Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 22.03.1984, Az.: BVerwG 6 C 33.83

I.

Der Kläger wurde mit Bescheid des Oberschulamts K. vom 4. August 1978 auf seinen Antrag für die Zeit vom 20. August 1978 bis 31. Juli 1979 im allgemeinen dienstlichen Interesse zur Teilnahme an einem Lehreraustausch mit Kanada beurlaubt. In dem Bescheid wurde er zugleich darüber unterrichtet, daß ihm eine reisekostenrechtliche Abfindung gewährt werde, die er nach seiner Rückreise schriftlich zu beantragen habe.

Unter dem 13. Dezember 1978 zahlte das Oberschulamt K. dem - damals in Kanada befindlichen - Kläger unter dem Betreff "Abschlagszahlung auf die reisekostenrechtliche Abfindung für die Teilnahme am langfristigen Lehreraustausch mit Kanada 1978/79" 1 200 DM auf sein inländisches Konto. Eine Mehrfertigung der Auszahlungsanordnung wurde ihm an seine Heimatanschrift übersandt.

Im August 1979 kehrte der Kläger in die Bundesrepublik zurück; seit dem Ende der Sommerferien 1979 leistet er wieder Dienst. Unter dem 8. November 1980 beantragte er beim Oberschulamt K. die Erstattung der ihm anläßlich des Lehreraustauschs mit Kanada entstandenen Reisekosten. Diesen Antrag leimte das Oberschulamt K. durch Bescheid vom 12. Dezember 1980 mit der Begründung ab, der Anspruch des Klägers auf reisekostenrechtliche Abfindung sei untergegangen, weil er die einjährige Ausschlußfrist des § 3 Abs. 5 LRKG, binnen deren die Reisekostenvergütung hätte beantragt werden müssen, nicht eingehalten habe. Zugleich forderte es den bereits geleisteten Betrag Kläger zurück. Der dagegen gerichtete Widerspruch des Klägers blieb erfolglos.

Der Kläger hat daraufhin den Verwaltungsrechtsweg beschritten und beantragt,

Zur Begründung hat er vorgetragen, der Bescheid vom 4. August 1978 habe bei ihm die Vorstellung erweckt, daß er den Antrag auf Reisekostenvergütung nach seiner Rückreise unbefristet stellen könne, zumal er trotz Bemühens den in dem Bescheid erwähnten Erlaß vom 3. Februar 1978 nicht habe einsehen können. Da ihn das Oberschulamt nicht auf die zu beachtende Jahresfrist hingewiesen habe, obwohl dies spätestens anläßlich der Abschlagszahlung geboten gewesen sei, habe er darauf vertrauen dürfen, den Bescheid vom 4. August 1978 richtig verstanden zu haben. Es sei daher rechtsmißbräuchlich, wenn sich der Beklagte nunmehr auf die Fristversäumnis berufe. Die Reisekostenvergütung habe er im übrigen erst unter dem 8. November 1980 beantragt, weil das Sammeln der Belege geraume Zeit gedauert habe, da er zur Kostenersparnis die Gelegenheit wahrgenommen habe, den Rücktransport seines Gepäcks über ihm bekannte Angehörige der kanadischen Stationierungsstreitkräfte zu veranlassen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen; die dagegen gerichtete Berufung des Klägers hatte Erfolg, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Der Kläger habe Anspruch auf die begehrte reisekostenrechtliche Abfindung. Dies ergebe sich aus dem Bescheid des Oberschulamts K. vom 4. August 1978, der hinsichtlich dieser Abfindung die Zusicherung im Sinne des § 38 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG enthalt dem Kläger "reisekostenrechtliche Abfindung" nach den darin genannten Maßgaben zu gewähren. Diese Zusicherung finde ihre rechtliche Grundlage in § 23 Abs. 2 Satz 1 LRKG, bei dessen Anwendung der Erlaß des Kultusministeriums Baden-Württemberg vom 3. Februar 1978 zu berücksichtigen sei, welcher vorsehe, daß das Land beim Lehreraustausch mit Kanada "reisekostenrechtliche Abfindung" gewähre. Der Anspruch des Klägers auf diese Abfindung sei nicht wegen Ablaufs der einjährigen Ausschlußfrist erloschen, die § 3 Abs. 5 Satz 1 LRKG für den Antrag auf Reisekostenvergütung setze. Diese Regelung beziehe sich nach ihrem Wortlaut und ihrem systematischen Standort nämlich allein auf die in Abschnitt II des Landesreisekostengesetzes geregelte Reisekostenvergütung, nicht hingegen auf die von Abschnitt III erfaßten Erstattungen, insbesondere nicht auf die Erstattung von Auslagen für Fortbildungsreisen, die teilweise im dienstlichen Interesse lägen. Insoweit setze das Landesreisekostengesetz keine Ausschlußfrist fest. Auch die Zusage in dem Bescheid vom 4. August 1978 stehe nicht unter einer solchen Fristbestimmung. Vielmehr enthalte weder sie noch der Erlaß des Kultusministeriums Baden-Württemberg vom 3. Februar 1978 einen Hinweis auf § 3 Abs. 5 LRKG. Bei genauer Betrachtung ihres Wortlauts könne der Zusage auch im Wege der Auslegung keine Begrenzung im Sinne des § 3 Abs. 5 LRKG entnommen werden.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision dos Beklagten, mit der er die Verletzung materiellen Rechts rügt. Er vertritt die Auffassung, die Fristregelung des § 3 Abs. 5 LRKG gelte sowohl nach ihrem Wortlaut als auch nach ihrem Sinn und Zweck für alle Formen der Reisekostenerstattung. Sie solle klare Verhältnisse für die öffentlichen Haushalte schaffen und verhindern, daß lange Zeit nach Beendigung einer Dienst- oder Fortbildungsreise noch Forderungen an den Dienstherrn gestellt würden.

