahre 1975 erlittenen Verluste gemäß § 17 Abs. 1 der Bundespflegesatzverordnung (BPflV) vorgelegen.

Die Klägerin zu 1) hat sinngemäß beantragt, den Beklagten unter Abänderung des Bescheides vom 20. März 1978 zu verpflichten, den Pflegesatz für ihr Krankenhaus für die Zeit vom 1. Juli 1976 bis auf weiteres um 8,90 DM auf 143,10 DM zu erhöhen und für die Zeit vom 1. Juli bis 31. Dezember 1976 als Ausgleich für die im 1. Halbjahr entstandenen Mehrkosten einen Zuschlag von 16,10 DM festzusetzen.

Die Klägerinnen zu 2) und 3) erstreben mit ihrer Anfechtungsklage die Aufhebung des Festsetzungsbescheids vom 20. März 1978, soweit ein höherer Pflegesatz als 128,85 DM zuzüglich eines halbjährigen Zuschlags von 3,25 DM festgesetzt worden ist. Sie haben vorgetragen: Der Pflegesatzbescheid sei schon deshalb rechtswidrig, weil der festgesetzte Pflegesatz auf den Effektivwerten des Jahres 1976, nicht hingegen auf den Kosten 1975 zuzüglich vorauskalkulierter Kostenänderungen 1976 beruhe. Außerdem verstoße die Pflegesatzberechnung gegen § 17 Abs. 1 BPflV, weil der Verlust des Jahres 1975 in den Pflegesatz 1976 einbezogen worden sei.

Schließlich sei der vom Beklagten vorgenommene Verlustausgleich auch deshalb rechtsfehlerhaft, weil er dem Krankenhaus der Klägerin zu 1) noch die Interessenquoten nach § 18 Abs. 5 und 6 BPflV und die Erlöse aus dem Wahlleistungsbereich, die über die unter Anwendung der Äquivalenzziffern errechneten Erlöse hinausgingen, als Gewinne belasse.

Die Klägerinnen zu 2) und 3) haben beantragt,

Der Beklagte hat beantragt,

Durch Urteil vom 4. Mai 1979 hat das Verwaltungsgericht den angefochtenen Pflegesatzfestsetzungsbescheid aufgehoben und den Beklagten zur Neubescheidung verpflichtet. Im übrigen hat es die Klage der Klägerin zu 1) abgewiesen. Zur Begründung hat es ausgeführt: Der Pflegesatzbescheid sei einmal rechtswidrig, weil seine Begründung nicht erkennen lasse, ob der Beklagte den Sachverhalt zutreffend und vollständig ermittelt hat, ob er von einem zutreffenden Begriffsinhalt ausgegangen ist und ob er im konkreten Fall zutreffend subsumiert hat. Zum anderen sei der angefochtene Bescheid deshalb rechtsfehlerhaft, weil der Pflegesatz auf der Grundlage der im Wege der Wirtschaftlichkeitsüberprüfung ermittelten und 1976 tatsächlich angefallenen Kosten festgesetzt worden ist, während die Bundespflegesatzverordnung vom Grundsatz der vorkalkulatorischen Ermittlung der Selbstkosten ausgehe. Außerdem hat das Verwaltungsgericht noch darauf hingewiesen, daß das beim Krankenhaus der Klägerin zu 1) vorhandene Rechnungswesen den Anforderungen des § 17 Abs. 1 BPflV genügen dürfte, daß die Ausgliederung der Wahlleistungskosten mittels der Äquivalenzziffernmethode nicht zu beanstanden sein dürfte und daß keine Bedenken bestehen dürften, die Vornahme eines Verlustausgleichs in den Pflegesatzzuschlag für die im 1. Halbjahr 1976 entstandenen Mehrkosten einfließen zu lassen.

Gegen dieses Urteil haben der Beklagte Berufung und die Klägerin zu 1) Anschlußberufung eingelegt.

Der Beklagte hat zur Begründung über sein erstinstanzliches Vorbringen hinaus noch vorgetragen: Wenn die tatsächlichen Selbstkosten aufgrund einer durchgeführten Wirtschaftlichkeitsprüfung feststünden, sei für eine Pflegesatzfestsetzung auf der Grundlage der vorkalkulierten Selbstkosten weder Anlaß noch Raum.

