I.

Die Klägerin, die im L. Hafen die Lagerhaltung und den Umschlag von Getreide und Ölsaaten betreibt, erhöhte im Jahre 1969 die Kapazität ihrer Getreidesilos um 10.000 bis 11.000 to auf insgesamt 23.000 to. Im Februar 1970 beantragte die Klägerin die Erteilung einer Investitionszulagebescheinigung nach § 1 Abs. 4 des Investitionszulagengesetzes vom 18. August 1969 - InvZulG 1969 -; sie bezifferte den Investitionsaufwand auf 2.167.551,64 DM und gab an, die Zahl der Arbeitsplätze werde von bislang drei auf fünf erhöht. Der Minister für Wirtschaft und Verkehr des Landes Schleswig-Holstein befürwortete den Antrag. Mit Bescheid vom 20. Dezember 1971 lehnte der Bundesminister für Wirtschaft und Verkehr den Antrag ab: Die Betriebsstättenerweiterung sei nicht volkswirtschaftlich besonders förderungswürdig; sie bewirke keinen zusätzlichen dauerhaften Einkommenszufluß in die Förderregion, sondern diene in erster Linie der Nachfrageversorgung im förderungsbedürftigen Gebiet.

Die daraufhin von der Klägerin erhobene Verpflichtungsklage war in zwei Instanzen erfolglos. In dem Berufungsurteil wird ausgeführt: Der Klägerin stehe die begehrte Bescheinigung nach § 1 Abs. 4 InvZulG 1969 nicht zu. Investitionen in einem Umschlag- und Lagerhaltungsbetrieb, der im förderungsbedürftigen Gebiet überwiegend Dienstleistungen für außerhalb der Region ansässige Auftraggeber erbringe, seien nur dann volkswirtschaftlich besonders förderungswürdig, wenn von ihnen eine über den unmittelbaren Einkommenszufluß hinausgehende wachstumsinduzierende Anstoßwirkung für die regionale Wirtschaft des Primär- oder Sekundärbereichs ausgehe. Dies sei bei dem in einem Seehafen betriebenen Lager- und Umschlagsbetrieb dann der Fall, wenn Verkehrsströme angezogen und damit gleichzeitig Impulse für die Verbesserung der unterschiedlichen Hafenbetriebseinrichtungen im Sekundärbereich gesetzt würden. Allerdings könne nur die erstmalige Inbetriebnahme eines Hafens mit entsprechenden Lager- und Umschlaganlagen als eindeutig kausal für die Entstehung bestimmter Verkehrsströme angesehen werden; jede Erweiterung oder zusätzliche Anlage sei hingegen die Folge von Umständen, die ohne den schon bestehenden Hafen und den Verkehr, der ihn "angenommen" habe, nicht eingetreten wäre. Daher könnten nur außergewöhnliche Steigerungsraten, die ganz offensichtlich auf eine bestimmte zusätzliche Investition zurückzuführen seien, als Anstoßeffekt dieser Investition anerkannt werden. Derartige Steigerungsraten seien hier nicht festzustellen. Nach den Auskünften der Industrie- und Handelskammer Lübeck und des Bürgermeisters der Hansestadt ... sei der allgemeine Getreideumschlag im ... Hafen (See- und Binnenschiffahrt) von 80.115 to im Jahre 1967 auf 139.023 to im Jahre 1968 und auf mindestens 226.115 to im Jahre 1969 gestiegen, obwohl bis 1969 nur eine Lagerkapazität von 38.500 to zur Verfügung gestanden habe. Seit 1969 hätten die im Hafen ansässigen Silobetriebe einschließlich der Klägerin ihre Silokapazitäten auf insgesamt 98.000 to erhöht und damit erkennbar einen Nachholbedarf befriedigt. Daß diesen Maßnahmen selbst ein wachstumsinduzierender Impuls nicht zuzuschreiben sei, werde durch die weitere Entwicklung der Umschlagzahlen bestätigt. Der allgemeinen Erhöhung der Lagerkapazitäten um insgesamt 59.500 to (= 154 %) entspreche nämlich allenfalls eine Umschlagsteigerung von 226.615 to im Jahre 1969 auf durchschnittlich 238.450 to in den Jahren 1970 bis 1977 (Steigerung um ca. 5 %). Es könnten daher weder außergewöhnliche Steigerungsraten schlechthin noch Anhaltspunkte dafür festgestellt werden, daß gerade die Investitionen der Klägerin, - von nur etwa 1/5 der gesamten Investitionen - eine wesentliche Erhöhung des Umschlagverkehrs im ... Hafen verursacht und damit Impulse im Primär- oder im Sekundärbereich gesetzt hätten. Ebensowenig habe die Klägerin durch ihre Erweiterungsinvestition eine besondere Anstoßwirkung im hafenunabhängigen Geschäft hervorgerufen. Die landseitigen Eingänge und die entsprechenden Ausgänge hätten nach dem eigenen Vortrag der Klägerin nur untergeordnete Bedeutung, da deren Anteil am Gesamtmengeneingang (regional und überregional) in den Jahren 1970 bis 1972 lediglich ca. 4,6 % betragen habe. Die Klägerin erziele auch keinen Primäreffekt in Form der Importsubstitution. Wegen des im Investitionszeitpunkt bereits erreichten Umfangs des Getreideumschlags im ... Hafen und des damit verbundenen Einkommenszuflusses lasse sich nicht feststellen, daß ein Einkommensabfluß vor der Investition stattgefunden habe oder ohne sie eingetreten wäre.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision verfolgt die Klägerin ihr Klagebegehren weiter. Sie rügt die Verletzung formellen und materiellen Rechts.