Der Beklagte beantragt sinngemäß,

Der Kläger tritt der Revision entgegen und verteidigt das angefochtene Urteil.

Die Beteiligten haben übereinstimmend auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die form- und fristgerecht eingelegte Revision, über die mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann, ist zulässig. Sie fuhrt zur teilweisen Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils; denn das Berufungsgericht hat der Klage zu Unrecht in vollem Umfang stattgegeben. Der vom Kläger geltend gemachte Anspruch war zu dem Zeitpunkt, als der Kläger vom Beklagten die ihm ursprünglich zustehenden Reisekosten verlangte, bereits erloschen. Der Beklagte ist auch nicht aus übergeordneten rechtlichen Gründen gehindert, die Leistung deswegen zu verweigern. Er darf die geleistete Abschlagszahlung jedoch nicht zurückfordern.

Die Vorinstanzen sind zu Recht davon ausgegangen, daß der Kläger von den Beklagten die Erstattung von Auslagen auf der rechtlichen Grundlage des § 23 Abs. 2 Landesreisekostengesetz (LRKG) vom 4. März 1975 (GBl. S. 170) verlangt. Der Bescheid des Oberschulamts K. vom 4. August 1978, mit den der Kläger zur Teilnahme an dem Lehreraustausch mit Kanal beurlaubt wurde, erkennt zwar ein "allgemeines" dienstliches Interesse an der Beurlaubung an. Die daran anschließende Erklärung, dem Kläger werde nach bestimmten Maßgaben eine "reisekostenrechtliche Abfindung" gewährt werden, macht aber deutlich, daß der Lehreraustausch damit nicht als im ausschließlichen dienstlichen Interesse liegend anerkannt werde sollte mit der Folge, daß er reisekostenrechtlich wie eine Dienstreise zu behandeln gewesen wäre (vgl. Meyer/Fricke, Reisekosten im öffentlichen Dienst, § 23 BRKG Anm. 8); damit so ersichtlich nur das nach § 23 Abs. 2 LRKG erforderliche teilt dienstliche Interesse an dieser Fortbildungsreise bejaht werden. Der vom Kläger geltend gemachte Leistungsanspruch gründet sich dementsprechend auf diese Vorschrift. Sie gibt dem Teilnehmer an einer teilweise im dienstlichen Interesse liegenden Fortbildungsreise allerdings keinen Anspruch auf das Ermessen der zuständigen Behörde, dem Reisenden - mit Zustimmung der obersten Dienstbehörde oder der von ihr ermächtigten nachgeordneten Behörde - die Auslagen nach den in der Vorschrift enthaltenen Maßgaben und - was weder ausdrücklicher gesetzlicher Regelung bedurfte, noch in dem Bewilligungsbescheid ausdrücklich erwähnt werden mußte - unter Beachtung aller sonstigen, für Leistungen aufgrund des § 23 Abs. 2 LRKG maßgebenden reisekostenrechtlichen Vorschriften zu erstatten.