Der Beklagte hat beantragt,

Die Klägerin zu 1) hat ihr. Begehren, die Verwaltungskosten 1975 und 1976 sowie die Kosten für Bereitschaftsräume nicht zu kürzen, in der Berufungsinstanz nicht mehr weiterverfolgt. Im übrigen hat sie zur Begründung geltend gemacht: Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, daß eine Kostenstellenrechnung im Sinne von § 18 Abs. 9 BPflV die im Wahlleistungsbereich entstehenden Kosten gesondert erfassen müsse, werde weder vom Wortlaut noch vom Zweck der Vorschrift gedeckt. Insbesondere gehe die Auffassung fehl, eine Kostenstellenrechnung im Sinne von § 18 Abs. 9 BPflV sei dann nicht vorhanden, wenn Kosten durch Kostenschlüssel ermittelt würden. Ohne Kostenschlüsselungen komme keine Kostenstellenrechnung aus. Auch § 8 Abs. 1 Nr. 4 Krankenhaus-Buchführungsverordnung - KHBV - schreibe vor, daß für Kosten, die nicht unmittelbar zugeordnet werden könnten, sachgerechte Verteilungsschlüssel anzuwenden sind.

Bei den Kürzungen der Kosten wegen Überbesetzung des Pflege- und des Funktionsdienstes sei der Beklagte von einem falsch ermittelten Sachverhalt ausgegangen, weil er die Nachtwachen überhaupt nicht berücksichtigt habe. Außerdem seien nach einem Erlaß des Beklagten vom 29. Juni 1979 die Auszubildenden im Verhältnis 4: 1 als Vollkräfte zu rechnen, während er hier von den Anrechnungsverhältnissen 3: 1 und 2: 1 ausgegangen sei.

Die Klägerin zu 1) hat beantragt,

Die Klägerinnen zu 2) und 3) haben beantragt,

Sie haben ihr Vorbringen zur Rechtswidrigkeit der Pflegesatzfestsetzung auf der Basis der effektiven Selbstkosten des Jahres 1976 erweitert und vertieft.

Durch das aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 13. Februar 1981 ergangene Urteil hat das Oberverwaltungsgericht das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert; es hat die Klagen abgewiesen und die Anschlußberufung der Klägerin zu 1) zurückgewiesen. Das Oberverwaltungsgericht hat zur Begründung ausgeführt, daß der Festsetzungsbescheid des Beklagten den Begründungsanforderungen des § 39 VwVfG-NW genüge.

Die Pflegesatzfestsetzung des Beklagten sei auch materiellrechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere habe der Beklagte der Festsetzung die effektiven Kosten des Jahres 1976 zugrunde legen dürfen. Es sei zwar richtig, daß die Regelung des § 16 Abs. 3 BPflV vom Grundsatz der vorkalkulatorischen Ermittlung der Selbstkosten ausgehe, wobei die Selbstkosten des Vorjahres fortzuschreiben seien. Diese Berechnungsmethode sei jedoch dann nicht anzuwenden, wenn aufgrund einer durchgeführten Selbstkostenprüfung die Selbstkosten des laufenden Jahres bekannt sind.

Der Beklagte habe seiner Festsetzung Selbstkosten der Klägerin zu 1) der Jahre 1975 und 1976 in zutreffender Höhe zugrunde gelegt. Maßgebend seien nach § 17 Abs. 1 Satz 2 KHG die Selbstkosten eines sparsam wirtschaftenden, leistungsfähigen Krankenhauses. Die Anwendung der unbestimmten Rechtsbegriffe der Sparsamkeit und der Wirtschaftlichkeit setze eine bestimmte Einschätzung der Funktion und der medizinischen Leistungsfähigkeit des Krankenhauses voraus. Aus diesem Grunde seien mehrere rechtmäßige Entscheidungen darüber möglich, ob ein Krankenhaus sparsam wirtschaftet. Für diese Beurteilung stehe der Behörde eine Einschätzungsprärogative zu. Infolgedessen könne die Entscheidung der Behörde vom Gericht nur daraufhin überprüft werden, ob die Behörde von einem zutreffenden Sachverhalt ausgegangen ist und zutreffende Wertmaßstäbe zugrunde gelegt hat.

Dieser Überprüfung halte die Pflegesatzfestsetzung des Beklagten stand. Das wird näher dargelegt, und zwar auch hinsichtlich der bei der Berechnung der auf die sonstigen gesondert berechenbaren Leistungen (§ 6 BPflV) entfallenden Selbstkosten. Der Beklagte habe gemäß § 18 Abs. 9 Satz 2 BPflV die Äquivalenzziffernmethode anwenden dürfen. Schließlich habe der Beklagte auch zu Recht gemäß § 17 Abs. 1 BPflV einen Verlustausgleich für die Verluste des Krankenhauses im Jahre 1975 vorgenommen.