Die Beklagte beantragt,

Sie verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision hat Erfolg; sie führt zur Zurückverweisung der Sache.

Gesetzliche Grundlage für die von der Klägerin begehrte Bescheinigung ist § 1 Abs. 4 des Investitionszulagengesetzes vom 18. August 1969 - InvZulG 1969 - (BGBl. I S. 1211). Nach dieser Vorschrift werden Investitionszulagen nach Maßgabe dieses Gesetzes nur dann gewährt, wenn der Bundesminister für Wirtschaft im Benehmen mit der von der jeweiligen Landesregierung bestimmten Stelle bescheinigt hat, daß u.a. die Investitionsmaßnahme volkswirtschaftlich besonders förderungswürdig und geeignet ist, die Wirtschaftsstruktur der in Absatz 2 bezeichneten förderungsbedürftigen Gebiete zu verbessern.

Mit der Erhöhung ihrer Getreidesilokapazität hat die Klägerin ihre im Zonenrandgebiet und damit in einem förderungsbedürftigen Gebiet gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 1 InvZulG 1969 gelegene Betriebsstätte erweitert.

Die Erwägungen, mit denen das Berufungsgericht die volkswirtschaftlich besondere Förderungswürdigkeit der Erweiterungsinvestition der Klägerin verneint hat, beruhen auf einer unrichtigen Anwendung des § 1 Abs. 4 InvZulG 1969.

Das Berufungsgericht geht zutreffend davon aus, daß das Tatbestandsmerkmal "volkswirtschaftlich besonders förderungswürdig" eine selektive Funktion hat. Das sogenannte "Gießkannenprinzip" soll vermieden und mit möglichst geringen Mitteln ein möglichst großer volkswirtschaftlicher Erfolg erzielt werden. Deswegen muß die Investitionsmaßnahme einen sogenannten "Primäreffekt" auslösen. Einen solchen Primäreffekt hat der Senat insbesondere dann angenommen, wenn die in einer regional ansässigen Betriebsstätte erzeugten Güter oder dort erbrachten Dienstleistungen entweder in andere Gebiete "exportiert" werden oder Importe in die Region ersetzen - Importsubstitution -; er hat ihn aber auch dort bejaht, wo ein "Export" von Gütern und Dienstleistungen im überkommenen Sinne dieses Begriffes nicht stattfindet, gleichwohl aber ein Einkommenszufluß in die förderungsbedürftige Region bewirkt wird, wie dies etwa beim Fremdenverkehr der Fall ist, wenn die Fremden überwiegend von außerhalb der zu fördernden Region kommen - Exportsubstitution - (vgl. BVerwGE 48, 211, [218] und 54, 305 [309]). Eine Exportsubstitution muß jedoch, um als volkswirtschaftlich besonders förderungswürdig im Sinne von § 1 Abs. 4 InvZulG 1969 angesehen werden zu können, mit einer besonderen Anstoßwirkung für die wirtschaftliche Entwicklung der Region verbunden sein. Eine derartige Anstoßwirkung hat der Senat z.B. bei Beherbungsbetrieben in Fremdenverkehrsorten anerkannt; er hat sie aber auch für Verkehrsleistungen bejaht, durch die eine für den Fremdenverkehr bedeutsame Stätte für Fremde erst erreichbar wird. In diesem Zusammenhang hat er von der Einrichtung einer Primärinfrastruktur gesprochen. Zur nicht förderungswürdigen Sekundärinfrastruktur gehören dagegen solche Verkehrseinrichtungen, die ausschließlich auf einen regional induzierten Bedarf reagieren, auch wenn dieser Bedarf seinerseits mit einer Anstoßwirkung verbunden ist; die Verkehrseinrichtungen sind in diesem Fall lediglich wachstumsbegleitend, nicht aber wachstumsinduzierend (BVerwGE 54, 305 [311]).