Der rechtliche Charakter der dem Kläger im Bescheid vom 4. August 1978 in diesem rechtlichen Rahmen bewilligten "reisekostenrechtlichen Abfindung" ist für die zu treffende Entscheidung ebensowenig bedeutsam wie der Umstand, daß der Bescheid keinen Hinweis auf die Fristregelung des § 3 Abs. 5 LRKG enthält. Entscheidungserheblich ist allein, ob diese Regelung auch für Leistungen nach § 23 Abs. 2 LRKG gilt. Ist das zu bejahen, dann bedurfte es im Bescheid vom 4. August 1978 weder einer besonderen Fristbestimmung noch eines Hinweises auf die bestehende gesetzliche Fristregelung. Denn in diesem Fall bestand der Anspruch von vornherein nur in den zeitlichen Grenzen des § 3 Abs. 5 LRKG.

Entgegen der Auffassung des Berufungsgerichts unterliegen nicht nur die in § 4 LRKG unter dem Sammelbegriff "Reisekostenvergütung" zusammengefaßten Erstattungsansprüche der Fristregelung des § 3 Abs. 5 LRKG, sondern sämtliche, auf der Grundlage des Landesreisekostengesetzes zu erbringenden Leistungen. Zwar bezieht sich § 3 Abs. 5 LRKG seinem Wortlaut nach nur auf die Reisekostenvergütung. Dem Berufungsgericht ist auch einzuräumen, daß die Gliederung des Landesreisekostengesetzes in einen Abschnitt, der die Reisekostenvergütung regelt, und einen weiteren Abschnitt, der neben der grundlegenden Regelung über die Gewährung von Trennungsgeld (§ 22 LRKG) Vorschriften über die Erstattung von "Auslagen bei Reisen aus besonderem Anlaß" (§ 23 LRKG) enthält, die Annahme nahelegt, die Fristregelung betreffe angesichts ihres Wortlauts und ihrer Einbeziehung in die allgemeine Regelung des Anspruchs auf Reisekostenvergütung nur Anträge auf Erstattung von Auslagen, die Bestandteil der Reisekostenvergütung im Sinne des § 4 LRKG sind. Diese Annahme liefe aber ebenso wie eine allein an den Wortlaut des § 3 Abs. 5 LRKG anknüpfende Auslegung dem Sinn und Zweck der Fristregelung zuwider.