Gegen dieses Urteil haben sowohl die Klägerin zu 1) wie auch die Klägerinnen zu 2) und 3) die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision eingelegt.

Die Klägerin zu 1) rügt die Verletzung des Art. 3 Abs. 1 GG, der §§ 1, 17 Abs. 1 Satz 2 KHG, des § 18 Abs. 3 und Abs. 9 Satz 2 BPflV und des § 8 Abs. 1 der Krankenhaus-Buchführungsverordnung (KHBV) sowie des § 86 Abs. 1 VwGO.

Die Klägerin zu 1) beantragt,

Die Klägerinnen zu 2) und 3) rügen ebenfalls die Verletzung der §§ 1 und 17 Abs. 1 Satz 2 KHG, darüber hinaus der §§ 16 bis 18 BPflV. Sie machen geltend, das Oberverwaltungsgericht habe die gerichtliche Kontroll dichte dieser Vorschriften in unzulässiger Weise eingeschränkt. Seine Entscheidung beruhe auf der unzutreffenden Auffassung, daß es wegen einer durch diese Vorschriften der Verwaltung eingeräumten Einschätzungsprärogative zur vollen Überprüfung des angefochtenen Festsetzungsbescheids nicht berechtigt sei. Bereits dieser Rechtsfehler müsse zur Aufhebung des Urteils führen. Sie beantragen,

Der Beklagte beantragt,

Er verteidigt zunächst die Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts, daß der Behörde bei der Festsetzung der Krankenhauspflegesätze eine Einschätzungsprärogative zustehe. Aber auch wenn der Behörde bei der Festsetzung des Pflegesatzes keine Einschätzungsprärogative zustünde, wäre das Berufungsurteil gleichwohl zutreffend. Denn in jedem Falle habe er seiner Pflegesatzfestsetzung Selbstkosten in zutreffender Höhe zugrunde gelegt. Aus den Feststellungen des Berufungsgerichts lasse sich ablesen, daß es die einzelnen Bemessungsfaktoren de facto auch mit dem strengen Maßstab des unbestimmten Rechtsbegriffs ohne Beurteilungsspielraum geprüft hat. Die dabei erfolgte Subsumtion beruhe auf nicht revisiblen tatsächlichen Feststellungen.

Entgegen der Ansicht der Klägerinnen zu 2) und 3) ergebe sich nicht aus § 16 Abs. 3 BPflV, daß nach der Systematik des Pflegesatzrechts bei der Ermittlung der Selbstkosten die vorkalkulatorischen Kosten zugrunde gelegt werden müssen. Aus dieser Vorschrift folge lediglich, daß die Behörde die sachliche und rechnerische Richtigkeit der Selbstkostenrechnung und die sonstigen Voraussetzungen für die Feststellung der Pflegesätze zu prüfen hat.

Zu Recht habe das Oberverwaltungsgericht die zur Ermittlung der Erlösabzüge bei den Wahlleistungen angewandte Äquivalenzziffernmethode gebilligt. Insbesondere sei die Äquivalenzziffernmethode nicht ungenauer als die von der Klägerin zu 1) angewandte Methode.

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht beteiligt sich nicht am Verfahren.

II.

Sowohl die Revision der Klägerin zu 1) wie auch die Revisionen der Klägerinnen zu 2) und 3) erweisen sich als begründet. Das angefochtene Urteil beruht zunächst auf der Verletzung der §§ 16 Abs. 3 Satz 1 und 18 Abs. 3 Satz 2 der Bundespflegesatzverordnung - BPflV - vom 25. April 1973. Das Berufungsgericht hat diese Vorschriften unrichtig ausgelegt und angewandt. Darüber hinaus beruht es auch auf der Verletzung des § 17 Abs. 1 Satz 2 des Krankenhausfinanzierungsgesetzes - KHG - in der hier maßgeblichen Fassung vom 29. Juni 1972. Diesbezüglich hat das Berufungsgericht die Kontrolldichte dieser Regelung verkannt.