Dies beruht auf folgenden Erwägungen: Ebenso wie beim Export nur der Exporteur selbst gefördert wird, nicht der Hersteller der exportierten Güter oder eine regional ansässige Betriebsstätte, die durch ihre Zulieferungen mittelbar zum Export beiträgt (vgl. dazu das Urteil des Senats vom 17. Dezember 1981 - BVerwG 7 C 61.79 - [UA S. 5 f.]), soll auch im Falle der Exportsubstitution nur derjenige gefördert werden, dessen Leistungen einem Export vergleichbar sind; die vom Senat für notwendig erachtete besondere Anstoßwirkung bei der Exportsubstitution entspricht daher der beim Güter- und Dienstleistungsexport geforderten Unmittelbarkeit des mit ihm verbundenen Primäreffekts. Wer einem exportierenden Betrieb zuliefert, löst selbst einen Primäreffekt nicht aus, sondern nimmt nur die von dem Exportbetrieb ausgehende Anstoßwirkung auf; entsprechendes gilt für denjenigen, welcher Güter und Dienstleistungen nur deshalb an nicht Gebietsansässige erbringen kann, weil er eine Anstoßwirkung aufnimmt, die von einer anderen regional ansässigen Betriebsstätte ausgeht.

Die von der Klägerin angebotenen Dienstleistungen, das Lagern und der Umschlag von Getreide im ... Hafen, sind nur als Exportsubstitution nach Maßgabe des Investitionszulagengesetzes 1969 förderungsfähig; mit ihnen muß also eine besondere Anstoßwirkung verbunden sein. Soweit die Klägerin in der Region erzeugtes, für den Export bestimmtes Getreide lagert und umschlägt, ist eine solche Anstoß Wirkung nur zu bejahen, wenn die Leistungen der Klägerin einen solchen Export überhaupt erst ermöglichen, also gleichwertig und gleichgewichtig neben die Leistungen treten, welche die das Getreide exportierenden Betriebe erbringen, indem sie etwa durch Schaffung neuer Exportwege auch neue Exportchancen für das regional erzeugte Getreide eröffnen. Davon kann jedoch nach dem von dem Berufungsgericht festgestellten Sachverhalt keine Rede sein; die Klägerin hat selbst vorgetragen, daß ihre Erweiterungsinvestitionen nur dazu geführt haben, daß Getreide, das andernfalls im Hamburger Hafen umgeschlagen worden wäre, weiterhin in ... verschifft wird. Eine besondere Anstoßwirkung geht hingegen von den von der Klägerin erbrachten Dienstleistungen aus, wenn diese nicht nur Hilfsfunktionen im Rahmen von Exportleistungen regional ansässiger Betriebe oder im Hinblick auf die Befriedigung einer von der Region ausgehenden Güternachfrage haben, sondern im Zusammenhang mit Güterbewegungen stehen, die keinen regional indizierten Bedarf aufnehmen und ihm Rechnung tragen, sondern einen überregionalen Bedarf decken. In diesem Fall zieht die Klägerin neue Güter- und Verkehrsströme in die förderungsbedürftige Region, ohne bloß Anstoßwirkungen aufzunehmen, die von der Region ausgehen oder im Zusammenhang mit der regionalen Nachfrage, also einem regional induzierten Bedarf, stehen. Sie bewirkt in diesem Fall durch ihre Dienstleistungen einen Einkommenszufluß in die förderungsbedürftige Region, der nicht aus der Lagerung und dem Umschlag regional induzierter Waren- oder Güterströme herrührt, sondern aus dem Umschlag von Gütern, die die Region sozusagen im "Transit" passieren, nämlich von außerhalb der Region nach ... als Umschlagplatz gelangen und nach dem Umschlag (und eventuell einer vorübergehenden Lagerung) in ... die Region wieder verlassen. In diesem Falle übt die Klägerin eine nicht bloß wachsturasbegleitende, sondern eine wachstumsinduzierende Tätigkeit aus. Das bedeutet:

Soweit die Klägerin das in dem förderungsbedürftigen Gebiet erzeugte Getreide einlagert und umschlägt, scheidet ein Primäreffekt aus, da sie insoweit mit ihrem Dienstleistungsangebot lediglich auf den regionalen Bedarf reagiert, mag auch dieses Getreide im Anschluß an die Umschlagstatigkeit der Klägerin nach außerhalb der Förderregion gelegenen Orten verbracht werden. Entsprechendes gilt für Getreide, das von außerhalb in das förderungsbedürftige Gebiet gelangt, hier von der Klägerin eingelagert und umgeschlagen wird und alsdann in der Förderregion verbleibt. Nur im Hinblick auf dasjenige Getreide, das von außerhalb in das förderungsbedürftige Gebiet kommt und nach Lagerung und Umschlag durch die Klägerin wieder die Förderregion verläßt, erzeugt die Klägerin durch ihre Dienstleistungen eine besondere Anstoßwirkung, indem sie überregionale Verkehrsströme anzieht und betreut und dadurch unmittelbar zur Erhöhung des Gesamteinkommens in der Förderregion beiträgt. Unerheblich ist, ob der jeweilige Auftraggeber der von der Klägerin erbrachten Dienstleistungen außerhalb der Förderregion seinen Sitz hat, wie dies für die frühere Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel (EVSt) - die jetzige Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung (BALM) - zutrifft, deren Aufträge einen wesentlichen Anteil des von der Klägerin abgewickelten Umsatzes ausmachen. Für die Bejahung einer Anstoßwirkung ist allein entscheidend, ob die Dienstleistungen der Klägerin hinsichtlich Lagerung und Umschlag von Getreide sich auf überregionale Verkehrsströme in einem Umfang beziehen, der mehr als 50 v.H. der gesamten Umsatzerlöse ausmacht, welche die Klägerin in den der Investition folgenden drei Jahren 1970 bis 1972 erzielt hat. Dieser Dreijahreszeitraum bietet sich im Hinblick auf die Regelung des § 1 Abs. 5 Nr. 1 InvZulG 1969 an. Das Jahr 1969 kann noch nicht berücksichtigt werden, weil die erst im August 1969 fertiggestellte Erweiterung der Getreidesilos der Klägerin auf ihr Umsatzergebnis dieses Jahres sich noch nicht voll ausgewirkt haben kann und weil zudem die Klägerin nach ihren eigenen Angaben durch die Erweiterungsinvestition erst im Jahre 1970 zusätzliche Dauerarbeitsplätze geschaffen hat, was gemäß § 1 Abs. 4 Nr. 1 Buchst. a) InvZulG 1969 weitere Voraussetzung für die Erteilung der Investitionszulagenbescheinigung ist.

Gemäß § 144 Abs. 3 Nr. 2 VwGO ist das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache an das Berufungsgericht zurückzuverweisen. Das Berufungsgericht hat die noch fehlenden Tatsachenfeststellungen, die nach dem zuvor Gesagten für die abschließende Sachentscheidung erforderlich sind, zu treffen und auch zu klären, ob die Klägerin zusätzliche Dauerarbeitsplätze in angemessenem Umfange geschaffen hat. Die materielle Beweislast für das Vorliegen der den Anspruch auf Erteilung einer Investitionszulagebescheinigung nach § 1 Abs. 4 InvZulG 1969 begründenden Voraussetzungen trägt die Klägerin.

Auf die von der Revision erhobenen Verfahrensrügen kommt es hiernach nicht an.