Die Erstattung der im Zusammenhang mit einer Abordnung an einen Ort außerhalb des Dienst- oder Wohnortes (§ 22 Abs. 1 LRKG), einer Einstellungsreise (§ 23 Abs. 1 LRKG), einer Ausbildungs- oder Fortbildungsreise (§ 23 Abs. 2 LRKG) oder einer Fahrt zwischen Wohnung und regelmäßiger Dienststätte aus besonderem dienstlichen Anlaß (§ 23 Abs. 3 LRKG) entstandenen Auslagen unterscheidet sich nach Leistungsgrund und -zweck nicht von der Erstattung der im Zusammenhang mit einer Dienstreise entstandenen Auslagen nach Maßgabe der Vorschriften des Abschnitts II des Landesreisekostengesetzes. Wie der erkennende Senat bereits in anderem Zusammenhang dargelegt hat, konkretisieren alle diese Regelungen den das Reisekostenrecht allgemein beherrschenden Gedanken, daß Fürsorgepflicht und Billigkeit es gebieten, den Beamten in bestimmten Grenzen von finanziellen Belastungen freizustellen, die eine dem Bereich des Dienstherrn ganz oder teilweise zuzurechnende Reise verursacht (vgl. BVerwGE 62, 354 [358] sowie das zum Anspruch auf Trennungsgeld ergangene Urteil des erkennenden Senats vom 17. April 1979 - BVerwG 6 C 23.77 - [ZBR 1979, 309] m.w.Nachw.). Ein Gesichtspunkt, der es geböte oder auch nur rechtfertigte, Reisekostenvergütungen im Sinne des § 4 LRKG all dann zu gewähren, wenn sie binnen einer bestimmten Frist beantragt worden sind, Leistungen auf der Grundlage der §§ 22, 23 LRKG hingegen unabhängig vom Zeitpunkt der Antragstellung zu gewähren, läßt sich weder aus der Fürsorgepflicht ableiten noch aus dem Gedanken der Billigkeit, noch ist er sonst ersichtlich. Im Gegenteil haben sowohl die Fürsorgepflicht als auch die Billigkeit in dem hier zu betrachtenden Zusammenhang zugleich eine Begrenzungsfunktion, die sich zwar in erster Linie auf die sachlichen Voraussetzungen und den Umfang des jeweiligen Leistungsanspruchs auswirkt, wie der Senat bereits verschiedentlich dargelegt hat (vgl. BVerwGE 41, 84 [87]; 44, 72 [78]; Urteile vom 4. Februar 1976 - BVerwG 6 C 132.73 - [Buchholz 238.90 Reise- und Umzugskosten Nr. 63 = ZBR 1976, 184] und vom 17. April 1979 - BVerwG 6 C 23.77 - [a.a.O.]), die aber auch eine seitliche Komponente besitzt. Der Dienstherr genügt seiner Fürsorgepflicht in ausreichendem zeitlichen Umfang, wenn er dem Beamten das Recht einräumt, ihm aufgrund dieser Pflicht zustehende oder zugebilligte Leistungen binnen eines Jahres in Anspruch zu nehmen, den Anspruch nach Ablauf dieses Zeitraumes aber erlöschen läßt. Das gilt für das Reisekostenrecht in besonderem Maße. Denn die Kosten, die einem Beamten im Zusammenhang mit einer dienstlich bedingten Reise entstehen, werden in aller Regel sofort beglichen und sind daher unmittelbar nach Beendigung der Reise nachweisbar. Der Dienstherr kann deswegen im Interesse der übersichtlichen Haushaltsführung und, um spätere Schwierigkeiten bei Nachweis und Kontrolle der Auslagen zu vermeiden, verlangen, daß der Erstattungsantrag binnen Jahresfrist gestellt wird. Besteht eine dahin gehende Regelung, dann gebietet es die Billigkeit, ihr alle Leistungen zu unterwerfen, die aufgrund der gleichen Gesamtregelung - hier des Landesreisekostengesetzes - zu erbringen sind. Daraus folgt, daß § 3 Abs. 5 LRKG nach seinem Sinn und Zweck entgegen seinem Wortlaut und seiner Stellung im Landesreisekostengesetz dahin auszulegen ist, daß er nicht nur die Reisekostenvergütung im Sinne des § 4 LRKG, sondern auch die Leistungen nach den §§ 22, 23 LRKG erfaßt, oder daß er zumindest entsprechend auf sie anwendbar ist.