Die Klägerin zu 1) verfolgt mit ihrer Verpflichtungsklage einen Anspruch gegen den Beklagten auf Festsetzung eines höheren Pflegesatzes für ihr Krankenhaus, als ihn der Beklagte durch den beanstandeten Festsetzungsbescheid vom 20. März 1978 festgesetzt hat. Der Ausgangspunkt für die rechtliche Beurteilung dieses Anspruchs stellt die Vorschrift des § 17 Abs. 1 Satz 2 KHG dar. Danach müssen die Krankenhauspflegesätze auf der Grundlage der Selbstkosten eines sparsam wirtschaftenden, leistungsfähigen Krankenhauses und einer Kosten- und Leistungsrechnung eine wirtschaftliche Betriebsführung ermöglichen und die medizinisch und wirtschaftlich rationelle Versorgung durch die Krankenhäuser sichern. Der § 16 Satz KBG (Fassung 1972) ermächtigt die Bundesregierung, durch Rechtsverordnung (weitere) Vorschriften über die Pflegesätze und das anzuwendende Verfahren (§ 18 KHG) zu erlassen. Von dieser Ermächtigung hat die Bundesregierung durch Erlaß der Bundespflegesatzverordnung Gebrauch gemacht. In deren § 16 ist das Verfahren bei der Festsetzung der Pflegesätze geregelt. Nach § 16 Abs. 3 Satz 1 BPflV ist der Festsetzungsantrag grundsätzlich bis zum 30. April des laufenden Jahres (vgl. § 18 Abs. 2 BPflV) der zuständigen Landesbehörde zusammen mit dem auf den Zeitpunkt des Antrags fortgeschriebenen Selbstkostenblatt über die Kosten und Erlöse des abgelaufenen Kalenderjahres einzureichen. Weiterhin ist in § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV bestimmt, daß Selbstkosten die mit einer stationären und halbstationären Krankenhausbehandlung bei sparsamer Wirtschaftsführung unter Berücksichtigung der Leistungsfähigkeit des Krankenhauses verbundenen Kosten sind. Nach § 18 Abs. 3 Satz 2 BPflV sind bei der Ermittlung der Selbstkosten auch die Kostenänderungen und die zu erwartenden Kostenentwicklungen zu berücksichtigen.

Das Berufungsgericht ist bei seiner - die Klagen abweisenden - Entscheidung zunächst zutreffend davon ausgegangen, daß den vorgenannten Vorschriften der Bundespflegesatzverordnungüber die Festsetzung der Pflegesätze der Grundsatz der vorkalkulatorischen Ermittlung der Selbstkosten zugrunde liegt. Dieser Grundsatz ergibt sich bereits daraus, daß nach § 16 Abs. 3 Satz 1 BPflV mit dem Antrag des Krankenhausträgers auf Festsetzung der Pflegesätze ein auf den Zeitpunkt des Antrags fortgeschriebenes Selbstkostenblatt einzureichen ist. Dieses Selbstkostenblatt umfaßt in seinen Teilen A 1 und B 1 die Kosten des abgelaufenen Kalenderjahr s sowie in seinen Teilen A 2, A 3, B 2 und B 3 die im laufenden Jahr bereits eingetretenen Kostenänderungen und die für das laufende Jahr vorauskalkulierten Kostenentwicklungen. Die Behörde hat die Richtigkeit dieser Selbstkostenrechnung zu prüfen und auf ihrer - eventuell berichtigten - Grundlage die Pflegesätze festzusetzen. Dabei ist von Bedeutung, daß nach § 16 Abs. 3 Satz 5 BPflV die Pflegesätze grundsätzlich mit Wirkung auf den ersten Kalendertag des Monats festgesetzt werden, der auf den Eingang des Antrags folgt. Dies alles spricht dafür, daß der Festsetzung die aus der damaligen Sicht vorauskalkulierten Selbstkosten des laufenden Jahres zugrunde zu legen sind.

Entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts ist diese in der Bundespflegesatzverordnung bestimmte Methode der vorkalkulatorischen Ermittlung der Selbstkosten auch dann anzuwenden, wenn sich infolge einer länger dauernder Überprüfung der Selbstkostenrechnung die Festsetzung der Pflegesätze so lange verzögert hat, daß im Zeitpunkt der Festsetzung schon die genauen Selbstkosten des laufenden Jahres bekannt sind. Es trifft zwar zu, daß nach § 16 Abs. 3 Satz 2 BPflV die zuständige Landesbehörde die sachliche und rechnerische Richtigkeit der Selbstkostenrechnung überprüfen kann. Diese Überprüfung betrifft jedoch neben der Richtigkeit der bekannten Selbstkosten des abgelaufenen Kalenderjahres (vgl. § 18 Abs. 2 Satz 1 BPflV) und der schon bekannten Kostenänderungen des laufenden Jahres lediglich die Richtigkeit der Vorauskalkulation der noch zu erwartenden Selbstkostenentwicklungen des laufenden Jahres, deren Berücksichtigung in § 18 Abs. 3 Satz 2 BPflV vorgeschrieben ist. Hieraus folgt, daß die überprüfende Landesbehörde nicht ermächtigt ist, eine aus der ex-ante-Sicht nicht zu beanstandene Vorauskalkulation der Selbstkostenentwicklungen des laufenden Jahres durch eine aus der zwischenzeitlich möglich gewordenen ex-post-Sicht berichtigte Selbstkostenrechnung zu ersetzen. Infolgedessen kann in Fällen, in denen sich anläßlich der Überprüfung durch die Landesbehörde im Zeitpunkt der Festsetzung der Pflegesätze zeigt, daß die im Zeitpunkt der Antragstellung zutreffend hochgerechnet gewesenen Kostenentwicklungen nicht mit den dann tatsächlich eingetretenen Kostenentwicklungen übereinstimmen, ein Ausgleich dafür, daß die tatsächlich eingetretenen Ausgaben die vorauskalkulierten Ausgaben und damit zugleich die Einnahmen überschritten haben, nur im Verfahren und unter den Voraussetzungen des § 17 Abs. 1 BPflV vorgenommen werden. Im übrigen könnte die vom Berufungsgericht gebilligte Methode der Ermittlung der Selbstkosten aus der ex-post-Sicht auch dazu führen, daß im Falle des Zurückbleibens der tatsächlichen Ausgaben hinter den zutreffend vorauskalkulierten Ausgaben der Pflegesatz niedriger festgesetzt wird, als er nach der vor kalkulatorischen Ermittlung festzusetzen ist. Ein solcher negativer Kostenausgleich zum Nachteil des Krankenhauses kann ebenfalls nur unter den Voraussetzungen des § 17 Abs. 1 BPflV vorgenommen werden. Auch aus diesem Grunde darf von der Methode der vorkalkulatorischen Ermittlung der Selbstkosten nicht abgewichen werden.

Entgegen der Auffassung der Klägerin zu 1) ergibt sich aus der Vorschrift des § 4 Abs. 1 Satz 2 KHG keine Notwendigkeit, die Regelungen in § 16 BPflV in anderer Weise auszulegen und bei der Pflegesatzfestsetzung neben der vorkalkulatorischen Ermittlung der Selbstkosten auch eine nachträgliche Ermittlung der effektiven Selbstkosten zuzulassen. Es trifft zwar zu, daß nach § 4 Abs. 1 Satz 2 KHG im Grundsatz bei allen Krankenhäusern die öffentliche Förderung und die Erlöse aus den Pflegesätzen zusammen die Selbstkosten des - sparsam wirtschaftenden - Krankenhauses decken müssen. Dies gilt jedoch nur unter den Voraussetzungen, die im Gesetz selbst oder aufgrund der Ermächtigung des § 16 KHG in der Bundespflegesatzverordnung bestimmt sind. Dazu gehört auch die Regelung des § 17 Abs. 1 BPflV, die bestimmt, unter welchen Voraussetzungen ein Ausgleich für bestimmte Kostenänderungen vorzunehmen ist. Deshalb kann eine volle Deckung der Selbstkosten im Sinne von § 4 Abs. 1 Satz 2 KHG bei nachträglichen Kostenerhöhungen nur auf dem in § 17 Abs. 1 BPflV bezeichneten Wege erreicht werden.

Darüber hinaus beruht das Berufungsurteil auch auf der Verletzung des § 17 Abs. 1 Satz 2 KHG. Das Berufungsgericht hat die Kontrolldichte dieser Vorschrift verkannt. Entgegen seiner Auffassung kann dieser Vorschrift weder eine Handlungsermächtigung noch eine Beurteilungsermächtigung (Einschätzungsprärogative) für die zuständige Landesbehörde entnommen werden. Ebensowenig enthält die Verordnungsermächtigung in § 16 KHG zugleich eine Berechtigung des Verordnungsgebers, in der Bundespflegesatzverordnung eine Handlungsermächtigung oder Beurteilungsermächtigung für die Landesbehörde zu bestimmen. Aus diesem Grunde steht der Behörde bei der Anwendung dieser Vorschriften, also bei der rechtlichen Beurteilung, ob bestimmte Selbstkosten eines Krankenhauses den Grundsätzen sparsamer Wirtschaftsführung entsprechen, weder ein Ermessensspielraum noch ein Beurteilungsspielraum zu. Zu der rechtlich gleichartigen Problematik der Auslegung des § 1 KHG hat der Senat in seinem Urteil vom 26. März 1981 - BVerwG 3 C 134.79 - (BVerwGE 62, 86-100 -) folgendes ausgeführt:

"Die Begriffe 'bedarfsgerechte Versorgung', 'leistungsfähige Krankenhäuser' und 'sozial tragbare Pflegesätze' sind Rechtsbegriffe", die zwar unbestimmt sind, jedoch unter Berücksichtigung der Zielsetzung des Gesetzes sinngemäß ausgelegt werden können. Sie geben nichts dafür her, daß mit der getroffenen Regelung durch eine Handlungsermächtigung der Behörde bei den zu treffenden Entscheidungen, welche Krankenhäuser zum Zwecke ihrer wirtschaftlichen Sicherung öffentlich gefördert und zu diesem Zwecke in den Krankenhausbedarfsplan aufgenommen werden, ein Handlungsspielraum zugebilligt worden ist. Insbesondere ist nicht zu erkennen, daß ein Ermessens Spielraum gegeben wäre.

Gegen die Annahme einer Handlungsermächtigung spricht auch die in § 8 Abs. 1 Satz 3 KHG getroffene Regelung. Danach kann die Feststellung nach Satz 1 mit Bedingungen und Auflagen verbunden werden. Diese Vorschrift wäre überflüssig gewesen, wenn der Landesbehörde bei der Entscheidung nach Satz 1 ein Ermessensspielraum eingeräumt wäre. Denn Verwaltungsakte, die nach pflichtgemäßem Ermessen ergehen, dürfen grundsätzlich mit Befristungen, Bedingungen, Auflagen und Vorbehalten erlassen oder verbunden werden. Dagegen darf ein Verwaltungsakt, auf den bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen ein Rechtsanspruch besteht, grundsätzlich nur dann mit einer Nebenbestimmung versehen werden, wenn sie durch Rechtsvorschrift zugelassen ist (vgl. jetzt die Regelung des § 36 VwVfG). Da der Gesetzgeber dies durch § 8 Abs. 1 Satz 3 KHG ausdrücklich zugelassen hat, kann auch hieraus entnommen werden, daß er hinsichtlich der Entscheidung nach Satz 1 von einer Handlungsbindung der Landesbehörde ausgegangen ist.

Auch die weitere Frage, ob der Gesetzgeber den Landesbehörden für die Beurteilung der Bedarfsgerechtigkeit, Leistungsfähigkeit und Kostengünstigkeit der Krankenhäuser im Wege einer Beurteilungsermächtigung einen Beurteilungsspielraum zugebilligt hat, ist zu verneinen.

Eine solche Beurteilungsermächtigung (von Wolff als 'Einschätzungsprärogative' bezeichnet) liegt vor, wenn der Gesetzgeber eine im Gesetz geregelte Rechtsfolge an eine höchstpersönliche Qualifizierung geknüpft und zugleich die für die Entscheidung zuständige Behörde ermächtigt hat, diese höchstpersönliche Qualifizierung mit allgemein verbindlicher Wirkung vorzunehmen. Dies gilt vor allen für die Beurteilung der Eignung von Personen für ein bestimmtes Amt oder für eine bestimmte Tätigkeit (insbesondere im Beamtenrecht), für die Beurteilung von Prüfungsleistungen und für die Beurteilung bestimmter Faktoren bei prüfungsähnlichen Entscheidungen (vgl. dazu die Ausführungen von Kellner in DÖV 1962, 572, DÖV 1963, 418-427 und NJW 1966, 857 sowie in DÖV 1972, 801). Eine Einschätzungsprärogative ist ferner anzunehmen, wenn ein Gesetz zu erkennen gibt, daß im Rahmen einer berufsrechtlichen Regelung sich ein Gremium fachlicher Experten - gegebenenfalls unter Vorsitz eines Volljuristen, der irrationalen oder sachfremden Erwägungen entgegenwirken soll - über eine bestimmte Frage zu einer ausgeglichenen Mehrheitsentscheidung durchringen und zugleich 'letztverbindlich' - also nur in Grenzen gerichtlich kontrollierbar - entscheiden soll (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts von 13. Dezember 1979 - BVerwG 5 C 1.79 - Buchholz 431.1 Architekten Nr. 3).