Dieses Ergebnis läßt sich auch mit der Rechtsentwicklung im Bereich des Reisekostenrechts belegen. Bereits das Gesetz über Reisekostenvergütung der Beamten vom 15. Dezember 1933 (RGBl. I S. 1067) - RKG -, die den Bundesreisekostengesetz und dem Landesreisekostengesetz vorausgegangene Regelung des Reisekostenrechts, enthielt in seinem § 17 eine den § 3 Abs. 5 LRKG (= § 3 Abs. 5 BRKG) entsprechende Regelung, die sich nach ihrem Wortlaut ebenfalls nur auf die Reisekostenvergütung bezog, nach ihrer Stellung in den Schlußvorschriften des Gesetzes aber alle Leistungen nach diesem Gesetz betraf (vgl. dazu BayVGH, Urteil vom 11. März 1977 [DÖD 1977, 255]).

Der dem Kläger durch den Bescheid des Oberschulamts K. vom 4. August 1978 zuerkannte Anspruch auf "reisekostenrechtliche Abfindung" ist nach alledem ein Jahr nach der Rückkehr des Klägers aus Kanada erloschen.

Der Beklagte verstößt nicht gegen den im öffentlichen Recht ebenso wie im Zivilrecht zu beachtenden Grundsatz von Treu und Glauben, wenn er sich dem Kläger gegenüber hierauf beruft und die begehrte Leistung verweigert (vgl. dazu Urteile vom 12. Oktober 1967 - BVerwG 2 C 15.67 - [ZBR 1968, 119] und vom 8. Februar 1974 - BVerwG 7 C 35.73 - [DÖV 1975, 137]).

Als unzulässige Rechtsausübung des Beklagten könnte die Erstattungsverweigerung nur angesehen werden, wenn der Kläger außerstande gewesen wäre, sich auf die Ausschlußfrist des § 3 Abs. 5 LRKG einzurichten, oder wenn er aus Gründen, die der Dienstherr zu berücksichtigen hat, gehindert war, die Erstattung binnen dieser Frist zu beantragen. Für beides bietet der vom Berufungsgericht festgestellte Sachverhalt keinen Anhalt.

Sollte es der Kläger versäumt haben, den Erstattungsantrag rechtzeitig zu stellen, weil ihm unbekannt war, daß reisekostenrechtliche Ansprüche erlöschen, wenn sie nicht binnen eines Jahres nach Beendigung der Reise geltend gemacht werden, oder weil ihm unbekannt war, daß die Ausschlußregelung des § 3 Abs. 5 LRKG auch Ansprüche auf der Grundlage des § 23 mangelnde Rechtskenntnis geht zu seinen Lasten, weil das geltende Recht allgemein als bekannt anzusehen ist. Sollte der Kläger die Ausschlußregelung des § 3 Abs. 5 LRKG hingegen gekannt haben und sich auch Gedanken über ihre sachliche Reichweite gemacht haben, dabei aber zu dem Ergebnis gelangt sein, sie erfasse Leistungen auf der Grundlage des § 23 Abs. 2 LRKG nicht, dann hat er auch dies zu vertreten. Denn in einer solchen Lage ist es Sache des Beamten, sich durch Rückfrage bei der zuständigen Dienststelle von der Richtigkeit seiner Rechtsauffassung zu überzeugen. Demgegenüber kann er sich nicht mit Erfolg darauf berufen - was der Kläger auch nicht getan hat -, er habe seine Rechtsauffassung für zweifelsfrei zutreffend gehalten. Ihn trifft dann nämlich das Risiko, einer rechtlichen Fehleinschätzung erlegen zu sein. Aus dieser rechtlichen Sicht ist dem Beklagten kein Vorwurf daraus zu machen, daß er den Kläger nicht vor Fristablauf auf die Ausschlußregelung des § 3 Abs. 5 LRKG aufmerksam gemacht hat. Insbesondere braucht er sich deswegen nicht entgegenhalten zu lassen, er handele rechtsmißbräuchlich, wenn er sich nunmehr auf das Erlöschen des geltend gemachten Anspruchs berufe.