Nach der Auffassung des Senats kommt eine Beurteilungsermächtigung hier schon deshalb nicht in Betracht, weil die Entscheidung über die Bedarfsgerechtigkeit, die Leistungsfähigkeit und die Kostengünstigkeit eines bestimmten Krankenhauses im Verhältnis zu anderen Krankenhäusern weder im Hinblick auf die zur Entscheidung berufende Landesbehörde einen höchstpersönlichen Charakter besitzt noch im Hinblick auf den zu beurteilenden Sachverhalt besondere Fachkenntnisse erfordert. erfordert. Die Entscheidung der Behörde kann vom Gericht in vollem Umfang nachvollzogen werden. Erforderlichenfalls kann sich das Gericht dabei eines Sachverständigen bedienen. Auch diesem Grunde spricht kein Gesichtspunkt dafür, daß der Gesetzgeber der Landesbehörde einen Beurteilungsspielraum eingeräumt haben könnte.

Der Senat folgt hierbei den Erwägungen des 4. Senats des Bundesverwaltungsgerichts in dem bereits genannten Urteil vom 12. Dezember 1969 (a.a.O.). Der 4. Senat hat ausgeführt, bei den in dem damaligen § 1 Abs. 4 Sätze 1 und 3 sowie Abs. 5 BBauG enthaltenen Begriffen, nämlich der sozialen und kulturellen Bedürfnisse der Bevölkerung, ihrer Sicherheit und Gesundheit, der Wohnbedürfnisse der Bevölkerung, der Förderung der Eigentumsbildung im Wohnungswesen, der Erfordernisse für Gottesdienst und Seelsorge, der Bedürfnisse der Wirtschaft, der Landwirtschaft, der Jugendförderung, des Verkehrs und der Verteidigung, der Belange des Natur- und Landschaftsschutzes und der Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes, handele es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, die sowohl in ihrer Auslegung als auch in ihrer Anwendung der uneingeschränkten Kontrolle der Verwaltungsgerichte unterliegen. Die Ansicht der planenden Verwaltungsbehörde, wie diese Begriffe zu verstehen sind, genieße keinerlei Vorzug oder Schutz. Von irgendwelchen 'Beurteilungsspielräumen' zugunsten der Behörde könne in diesem Zusammenhang keine Rede sein.

Diese Erwägungen gelten in entsprechender Weise auch für die hier im Krankenhausfinanzierungsgesetz enthaltenen Begriffe der bedarfsgerechten Versorgung der Bevölkerung, der leistungsfähigen Krankenhäuser und der sozial tragbaren Pflegesätze. Bei der Auslegung und Anwendung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe steht der Landesbehörde, die über die Feststellung der Aufnahme eines Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan zu entscheiden hat, kein Beurteilungsspielraum zu.

Diese Grundsätze, die damals zur Verneinung einer Beurteilungsermächtigung in § 8 Abs. 1 Satz 1 KHG geführt haben, müssen - mangels einer gegenteiligen gesetzlichen Regelung - in gleicher Weise für die Anwendung des unbestimmten Rechtsbegriffs der sparsamen Wirtschaftsführung in § 17 Abs. 1 Satz 2 KHG und § 18 Abs. 3 Satz 1 BPflV gelten. Dabei verkennt der Senat nicht, daß die rechtliche Beurteilung, ob eine sparsame Wirtschaftsführung vorliegt, auch davon abhängig ist, welcher Versorgungsstufe oder welcher Krankenhausgruppe das Krankenhaus angehört. Diese Vortrage ist aber regelmäßig im Zeitpunkt der Pflegesatzfeststellung bereits durch die entsprechende Aufnahme des Krankenhauses in den Krankenhausbedarfsplan abschließend entschieden. Auf der Grundlage der im Krankenhausbedarfsplan festgelegten Aufgabenstellung des Krankenhauses ist zu beurteilen, ob unter Berücksichtigung der dafür erforderlichen Leistungsfähigkeit eine sparsame Wirtschaftsführung gegeben ist. Der Umstand, daß diese Beurteilung also u.a. die - wertende - Feststellung des Maßes der erforderlichen Leistungsfähigkeit voraussetzt, läßt nicht den Schluß zu, daß der Gesetzgeber insoweit der Behörde einen "Feststellungsspielraum" eingeräumt habe, der gerichtlich nur eingeschränkt überprüft werden könnte. Denn die Tatsachenfeststellung der Behörde ist grundsätzlich auch dann gerichtlich uneingeschränkt nachprüfbar, wenn sie wertende Elemente enthält. Deshalb ist auch bei einer wertenden Tatsachenfeststellung ein Beurteilungsspielraum der Behörde ausgeschlossen. Erst bei der sich an die - wertende - Tatsachenfeststellung anschließenden Subsumtion der festgestellten Tatsachen unter den gesetzlichen Tatbestand könnte eine Beurteilungsermächtigung in Betracht kommen. Diese ist aber der Vorschrift des § 17 Abs. 1 Satz 2 KHG nicht zu entnehmen.

Mit Recht haben die Klägerinnen darauf hingewiesen, daß die vom Berufungsgericht für seine gegenteilige Ansicht gegebene Begründung kaum nachvollziehbar ist. Insbesondere stellt die Pflegesatzfeststellung keine planende Entscheidung dar, bei der gegensätzliche Interessen gegeneinander abzuwägen wären. Vielmehr kommt es allein darauf an, ob die tatsächliche Wirtschaftsführung des Krankenhauses im Hinblick auf seine tatsächlich erforderliche Leistungsfähigkeit als sparsam anzusehen ist. Zu dieser rechtlichen Beurteilung ist das Gericht in gleicher Weise wie die Behörde imstande. Erforderlichenfalls kann sich das Gericht eines Sachverständigen bedienen.

Hierbei wird vom Senat nicht außer acht gelassen, daß sich eine gewisse Einschränkung der Überprüfbarkeit der Selbstkostenrechnung insoweit ergeben kann, wie der Entscheidung der Landesbehörde nicht die schon in der Vergangenheit entstandenen Selbstkosten des Krankenhauses zugrunde liegen, sondern die in der Zukunft zu erwartenden Kostenentwicklungen berücksichtigt worden sind. Dementsprechend hat der Senat in seinem bereits genannten Urteil vom 26. März 1981 darauf hingewiesen, daß sich solche ebenfalls auf tatsächlichem Gebiet liegende Prognosen über die zukünftige Entwicklung der tatsächlichen Verhältnisse - hier der Selbstkosten des laufenden Jahres - naturgemäß einer exakten Tatsachenfeststellung entziehen, wie dies für bereits eingetretene Tatsachen der Fall ist. Deshalb wird sich hinsichtlich der zu berücksichtigenden zukünftigen Kostenentwicklungen die nach § 86 Abs. 1 VwGO gebotene Sachaufklärung regelmäßig auf die Nachprüfung beschränken müssen, ob die Behörde bei ihrer Prognose von zutreffenden Ausgangswerten ausgegangen ist und ob sie sich einer wissenschaftlich vertretbaren Methode bedient hat.

Mithin ergibt sich, daß das angefochtene Urteil auf der Verletzung bundesrechtlicher Vorschriften beruht, so daß es keinen Bestand haben kann.

Da das Revisionsgericht die für die Entscheidung noch erforderlichen tatsächlichen Feststellungen nicht selbst treffen kann, ist zugleich die Sache zur erneuten Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.

Das Berufungsgericht wird bei seiner erneuten Entscheidung in vollem Umfang darüber zu befinden haben, in welchem Ausmaß die für das Krankenhaus der Klägerin zu 1) im Jahre 1975 entstandenen Kosten (vgl. § 18 Abs. 2 Satz 1 BPflV) unter Berücksichtigung der bis zur Antragstellung schon entstandenen Kostenänderungen sowie der für die Zeit von der Antragstellung bis zum Ende des laufenden Jahres zu erwarten gewesenen Kostenentwicklungen (§ 18 Abs. 3 Satz 2 BPflV) als Selbstkosten eines sparsam wirtschaftenden, leistungsfähigen Krankenhauses (§ 17 Abs. 1 Satz 2 KHG) anerkannt werden können. Dabei wird es auch erneut darüber zu entscheiden haben, ob die Kostenstellenrechnung für das Krankenhaus den Anforderungen genügt, die an eine Kostenstellenrechnung im Sinne von § 18 Abs. 9 Satz 1 BPflV zu stellen sind. Dies wird dann zu bejahen sein, wenn die Kostenstellenrechnung eine genauere Ermittlung der auf die sonstigen gesondert berechenbaren Leistungen (§ 6 BPflV) entfallenden Selbstkosten ermöglicht, als dies bei Anwendung der Äquivalenzziffernmethode möglich wäre. Soweit sich aufgrund der ermittelten Selbstkosten ergibt, daß die Ausgaben des Krankenhauses im Jahre 1976 seine Einnahmen aus den Pflegesätzen und für gesondert berechenbare Nebenleistungen nach § 5 BPflVüberschritten haben, wird vom Beklagten zu prüfen sein, ob ein nachträglicher Ausgleich nach § 17 Abs. 1 BPflV vorzunehmen ist.