Dem festgestellten Sachverhalt läßt sich auch nichts dafür entnehmen, daß der Kläger aus tatsächlichen Gründen gehindert war, den Erstattungsantrag rechtzeitig zu stellen. Zwar hat der Kläger ausweislich des Tatbestandes des angefochtenen Urteils vorgetragen, er habe den Erstattungsantrag erst unter dem 8. November 1980 gestellt, weil das Sammeln der Belege geraume Zeit gedauert habe, da er zur Kostenersparnis die Gelegenheit wahrgenommen habe, den Rücktransport seines Gepäcks über ihn bekannte Angehörige der kanadischen Stationierungsstreitkräfte zu veranlassen. Das hätte ihn rechtlich aber nicht daran gehindert, die ihm zugesagte "reisekostenrechtliche Abfindung" rechtzeitig zu beantragen und für den Fall, daß er die erforderlichen Belege bei Ablauf der Jahresfrist des § 3 Abs. 5 LRKG auch nicht vorlegen konnte, deren Nachreichung anzukündigen. Deswegen bedarf es insoweit keiner ergänzenden tatsächlichen Feststellungen.

Die Rückforderung des dem Kläger auf die "reisekostenrechtliche Abfindung" geleisteten Abschlags von 1 200 DM ist hingegen nicht gerechtfertigt. Zwar hat der Kläger diesen Betrag nach dem der rechtlichen Prüfung zugrundezulegenden § 109 Landesbeamtengesetz i.V.m. § 12 Abs. 2 BBesG und den Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchesüber die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung rückschauend zu Unrecht erhalten, weil ihm diese Teilleistung nicht (mehr) zusteht, nachdem der Anspruch des Klägers auf "reisekostenrechtliche Abfindung", deren Teil diese Zahlung ist, erloschen ist. Der Kläger beruft sich aber mit Erfolg darauf, um diesen Betrag nicht mehr bereichert zu sein.

Anders, als das Verwaltungsgericht angenommen hat, läßt sich daraus, daß die Abschlagszahlung vom Beklagten als Teil der "reisekostenrechtlichen Abfindung" bezeichnet worden ist, die ersichtlich im Vorgriff auf einen nach Rückkehr des Klägers rechtzeitig gestellten Erstattungsantrag gewährt wurde, nicht herleiten, sie sei von Anfang an ohne rechtlichen Grund geleistet worden und dies habe der Kläger erkennen müssen. In dem Zeitpunkt, zu dem die Zahlung geleistet wurde, erbrachte der Beklagte sie nicht als Vorausleistung auf eine erst in Zukunft entstehende Forderung, sondern um den seinerzeit bereits (und noch) bestehenden Anspruch auf "reisekostenrechtliche Abfindung" teilweise zu erfüllen. Denn der Kläger konnte die ihm im Bescheid vom 4. August 1978 zuerkannte "reisekostenrechtliche Abfindung", deren Leistungsvoraussetzungen im Dezember 1980 durch die Reise des Klägers nach Kanada in Höhe der erbrachten Teilleistung bereits erfüllt waren, seinerzeit noch beanspruchen. Der rechtliche Grund für die Zahlung entfiel erst nachträglich mit dem Erlöschen dieses Anspruchs. Frühestens zu diesem Zeitpunkt, d.h. ein Jahr nach der Rückkehr des Klägers aus Kanada, hätte sie mithin zurückgefordert werden dürfen und hätte die verschärfte Haftung des Klägers nach § 819 Abs. 1 BGB und § 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG i.V.m. § 818 Abs. 4 BGB einsetzen können. Damals aber war er schon nicht mehr um die Abschlagszahlung bereichert, weil er sie nach seinem Vorbringen zur Bezahlung seiner Rückreise verbraucht hatte. Von der Richtigkeit dieses Vorbringens kann angesichts der Gesamtumstände ohne zusätzliche Sachaufklärung ausgegangen werden, obwohl das Berufungsgericht hierzu keine eigenen Feststellungen getroffen hat.

Die Revision muß nach alledem in dem dargestellten Umfang zur Wiederherstellung des erstinstanzlichen Urteils führen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO.